推进侦查监督工作案件化的机制构想

·王珍祥/文

推进侦查监督工作案件化的机制构想

·王珍祥*/文

检察机关作为法律监督机关，充分发挥其法律监督职能，对推进法治中国建设具有重要的作用。尽管随着检察工作的发展、法律监督意识的增强、侦查监督能力的提升，检察机关特别是基层检察院的侦查监督工作有了长足的发展和进步。但受诸多因素的影响，基层检察院侦查监督工作效果依然不佳。基于在基层实践基础上的思考，推进侦查监督工作案件化是增强监督实效的必然选择。推进侦查监督工作案件化，要着力构建侦查监督线索集中统一管理和评估机制，规范侦查监督案件办理流程，明确侦查监督案件的办案组织和决定程序，强化对侦查监督案件办理的实时监管和跟踪问效，以侦查监督案件化的办理要求，规范侦查监督案件立卷归档工作。

基层检察院侦查监督案件化检察权威

近年来，随着检察工作的发展、法律监督意识的增强、侦查监督能力的提升，检察机关特别是基层检察院的侦查监督工作相较以往取得了长足的发展和进步。但是，我们还必须正视在基层检察院侦查监督工作中依然存在的监督线索来源杂、监督随意性大、办理规范化程度不高、不注重监督效果等诸多不足，并切实加以解决。基于笔者对如何加强和改进侦查监督工作的思考，在此基础上立足基层检察院实际，就推进侦查监督工作案件化在基层检察工作实践中做了一些有益的探索和尝试。下文结合南京市六合区人民检察院当前开展的机制探索和工作推进情况，在思考以及总结六合区人民检察院相关实践探索的基础上，就推进侦查监督工作案件化的机制提出一些构想。

一、着力构建侦查监督线索集中统一管理和评估机制

要加强侦查监督工作，首先要从加强对侦查监督线索的集中统一管理抓起。将侦查监督线索扎口于同一部门管理，既有利于整合办案资源、使得有限的侦查监督线索发挥最大的效应，又有利于实现线索增效升值，提高线索成案率。针对当前基层检察院在开展侦查监督工作中普遍存在的“不监督成功即不留有痕迹”的做法，同时也考虑到当前控申检察部门在举报线索管理方面积累的丰富经验以及对线索能否受理具备的初步审查判断能力，尽管《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑诉规则》）未对侦查监督线索由哪个部门进行扎口管理作出明确的规定，但笔者认为构建侦查监督线索集中统一管理的模式，可以实行由控申检察部门对各类线索来源进行扎口管理，由此实现对侦查监督线索统一集中管理和评估分流的需要。对于信访渠道反映的立案或侦查监督线索，控申检察部门收到线索后应及时审查，并统一编号，对于初步审核后认为符合受理条件的，按照当前《检察机关执法工作基本规范》（以下简称《执法规范》）已有的相关规定分流给有关业务部门办理；对于控申检察部门初步审核后认为不符合受理条件不予受理的，需说明理由并经分管控申工作的副检察长审批后在规定期限内反馈至信访人。对于侦监、公诉、刑执检察部门在审查逮捕、审查起诉、提请介入、监所检察、社区矫正检察、执行监督中以及通过“两法衔接”机制发现的立案或侦查监督线索，也应及时统一报备至控申检察部门，由控申检察部门将其与信访渠道接收的立案或侦查监督线索统一编号，并进行受理前的评估；经评估后决定不予立案的，需要说明理由并经分管控申检察工作的副检察长审批后在规定的期限内反馈至线索移送部门。其间，控申检察部门应对线索办理过程进行流程监控，案管部门应重点进行实体监督；对于经评估后予以受理的立案或侦查监督线索，案管部门应全程、全面监督。

