公民参与网络反腐：价值、问题与对策

2016-02-11肖扬伟

中共山西省委党校学报 2016年6期

关键词：举报人公民

肖扬伟

（中国井冈山干部学院教务部，江西井冈山343600）

公民参与网络反腐：价值、问题与对策

肖扬伟

（中国井冈山干部学院教务部，江西井冈山343600）

公民参与网络反腐是一种政治参与行为，其最终目的是为了维护社会的公平和正义。公民参与网络反腐能够充分调动其反腐的积极性、构建和谐的政民关系、形成良好的廉政氛围。目前，公民在参与网络反腐过程中，还存在着舆论遭到漠视、举报者遭遇打击报复、实效存疑、激励机制不完善等问题，为此，党和政府要对网络反腐工作给予大力支持，依法保护举报者的各项合法权利，提高网络反腐的查证率，采取多种措施激发广大公民的反腐动力，进而有效遏制腐败现象的发生和蔓延。

公民；网络反腐；价值；激励；反腐倡廉

网络反腐，是指公民直接通过官方网站举报涉嫌贪腐的人员，或者将贪腐人员的贪腐证据曝光在网络平台，引发网络舆论堆积，进而吸引相关部门介入，并对涉嫌贪腐的人员开展调查的行为。公民参与网络反腐是一种政治参与行为，其最终目的是为了维护社会的公平和正义。事实证明，只有政府和公民形成合力，才能最大限度地防止腐败的发生和蔓延。《联合国反腐败公约》第13条规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败。”〔1〕互联网时代的到来，为公民参与反腐创造了前所未有的便利条件，网络反腐的价值日益凸显。与此同时，公民在参与网络反腐的过程中还存在一些问题，如何从激励视角提出对策，不仅关乎网络反腐未来的发展方向，也关系到我国反腐倡廉事业的健康发展。

一、公民参与网络反腐的价值

（一）有利于充分调动广大群众参与反腐的积极性，提升反腐实效

发动广大人民群众反对腐败，是以权利制衡权力的重要方法之一。毛泽东与黄炎培著名的“窑洞对”揭示了一个真理，即只有充分发挥人民群众的民主监督作用，政府才不敢脱离群众，真正把群众赋予的权力用好。习近平总书记在2016年“七一”讲话中指出，我们党作为执政党，面临的最大威胁就是腐败，要坚持和发扬党的优良传统和作风，坚持抓常、抓细、抓长，使党的作风全面好起来，确保党始终同人民同呼吸、共命运、心连心〔2〕。新时期特别是党的十八大以来，党和政府坚持以零容忍态度惩治腐败，强调作风建设永远在路上，采取了一系列措施整肃干部中的不正之风和贪腐问题，取得了令人瞩目的成就。2013年4月，中央纪委监察部联合各部门在网易、腾讯、新华网等新闻和商业网站首页开设举报链接，网民不需要通过专门举报网站即可实现对腐败现象的举报；2013年9月份，中央纪委监察部新网站上线，在网页显著位置设置了“我要举报”专栏，极大地激发了网民的举报热情，网站曾一度瘫痪，日均接到举报线索760件，接受举报线索数量是新网站开通前的4倍〔3〕。2015年6月，中纪委在手机客户端开通了“反‘四风’一键通”举报窗口，广大民众可以通过手机照片、视频和文

字反映身边的“四风”问题。与官方依靠制度反腐取得巨大成效相照应，民间网络反腐也风生水起。2003年，中国第一个民间反腐网站“中国舆论监督网”爆出了“下跪副市长”事件，在曝光之后不久，该副市长即被双规，开创了民间反腐的先河，鼓舞了广大民众参与反腐的热情。自此之后，每年的民间网络反腐事件有增无减，据笔者建立的案例库统计数据显示，2003年至2007年每年网络反腐事件仅为几例，2008年至2011年每年增加到10多例，2012年党的十八大之后，每年的网络反腐案例逐年大幅递增。事实证明，只要“公众积极参与到反腐败工作中去，努力实现自己的监督权利；政府创造条件，鼓励公民反腐倡廉，保障公民的反腐倡廉权利，就能从整体上提升反腐倡廉的实效”〔4〕。

