对重大疑难案件公安机关听取检察机关意见和建议制度的思考——以武汉市硚口区检察院审查批捕环节为调研样本

·万诗雄熊玉桥/文

对重大疑难案件公安机关听取检察机关意见和建议制度的思考——以武汉市硚口区检察院审查批捕环节为调研样本

·万诗雄*熊玉桥**/文

重大疑难案件公安机关听取检察机关意见和建议制度是十八届四中全会召开之后，最高检确立的一项重要诉讼制度，是检察引导侦查的有效方式，在提升案件查办质量、防止冤假错案方面将起到重要作用。然而，司法现实与该制度的建立与实施还存在一定差距，还不能适应“以审判为中心”的诉讼制度改革的新要求。本文首先分析该制度产生的背景，以武汉市硚口区人民检察院审查逮捕环节侦诉关系及检察引导侦查的现实状况为样本，分析检察引导侦查活动中存在的问题，从而对该制度的构建与完善提出思路，力促在“以审判为中心”的诉讼制度改革背景下，不断强化检察对侦查的引导和规制以及检警关系的完善。

重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度审查逮捕检察引导侦查提前介入

一、重大疑难案件公安机关听取检察机关意见和建议制度在审查批捕环节的实践体现

（一）从案件数量看，检察引导侦查的重大疑难案件比例普遍不高

2015年，硚口区院共审查批捕各类刑事案件640件，不批准逮捕92件，其中提前介入、引导侦查142件，占比22.2%，重大、疑难、复杂案件48件，占比7.5%。从各月份看，除部分刑事案件高发月份1月15件、6至8月共72件、12月19件以外，其余月份引导侦查的案件数都在个位数，有的月份甚至数据为零。

（二）从案件罪名看，检察引导侦查的案件类型比较集中

罪名主要集中在诈骗类（非涉众，包括金融诈骗等特殊诈骗罪名）、涉众型经济犯罪、命案（过失致人死亡、故意杀人、故意伤害致人死亡等）、毒品犯罪（贩卖毒品、运输毒品等）、聚众斗殴、寻衅滋事、“两抢一盗”等案件上。142件引导侦查的案件中，诈骗类犯罪25件，占引导侦查案件总数17.6%；涉众型经济犯罪案件9件，占比6.3%；命案8件，占比5.6%；毒品犯罪案件42件，占比29.6%；聚众斗殴、寻衅滋事犯罪案件19件，占比13.4%；“两抢一盗”案件40件，占比28.2%。

（三）从处理结果看，检察引导侦查后案件的批捕率、起诉率和有罪判决率较高

全年142件引导侦查的案件中，公安机关共报请批准逮捕139件，其中审查批准逮捕121件，分别占总数的97.9%、85.2%，审查批捕率高达87.1%；移送审查起诉案件128件，其中检察机关经审查后向法院提起公诉122件，分别占总数的90.1%、85.9%，起诉率达95.3%；122件向法院提起公诉的案件，全部做出有罪判决，有罪判决率达100%。

（四）从审理期限看，检察引导侦查后案件的诉讼期更短

根据刑诉法，刑事案件审查批捕之后的侦查期一般是两个月，案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上级检察机关批准延长一个月。在121件作出批准逮捕决定的引导侦查案件中，两个月内移送审查起诉的案件有113件，占93.4%，其中一个月内就移送审查起诉的有78件，占批捕案件总数的64.5%，有小部分案件15件案件20天内就移送审查起诉。

二、审查逮捕环节检察引导侦查存在的问题

（一）审查逮捕之前存在的问题

审查逮捕前公安机关听取意见和建议的方式主要是提前介入，存在的问题有：

1.介入不规范。一是参与引导的时间没有统一标准，实践中立案前、立案后、批捕后、退回补充侦查后等都存在提前介入。二是介入方式比较随意，有时由侦查人员“上门”邀请，有时由检察人员审查书面卷宗后主动“上门”，而往往一些案件正是在“上门”之前就定错了侦查方向、遗漏了重要证据的收集，导致可能放任了犯罪。

2.公安机关对提前介入存在依赖心理。一是单刀直入型，带着卷宗前往审查批捕部门，汇报案情后问是否达到批捕条件；二是法规查询型，将审查批捕检察官当做法律查询机，当存在法律适用困难的情形时请求指导；三是热线汇报型，侦查中大小问题均电话咨询、汇报，检察官要求怎么办就怎么办。

