“互联网+”时代政府治理创新面临的挑战与对策

杨冬梅

（中共黑龙江省委党校公共管理教研部，哈尔滨150080）

“互联网+”时代政府治理创新面临的挑战与对策

杨冬梅

（中共黑龙江省委党校公共管理教研部，哈尔滨150080）

“互联网+”被正式纳入国家战略，它将推动政府职能重构、治理精细化及决策智能化，最终带来政府治理创新的变革。与此同时，在“互联网+”信息技术迅猛发展的时代，政府治理又面临如理念、体制及方式等方面的挑战，为此，创新政府治理，应从以下几方面入手：引入互联网思维，创新治理理念；改革治理结构，完善制度保障；推动公众参与，促进决策科学；加强数据开放，促进资源共享；技术与管理并行，推进安全保障。

“互联网+”；政府治理；治理理念；治理结构；资源共享

从2015年政府工作报告首次提出“制定‘互联网+’行动计划”、党的十八届五中全会提出“实施‘互联网+’行动计划”，到2016年3月18日正式发布的“十三五”规划纲要详细部署了如何落实“互联网+”行动计划，具体包括：推广“互联网+政务服务”，建立“互联网+标准体系”等，至此，“互联网+”正式被纳入国家战略。从“制定”到“实施”，再到“十三五”规划纲要关于如何推进“互联网+”的详细部署，凸显了“互联网+”正式被纳入国家战略的重要意义。当前，“互联网+”作为我国经济和社会发展的新着力点，移动支付、物联网和云计算已全面应用到第三产业中，形成了“互联网+政务”、“互联网+金融”、“互联网+农业”、“互联网+医疗”等新业态，深刻地影响着政治、经济、文化和社会发展的方方面面，最终将带来政府治理创新的深刻变革。

一、“互联网+”时代将有效推动政府治理创新

（一）“互联网+”推动政府重构职能

原始社会人类以采摘野果为生，当人们发现野生小麦可以种植时，就开始有意识地种植农作物，开展畜牧业，从而进入了农业时代。到了18世纪60年代，英国人瓦特改良了蒸汽机，意味着机器动力取代了人力和畜力，因而进入了一个机器生产时代。当今，移动互联网、云计算、大数据、物联网等新一代信息技术与传统产业的深度融合，快速推动了互联网工业、互联网农业与互联网金融的健康发展。互联网的核心作用并非是信息技术的变革，而是利用技术创新对传统产业进行重组，挖掘其潜力，激发新要素，旨在利用互联网思维的用户至上理念重振传统产业。迈克尔·麦金尼斯在《多中心治道与发展》中指出，在某些情况下，其他部门的一些自治功能往往被当作政策制定者减少政府规模或取消政府的理由〔1〕。但多元治理模式并非是削弱甚至废除政府职能，而是要基于新环境、新体制、新技术重构政府职能，使权力结构由传统治理模式下的单向线性转变为“互联网+”背景下上下左右交织的网状结构，社会将处于一个更加透明开放的环境中。借助现代互联网的技术和手段，有利于实现政府、市场与公民社会的良性互动与合作，这显然是实现有效公共治理，

最终导向“善治”的必然路径。“互联网+”产生的新模式、新业态需要政府及市场的快速应变和及时反馈，这将颠覆政府的传统管理模式。“互联网+传统行业”的创新融合将超越当前的发展，给政府监管机制带来风险和挑战，倒逼政府治理范式的变革，政府需要重构职能。

（二）“互联网+”推动政府治理精细化

党的十八届五中全会提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”的新思路、新目标。实现公共治理精细化以政府职能与治理理念转变为前提，是革新治理理念、重塑政府职能、创新治理方式及重构治理结构的行动逻辑。在“互联网+”时代，政府应从传统粗放式的公共服务提供者向换位思考，更多关注公众需求，提供多样化、精细化公共服务的角色转变，由粗放式治理向精细化治理转变，即将精细化治理的基本原则融入政府治理的理念、流程、方法中，需要切实做到精益求精、准确及时、细致入微、严格监控。区别传统派送式公共服务，借助移动互联网、云计算、大数据和物联网等现代信息技术，政府能够为公众搭建各类公共服务和社会治理信息化、在线化平台，广泛搜集数据并深入挖掘其关联价值，推动公共服务和社会治理的精准耦合，提供菜单式、智能化、“量身定制”的自助服务。如在线教育、在线医疗、在线订票、精准扶贫、精准教育、精准交通、精准医疗、精准养老等，这是实现政府治理精细化与精准化的重要内容和体现。