二、规范侦查监督案件办理流程

办理侦查监督案件，实际上就是对公安机关立案或侦查活动是否违法进行调查取证的过程。在实践中，检察机关作出立案或侦查活动监督的决定，应当是建立在有证据证明公安机关立案或者侦查活动违法的基础上，因此在侦查监督活动中，不进行必要的调查核实，检察机关就无法获得关于公安机关立案或侦查活动是否合法的材料，监督也就无从谈起。尽管《刑诉规则》对于检察机关在立案监督中的调查核实的权力作出了明确规定，但由于该规定属于检察机关内部发布的司法解释，检察机关介入有关司法、执法活动进行检查监督，调阅有关卷宗材料时，往往会遭遇阻力，目前有关立案监督调查核实的权力的法律地位仅局限于检察系统内。因此笔者认为，为了能有效行使法律监督职能，发挥检察机关法律监督的整体效力，应当在法律层面上进一步明确并赋予检察机关在开展侦查监督过程中必要的法律监督调查权。这种“法律监督调查权”，既不能止于对相关证据材料的“复核”，但也不是法定的“侦查权”，而是类似于或等同于“初查”那种性质的权力，即运用这种“初查”式的手段开展必要的调查，去了解掌握相关的情况，核实相应的证据，履行侦查监督职能。尽管当前刑事诉讼法对法律监督调查权尚未明确规定，但在侦查监督案件化推进过程中仍然应当针对不同的侦查监督类型做好调查核实工作，并明确以下两个方面的要求：

一要明确调查的主要内容和重点。按照侦查监督类型可以分为立案监督和侦查活动监督。立案监督既包括对于应当立案而不立案的监督，又包括对于不应当立案而立案的监督。对于立案的前提，刑事诉讼法规定是有犯罪事实发生且需要追究刑事责任，也就是说只有调查核实后达到上述证明标准才能确定应当立案侦查。而撤案是指现有的证据材料不能证明有犯罪事实发生、犯罪事实不是犯罪嫌疑人所为或犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪，检察机关应当监督公安机关予以撤案。因此，对立案监督线索的调查核实，应查阅公安机关刑事受案、立案、不立案、撤销案件、治安处罚等相关法律文书，并结合个案情况，重点走访现场知情人、询问被害人、重新对现场或人身进行勘验、检查、鉴定涉案财物的价值、调取案发时的监控录像、查询被调查对象银行账户往来记录等。通过调查收集有关证据材料，进而明确具体的法律事实，以达到立案监督案件办理的证明标准。对侦查活动监督线索的调查核实，即使调取再多公安机关的讯问笔录，也不会调查出太多的实质性内容。因此要想明确公安机关各项刑事调查活动、刑事强制措施以及相关羁押期限的合法性，必须要开展必要的调查。针对刑讯逼供、暴力取证、超期羁押、非法扣押涉案财物等公安机关容易出现的侦查活动违法情形，办案人员应重点调取公安机关讯问时的同步录音录像、犯罪嫌疑人羁押记录、扣押物品、文件清单等相关法律或工作文书，并结合个案情况，询问有关当事人、证人、见证人、被扣押人、看守所管教人员，详细了解公安机关开展侦查时的具体情况，从而证明侦查活动的合法性。对于各种侦查活动违法情形应调查核实的具体内容、证明标准，受篇幅限制在此笔者就不一一赘述。笔者所在的基层检察院将在不断总结探索的基础上，通过制定侦查监督案件化办理细则，针对不同的侦查活动违法情形明确具体的调查核实的内容，尝试形成不同类别法律监督案件调查核实证据标准体系，作为办理不同类别侦查监督案件的参照。

二要明确调查的程序要求。笔者认为，办理立案或侦查监督案件的调查程序应当参照检察机关办理自侦案件的初查程序，符合《刑事诉讼法》、《刑诉规则》对开展初查活动的相关要求，特别要明确以下几个重点程序：一是在调查或谈话核实时应规范制作调查或谈话笔录；二是对于需要进行勘验、检查、鉴定等，必须严格依照《刑事诉讼法》、《刑诉规则》有关程序要求；三是调查核实结束后应制作调查核实报告，提出对监督线索是否需要开展监督以及采取什么方式进行监督的初步处理意见。总之，在办理立案或侦查监督案件开展调查活动时，行使上述任何调查手段都不能超出调查的权限范围，绝对不能采取限制甚至剥夺他人人身、民主、财产权利等调查手段。