3.介入的权责不清。基层实践中，侦查人员只要认为侦查或者适用法律有难度的案件基本上都会通知批捕检察官提前介入，而现行法律并未明确，检察机关是否可以拒绝公安机关的通知介入和邀请引导。因此，实践中凡是公安机关要求提前介入的，不论采取哪种形式，涉及哪类案件，检察机关一律都要接纳配合。

（二）审查逮捕过程中存在的问题

1.引导侦查缺乏明确的法律依据。《刑事诉讼法》明确规定，对于提请批准逮捕的案件，审查批捕部门应审查后在七日内作出批捕或者不批捕的决定，不能对案件自行开展侦查。但是，一方面，有些案件证据所证明的事实已经基本构成犯罪，但证据仍存在补查空间，直接批捕存在风险；而另一方面，直接做出不批准逮捕决定再引导侦查，可能使取证更为困难。虽然，最高检出台了附条件逮捕制度，但该制度仅对六种特定类型犯罪适用，无法解决上述问题。此时，检察官不得不要求侦查人员同步补证，才能对作出的批准逮捕决定具有相当自信。

2.引导侦查的效果受检警关系影响。当检警关系融洽，引导效果明显，反之效果不如意。前者一般能在有限时间内按要求补齐证据，而在人员更迭频繁、分管空缺、联络较少的办案单位，补证难以落实，甚至一口拒绝，当证据离逮捕程度相差不远但又无法补证时，只好作出不批捕决定。

3.要求补证变相延长了羁押期限。有些可在两三天内作出事实不清、证据不足不批捕决定的案件，由于具备及时补充证据的条件，待补证后作出决定时，大多数情况已用尽了七日的审查期限。并且，那些补证后依然作出了不批捕的案件，实质上犯罪嫌疑人被变相延长了羁押期限。

（三）审查逮捕程序后存在的问题

1.引导个案多类案少。审查逮捕过程中的个案引导一般是发出《逮捕案件继续侦查取证意见书》和《不批准逮捕案件补充侦查提纲》两份文书，2015年硚口区院审查批捕部共发出以上两类文书共144件，分别是52份、92份。类案引导是检察机关根据地区刑事治安状况和发案特点，对案件性质相同或者在具体侦查过程中出现的普遍性问题进行总结引导，其相对更具有普遍性、宏观性，能够发挥个案引导不能发挥的示范作用，2015年硚口区院审查批捕部开展类案引导仅3次。

2.检察机关部门内部衔接不畅。在提请批捕前，引导侦查一般由审查批捕部门承担，在审查批捕后、起诉前由公诉部门承担。两个部门案件侦查的侧重点不同必然带来一些矛盾结果：例如，由于起诉条件高于逮捕条件，有时经批捕部门引导的案件移送审查起诉后，公诉部门认为证据不足或取证方向错误，要求重新取证而造成侦查机关负累。再如，公诉部门审理案件时认为有漏犯，要求公安机关查清报捕，但诉后批捕部门认为证据不足，作出了不批准逮捕的决定。

三、制度设想与构架

（一）明确检察引导侦查的相关立法

1.在《刑事诉讼法》中对该项制度作出原则性规定，即“对于重大疑难案件，侦查机关应当听取检察机关意见和建议，对检察机关提出的意见和建议，侦查机关具有配合义务”。同时，最高检应尽快制定出台《重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和意见制度》这一专门性规定，细化、明确制度的执行方式，制度的架构和内容在下文进行探讨论述。

2.建议在《重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和意见制度》中明确“建议”和“意见”各自的权能效应，即对于“建议”，公安机关可以根据办案实际参考借鉴，自行斟酌是否采纳；对于“意见”，公安机关必须遵照执行。

（二）案件范围的设定和引导程序的启动

1.案件类型。疑难案件的类型建议为：（1）涉嫌黑、恶性质的组织犯罪案件。这类案件案情复杂、涉及面广、群众反映强烈，容易产生上访事件。（2）严重破坏社会主义经济秩序的刑事案件。这类案件经济专业性强，对证据的收集和固定要求较高。（3）集团案件。这类犯罪一般涉案人数众多、分工复杂、作案时间久、次数多，是刑法打击的重点。（4）故意杀人等八类14周岁负刑事责任的重大刑事案件。这八类犯罪之所以将犯罪主体做扩大化适用，就是因为其社会危害性较之一般犯罪更重。（5）在省、市社会影响大、关注度高的刑事案件。这类案被办理中若存在程序瑕疵或违法行为，极易引起社会舆论过分放大炒作，将对司法的权威性造成负面影响。（6）立案监督案件、退回补充侦查案件。