（三）“互联网+”推动政府决策智能化

《时代周刊》宣称，“依靠直觉与经验进行决策的优势急剧下降，在商业领域、政治领域以及公共服务领域，大数据决策的时代已经到来”〔2〕。在“互联网+”时代，政府决策呈现三个特征：“微”决策、“被”决策、“智”决策。一是大数据、云平台等信息技术能够让政府掌握更加广泛全面的多来源、多样化数据信息，并深入分析挖掘其相关联系，作为政府智能决策更具价值的参考依据。二是大数据等信息技术能够将海量多样性数据迅速加工处理为政府智能决策的相关性信息，对政府应急管理大有裨益。三是大数据、物联网等信息技术有助于提高政府决策效率。基于大数据相关性的特点，政府分析掌握的海量数据能够快速发现事物潜在的变化趋势，从而推动政府决策智能化。

二、“互联网+”时代政府治理面临的挑战

“互联网+”助推沟通渠道和沟通方式的多元化、移动化、扁平化、敏捷化、平等化，重构了个人、社会与国家之间的关系，这与“治理”理论的多中心、回应性、协同化等诸多方面是契合的。但与此同时，在“互联网+”时代，政府的治理会出现许多不适应，因此，倒逼政府重新审视时代变迁对政府治理范式带来的挑战。

（一）政府治理理念面临挑战

“互联网+”时代尊重人性、开放生态的特征扩大了政府治理的边界，从传统的政务信息公开，到数据库信息公开，使得在任何时间对于任何人在互联网上获得各种信息的渠道更加通畅，追踪重大事件、发表个人观点、表达自身诉求、进行虚拟交流等都变得更加容易，特别容易引发共鸣。这就要求政府能够对公众的质疑和需求及时回应甚至是瞬间回应，要更多地站在公众立场上思考问题、解决问题，及时精准地掌握民意、引导民意、化解疑惑。如果政府及其相关部门仍然墨守成规、庸懒散拖，或有“事不关己、高高挂起”等错误理念，最终就有可能导致事态失控、超出各方当事人的预期，引发危机事件，严重影响社会的和谐与稳定。

（二）政府治理体制面临挑战

1.治理结构僵化。当前，我国政府行政管理体制改革虽然取得了一定的成效，但在某些方面仍然惯性延续着传统的条块分割的弊端。从纵向上看，治理结构仍然体现了科层制政府组织的主要特征，即森严的等级和分工，政令单方向上传下达，呈现出金字塔式的治理结构，行政权力往往集中在更高层级的政府手中；从横向上看，政务流程复杂，较为分散，整个业务数据流分别属于多个横向部门，大大增加了数据交接环节及复杂程度，信息传递比较缓慢。“互联网+”时代跨界融合和重塑结构的特点，使信息传递突破了这种结构限制，传播速度快、传播范围广，便于发现问题。这就对治理结构中的基层运行流程和应对速度提出了更高的要求，将会促进治理的反应速率和效率的提高，因而，倒逼政府治理结构向扁平化推进。

2.治理边界不清。治理意味着政府将不再是唯一的公共权力中心，政府、社会与市场等不同的治理主体在不同的公共服务领域和层次中既有分工又有合作。在“互联网+”时代，随着移动互联网智能终端设备的普及进而被人们广泛使用，治理网络节点数量增加，各节点间的互动协调能力增强，更多主体使用移动终端通过网络视频访谈、微博、微信、社区论坛、APP等新兴渠道行使知情权、参与权、表达权和监督权，多元主体在为社会和经济问题寻求解决方案的

过程中，责任的分化将会导致各个治理主体推卸责任的随意性更大，更容易出现“多中心治理”为“无中心治理”，进而，使政府的治理创新面临更大的挑战。

3.制度保障滞后。“互联网+”进入各行各业将带来相应的产业创新，以跨界融合为显著特征的“互联网+”对传统行业管理体系与管理方式带来一定的冲击。政府在监管、立法等方面确实滞后于高新技术的迅猛发展，许多领域出现的新问题得不到解决，都是由于制度保障、监管监督不到位所致。如互联网金融的众筹、P2P网贷、第三方支付模式存在风控弱监管弱等弊端；互联网约租车服务也面临同样的困境，在有些地方遇到了监管压力、钓鱼执法等问题；“互联网+医疗”方面，黑客攻击云端服务提供商窃取资料，利用新型的物联网医疗设备甚至会威胁到人的生命。上述这一系列问题都是“互联网+”渗透到各个领域后，国家政策与“互联网+”快速发展不相匹配的表现。因此，高速发展的物联网市场并不仅仅是为我们带来更便利的生活，同样存在一些不可避免的问题，因此，政府对于整个市场及新兴业态的法规、规则的制定和监督，就显得非常重要。