三、明确侦查监督案件的办案组织和决定程序

侦查监督是检察机关作为法律监督机关对公安机关侦查活动的监督，是对公安机关已有的结论性意见的重新审查和认定，因此不能简单套用普通刑事案件的办理程序，其办理过程应当高于普通刑事案件的一般办案要求。一是经控申检察部门评估后予以受理的立案或侦查监督线索，应由分管侦监工作的副检察长指定一名具备独立办案能力与法律资格的员额制检察官主办；二是员额制检察官经必要的调查核实提出初步处理意见后应提交侦查监督部门员额制检察官会议研究合议，合议后提出处理意见建议，并提请检察长或检察长授权的副检察长决定；三是检察长或者检察长授权的副检察长决定是否同意处理意见，认为有必要的应当提请检委会研究决定。因为侦查监督案件的特殊性决定了作出监督决定的主体必须是检察长或检察长授权的副检察长，才能体现侦查监督的权威性和正当性。如条件允许，应当在侦查监督部门内部设立以员额制检察官为主的专门办理侦查监督案件的办案组，进而强化对侦查监督案件的办理和管理，提高侦查监督案件办理的专业化水准。

四、强化对侦查监督案件办理的实时监管和监督效果

《执法规范》第2.36条对承办部门收到控申检察部门转送的信访事项办理期限进行明确，但对于业务部门办案中发现的侦查监督线索的办理期限却没有明确规定。笔者认为，可以参照信访渠道收到侦查监督线索的处理期限，设定具体办理期限，如明确一般案件办案人员应当在30日内将该侦查监督案件办结，因情况复杂逾期不能办结的，经检察长授权的副检察长批准后，可适当延长办案期限。案管部门应当充分发挥内部监管职能，不仅应对业务部门办理的侦查监督案件的办案期限、办案流程、文书制作等进行全程、动态、同步监督，同时也应当对控申部门的线索受理、评估、分流等进行实时、全面的监督。对于侦查监督过程中发现的检察环节的司法不规范问题，案管部门可以视情况采取口头提醒、网上提醒、发出流程监控通知书、办案质量评查通报、记入办案人员司法档案等方式，切实落实司法责任。同时，针对监管中发现的检察环节的司法不规范问题，进行个案讲评、类案分析，将其作为业务能力培训的素材，努力提升干警法律监督能力。

在强化对侦查监督案件办理进行实时监管的同时，还必须注重跟踪问效，优化侦查监督效果。具体地说，法律监督效果就是法律监督的影响力，即被监督者接受、改变、纠正的情况。对于发出的监督决定，不能一发了之，应注重跟踪问效，全面及时了解被监督单位在落实监督要求方面采取的举措、存在的困难和取得的实效。应当建立健全案件跟踪机制。办案人员应在监督立案后的3个月内，主动向公安机关调查了解立案监督案件立案后侦查工作的进展情况，适时对立案监督案件引导取证。对于符合起诉条件的，督促公安机关及时移送起诉。对于监督撤案的，应在作出监督撤案决定后立即督促公安机关及时撤案。同时可以在个案纠偏的基础上，开展类案分析研究，对类案办理中存在的问题开展监督、提醒，还可以根据需要适时开展专项监督，不断提升侦查监督的成效。此外，在推进侦查监督工作案件化的过程中，应适时总结分析监督线索集中管理和规范办理中存在问题、取得的成效，以促进侦查监督水平不断提高，切实优化监督效果，维护公平正义，彰显检察权威。

五、以侦查监督案件化的办理要求，规范侦查监督案件立卷归档工作

做好立卷归档工作是侦查监督工作案件化管理的应有之义和必然要求，既是对办理过程中调取的各类证据材料的汇总梳理，又可以倒逼办案人员进一步树立规范办理侦查监督案件的意识，确保调查和决定程序规范、合法。笔者认为，纳入控申检察部门统一编号的侦查监督线索，办结后均应立卷且“一号一卷”。对于控申检察部门不予受理的侦查监督线索，卷宗中应包含立案或侦查监督线索备案表、控申接收线索通知书、不予立案理由说明书等文书和材料；对于控申检察部门受理的侦查监督线索，卷宗中除包含立案或侦查监督线索备案表、控申接收线索通知书外，还应当包括立案决定书、自行收集调取的证据材料、调查笔录、审查报告、合议讨论笔录、检察建议、公安机关的回函以及开展立案或侦查活动监督的其他相关文书。办案人员应当在案件办结后及时将该案调查核实和审查处理的情况装卷，形成卷宗材料备查。通过规范归档立案来促进侦查监督案件规范化办理，并以此作为开展案件质量评查及对办案人员进行考核的依据。随着侦查监督案件化办理的不断深入，还应进一步明确各类监督案件卷宗归档的必备内容、材料顺序，制定出具体的卷宗归档要求，以实现对侦查监督案件的科学管理。

*江苏省南京市六合区人民检察院检察长［211500］