疑难案件的类型建议为：（1）新罪名案件。这类案件在理解和适用上往往没有司法实践，对事实的认定和证据的把握可能存在侦查与起诉的不一致性。（2）司法解释不明确、定性或者法律适用上争议较大的案件。（3）边缘性案件、介于罪与非罪之间、可捕与可不捕之间的案件，这类案件存在侵犯人权的风险。（4）检察机关和公安机关都认为有必要进行指导的案件。这类案件作为兜底条件，针对法律运用中出现的新情况、新问题，检察机关可以根据实际情况的变化来灵活处理和运用。

2.程序启动。第一，对于公安机关主动邀请的，可以口头或者书面提出，手续上应由侦查人员提出经部门负责人或者主管领导同意批准，时间上可以自刑事案件立案时，也可以自发案时，但最迟不得晚于报请批准逮捕前10日，以便为审查逮捕及后续程序留下足够的引导取证空间。第二，对于检察机关认为需要提出意见、建议的，应当向部门负责人报备后以口头或书面形式提出，公安机关予以配合。

（三）制度的主体和实施方式

1.主体。目前，检察机关的引导侦查部门一般是批捕部门和公诉部门，对于部门内部不畅可能造成的引导结果不一致，可以采取以下措施加以解决：一是发挥整体优势，两部门由同一检察长分管；二是加强两部门联系，审查批捕部门为后道环节把关，将《逮捕案件继续侦查取证意见书》、《不批准逮捕案件补充侦查提纲》及时交送公诉部门备案；三是建立定期联席会议，两部门对重点个案、典型类案集中交流通报监督情况和引导侦查情况。

2.实施方式。一种是建议权的体现：

（1）参加侦查机关对重大案件的讨论。检察机关在参与讨论时可以从案件初步定性、证据合法性、逮捕或起诉的条件、对证据的审查、犯罪构成要件等方面发表观点。

（2）通过联席会议，开展抽象引导。一是针对案件的普遍问题，开展沟通交流，提高依法侦查取证意识。二是针对类案指导，总结规律，制定证据标准，统一认识。

（3）引导询问及讯问。一方面防止不规范询问、讯问、诱供甚至逼供而导致事后翻供，另一方面防止对细节和案件关键点的忽略而导致案件质量不高。

另一种是检察机关意见权的体现：

（1）参与公安机关勘验、检查、搜查、技术侦查等侦查行为。刑诉法第132条规定了人民检察院审查案件时，对公安机关的勘验、检查，认为需要复验、复查时，可以要求公安机关复验、复查，并且可以派检察人员参见，笔者认为参与侦查的范畴应当不以勘验、检查为限。

（2）充分发挥两份法律文书的效力作用。对于《逮捕案件继续侦查取证意见书》、《不批准逮捕案件补充侦查提纲》，一方面及时跟踪要求反馈；另一方面，向公安机关法制大队负责人及本院诉讼监督部门各发一份备案，内外同步监督文书的执行。

（3）通过立案监督、侦查监督、追诉、追捕引导侦查。以上权能是立案监督和侦查监督的内容，其当然属于重大疑难案件公安机关听取检察机关意见和建议制度的措施。

（四）制度实施的保障性措施

1.设立专门引导派出机构。笔者建议，可参照驻监检察室的做法，设立驻所检察室。在驻所检察室人员选派上以批捕、诉讼监督、公诉部门人员为主，采取轮换制，专门负责引导侦查的协调工作，目前，硚口区院正在开展实施并在辖区两个派出所设点执行。

2.建立检察引导侦查的考核机制和奖惩机制。目前，我国的诉讼中严重缺乏程序性制裁机制，公安机关和检察机关在以刑拘率、起诉率等指标为指挥棒时，难免进入到相互合作、强化侦查的利益趋同体中。因此，笔者建议在绩效考核中提升立案监督、侦查监督等程序性执法的指标比重，同时，在侦查机关也同样设置检察引导侦查的执行考核目标，从而双管齐下共促制度的良性运转。

3.将侦查行为纳入庭审评价体系。在现行的诉讼模式下，侦查机关将案件移送给检察机关审查起诉后，随后案件败诉的风险完全由检察机关承担，对于违规侦查或者侦查中因证据收集不完善、不及时而导致庭审败诉的，对侦查行为没有合理的评价体系。笔者认为，侦查行为也应该纳入庭审评价体系中，由检警双方共同承担案件败诉的风险，将责任倒追至侦查工作中，如此倒逼侦查机关接受引导的主动性和积极性。

*湖北省武汉市硚口区人民检察院党组书记、检察长［430031］

**湖北省武汉市硚口区人民检察院批捕部检察官［430031］