（三）政府治理方式面临挑战

传统的政府管理方式主要以国家强制力作为后盾，以发布强制性命令和文件要求公众无条件服从以达到管理的目的。过去靠发红头文件、靠政府权威就能达到的目的，现在却面临着执行不力的问题。美国学者约瑟夫·奈所说：“网络时代的速度意味着所有政府对议程控制的减弱，政府不得不与更多的参与主体共同处理公共事务。以互联网为核心的信息革命正在改变着权力的本质，加速着权力的分散。政府权力的分散是本世纪一个最重大的政治转折。”〔3〕可见，权力的分散会增加治理主体的复杂程度，会导致共识难以形成、顺序混乱、行动滞后、效率低下等问题。政府如何正确引导社会公众创新有序参与方式，减少无序参与，是政府治理在“互联网+”时代面临的严峻挑战。

三、“互联网+”时代政府治理的创新发展

（一）引入互联网思维，创新治理理念

互联网思维包括用户思维、产品思维、流量思维、大数据思维、跨界思维、平台思维等，追求的是服务极致化，其中用户思维是“互联网+”思维的核心，其重点并非是具体做法而是用户体验，用户至上理念同样适用于政府治理。在“互联网+”时代，社会公众、社会组织、市场主体既是政府的客户，又是社会治理的主体，政府需要向其适度放权，给予社会公众更多的话语权，有利于提高政府公信力，提升公众满意度。互联网时代的电子政府是官方媒体、白皮书、政府公报等传统政府信息传播媒介在互联网上的延伸，而“互联网+”时代利用大数据、云分析等技术，使城市服务可以整合成为一个统一的公共服务平台，实现数据公开、网上办公、在线审批。“互联网+”使“点对点”式公共服务成为可能，如微信城市服务开放平台令百姓足不出户就可以享受公共服务。当前我们正在推行的“互联网+政务”正是着眼于用户思维，将过去政府线下办事流程升级到移动端，给公众带来实实在在的便捷和实惠。

（二）改革治理结构，完善制度保障

党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，在这一目标实现过程中，国家治理体系的机制更需要完善。首先，政府应逐渐适应“互联网+”时代的跨界融合特点，对现有的治理结构进行改革，提升治理的效率和能力。实践中，由于行政层级过多，容易出现政策传递中层黑洞和政策执行的中梗阻问题，需要压缩现有的治理层级，向扁平化发展。在全国应构建统一的信息网，及时更新各个地区、各个部门的新动态，为正确、高效的政府决策提供精准的参考依据。这不仅能够减少信息传达失真、阻滞等问题，实现快速、有效回应处理，也能够促进政府重塑运行流程，优化审批程序，降低审批门槛，减少办理环节，压缩办理时限，适度开放数据库，以便于实现数据和信息的跨部门共享。其次，基于“互联网+”时代的新机遇产生的新兴业态，政府应以更加包容的态度，坚持“立改废释”并举，推动新业态在政府的积极引导和规范管理下健康发展，秉持开放包容态度，为“互联网+”积极营造较为宽松的发展环境。一是在不违反现行法律的前提条件下，积极扩大试点并探索“互联网+”新型产业的运作规律，适时推动制度和政策的及时调整。二是加快推进网络平台、技术标准、安全服务等方面的顶层设计和地方性立法工作，建立并完善数据立法和规范体系。研究制定信用管理、电子商务管理、基础数据库使用管理等方面的标准规范。尽快出台信息公开法、信息安全法、电信法、个人数据保护法、电子商务法等系列相配套的法律法规，建立并完善我国公民个人信息安全体系。三是加快制定数据采集、存储、加工、检索以及数据产权归属等方面的法律法规，明确数据所有、使用、管理各方主体的权限，以保障公民的知情权与隐私权。

（三）推动公众参与，促进决策科学

《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提

出，要创新政府服务模式，提升政府科学决策能力和管理水平。要创新政府网络化管理和服务，积极探索公众参与的网络化社会管理服务新模式，深入推进网上信访、政府和互联网企业合作建立信息共享平台。学者卡斯特认为：“在政治中使用因特网的关键不在于技术本身，而是运用技术去促进能够与公众产生共鸣的政治参与方式。”〔4〕公众参与可分为三个层次：第一层次是假性参与或非参与，如操纵性参与和教育性参与；第二层次是象征性参与，如告知性参与、咨询性参与和限制性参与；第三层次是实质性参与，如合作性参与、代表性参与和决策性参与〔5〕。从理论层面来讲，公众的参与程度和参与层次呈正相关关系，随着参与层次的上升而逐渐加强。从实践层面来看，我国公众参与仍然以象征性参与为主，诸如通过政府网站发布国家政策、政务信息等告知性信息，存在公众参与度不高、反馈不及时、公众急需了解有关政府管理的敏感信息公开度不足等问题。“互联网+”时代，政府应以更加开放包容的心态视社会公众为国家治理的合作伙伴，通过“互联网+”提供更多政务微博、政务微信、APP应用等平台，给予社会公众充分参与的机会和畅通的渠道，确保公众参与的合法性，激发社会公众积极性、激活社会组织活力，从而推动我国社会公众有序参与从较低层次的象征性参与过渡到更高层次的实质性参与，不断推动政府科学决策。

（四）加强数据开放，促进资源共享

《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》强调，“推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系”〔6〕。在“互联网+”背景下，不仅要着眼于“互联网+”的工具属性，更重要的是要着眼于其对政府治理创新与开放的影响程度。数据仅仅是采集和累积所得，并不能称之为资源，只有经过处理并投入更广泛应用的数据才能成为资源。当前，政府掌握数据资源具有绝对优势，但这些数据资源却伴随着我国纵横交错的行政管理体制也相应地被纵向和横向割裂、阻隔，甚至无法共享。因此，政府必须加强立规立法，打通脉络瓶颈，提升数据变资源的转换率，更好地推动经济社会发展。

开放数据运动兴起于美国，与政府信息公开、开放政府、阳光政府等公共管理实践一脉相承。法国、美国、英国、德国、日本、意大利、加拿大和俄罗斯八国集团签署了《开放数据宪章》，提出了开放数据的五大原则，明确了14个重点和高价值的开放领域。我国政府的开放数据运动也正在进行中。在国家层面，由国家统计局主持的国家数据网于2013年9月上线，国务院2015年8月31日印发的《促进大数据发展行动纲要》，着眼于推动公共数据和政府信息系统互联共享；在地方层面，北京、上海率先开展政府数据开放工作。上述举措已向打破“信息孤岛”和“数据烟囱”迈出了坚实的一步。

（五）技术与管理并行，推进安全保障

“互联网+”计划的推进，一定要两手并行发展，既要使信息技术更发达，同时也需要对其加强管理，保障信息安全与网络安全。因此，一要加快推进重大技术攻关和应用创新，集多方资源攻破核心关键技术，提升互联网技术领域的话语权；二要坚持安全与发展并重的思路，严控互联网发展带来的数据安全风险。具体而言，要建设并完善网络数据安全监督管理、监测评估和标准认证体系，加强针对信息系统设施、新型领域的安全监测评估和责任管理，推进安全标准的研究制定和实施。初步建立适应于发展需求的网络数据安全监管制度和标准体系，提升“互联网+”安全保障能力。要充分重视互联网与政务、医疗、金融等各领域融合带来的数据安全挑战，筑牢网络数据保护安全墙，建立并完善数据分级分类安全管理制度。要加强跨境数据流动评估认证体系建设，明确相关主体数据安全保护责任，推进安全保障，创新政府治理。

〔1〕薛澜，张帆.治理理论与中国政府职能重构〔J〕.学术前沿，2012（6）：6-15.

〔2〕大数据对企业决策者的重要性〔EB/OL〕.（2014-01-02）.http：//www.oniway.com/Item.aspxid=49304.

〔3〕约瑟夫·奈.权力大未来〔M〕.王吉美，译.北京：中信出版社，2012：161-163.

〔4〕曼纽尔·卡斯特.网络社会：跨文化的视角〔M〕.周凯，译.北京：社会科学文献出版社，2009：412.

〔5〕徐琪.网络公民参与的问题、对策及前景——基于芜湖市的经验〔D〕.北京：对外经济贸易大学，2007.

〔6〕国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见〔EB/OL〕.（2015-07-04）.http：//www.wendangxiazai.com/b-74c2ed70 04a1b0717fd5ddb8-3.html.

责任编辑：李雯

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1009-1203（2016）06-0078-04

2016-10-11

国家社会科学基金项目（16BZZ054）；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目（15ZZD03）。

杨冬梅（1979-），女，黑龙江哈尔滨人，中共黑龙江省委党校公共管理教研部副教授，管理学硕士，主要研究方向为公共管理、公共政策。