（二）有利于构建和谐的政民关系，维护社会稳定

当代中国社会，一方面，面临着新的时代任务和发展机遇，另一方面，社会问题和发展问题也迫切地摆在我们面前。特别是在当前“啃硬骨头”、“涉险滩”阶段，构建和谐社会更加需要和谐的政民关系。只有这样，我们党才能够引导民众为实现富强、民主、文明、和谐的社会而努力，进而实现既定的改革目标。善治的实质是“公民与政府的一种良好的合作，政府与公民合作来管理这个社会，更多地让公民自己来管理这个社会”〔5〕，因而，“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”〔6〕。网络反腐的流程，一般都包括“网民爆料、其他网民跟帖评论、传统媒体介入调查、舆论压力放大、政府部门介入调查、真相大白”等程序。从网络反腐的流程可以看出，前半段是网民为主导，后半段是政府为主导，其中充满了网民和政府的互动。因此，网络反腐实际上是政府和公民合力惩治腐败的过程。从政治系统论的观点来看，网络反腐的流程实质上又是一个“信息输入政治系统—输出政治系统—反馈至政治系统—信息再输出的循环流程”〔7〕。在此过程中，公民通过网络向政治系统输入自己对反腐败的需求、意见和想法，期望政府对腐败行为采取措施，而政治系统在接到这些信息之后，通过查证、侦办、移送司法、协商等方法，实现了政治系统的行为输出。这种行为不仅确保了公民参政权、批评建议权、监督权的实现，扩大了公民政治参与的广度和深度，公民与政府在惩治腐败的过程中也增进了政治互信，即公民“相信一个国家的结构、活动、活动方式、决断、政策，以及一个国家的官吏和政治领导人都具有正确性、合理性、善良道德的素质；并且相信由于这种素质而应得到承认”〔8〕。笔者认为，如果公民和政府在网络反腐中确立了互动互信的关系，政治信息能在政治系统中顺畅地流通，就能够建构起和谐的政民关系，把一些社会不稳定的因素消灭在萌芽状态，从而为社会稳定奠定坚实的基石。

（三）有利于形成良好的反腐倡廉氛围，促进廉政文化建设

阿尔蒙德和维巴认为，政治文化可以分为三种基本类型：地域型政治文化、依附型政治文化和参与型政治文化〔9〕。当公民参与网络反腐成为社会常态时，实际上就形成了对政府最好的支持，也是对政府最好的监督，可以有效地防止腐败的滋生、蔓延。公民参与网络反腐的过程，一方面是公民的反腐期望输入政治系统的过程，警示政府及其工作人员自纠自查，不能触碰腐败的高压线。另一方面，对于公民个人而言，也是一种自我教育的过程，公民在网络反腐的过程中，也认识到了罪与非罪、贪与不贪的界限，这对于形成良好的反腐倡廉氛围大有裨益。公民参与网络反腐实际上是一种权利反腐，是通过曝光涉嫌贪腐人员的证据，引起网络舆论的堆积和巨啸，倒逼政府相关部门对涉嫌腐败的人员进行查证，如果属实则启动司法程序，追究违法违纪人员的党纪或法律责任。同时，涉嫌被举报的部门为了维护自身的形象和美誉度，会通过自警、自查等方式，避免此类事件的再次发生，如2016年8月，江西省南昌市微博爆出一张特殊的领导慰问照片，图中的场景是一个慰问环卫工人的爱心活动，然而环卫工人却站在烈日下，等待着坐在旁边阴凉处的领导们发放慰问品。这张反差很大的图片很快在网络上流传开。事发后第二天，南昌市青山湖区官方微博就此事件进行了道歉，对此事件中透露出的工作作风上存在的问题深刻反省、引以为戒〔10〕。在网络反腐过程中，公民通过互联网媒体褒扬为政清廉的公职人员、鞭挞贪污腐化的行为，弘扬了正确的价值观。广大人民群众是网络反腐的重要主体，同时又是网络反腐受教育的客体，这种主体和客体的统一性会让广大人民群众自觉认识反腐倡廉的重大意义，自觉提高反腐倡廉的法律意识，自觉远离贪污腐化的丑恶行径。

二、公民参与网络反腐过程中存在的问题

（一）网络反腐舆论遭到不同程度的漠视

网络反腐成功的“三要素”是腐败信息的公开、网络舆论的形成和政府公权力的介入。网络反腐实际上是公民权利反腐和制度反腐相结合的产物，网

络反腐的过程要经历三个转换：“第一个转换是从个体言论向社会公共舆论转换；第二个转换是舆论社会行为转换为政治行为，进入政治系统；第三个转换是监督转换成权力，对监督对象产生约束力。”〔11〕从以上这三个转换过程我们不难看出，仅仅依靠权利还不能真正实现对公权力的制约，只有以权力来制约权力才能使腐败现象得到根本遏制。换言之，网络反腐中的网络举报、评论、批评和建议，如果不能形成公共舆论，就不能形成对政府相关部门的压力，也就不可能成功反腐。在网络反腐过程中我们发现，即使形成了一定的公共舆论，如果相关部门不重视网络舆论，这种舆论同样不能有效地输入政治系统，更难以影响到反腐败工作的政治输出。如果相关责任方不回应网络舆论，网络反腐难免会陷入“自娱自乐”的尴尬境地。我们应当看到，随着民众民主权利意识的增强，党和政府对于民意的日益重视，地方政府不回应网络民意的现象逐渐减少，但仍然存在“包庇掩盖式回应、敷衍推诿式回应、观望拖延式回应、草率盲目式回应、多头无序式回应”〔12〕。以上这些无效回应的存在不仅会消减网络反腐的效应、打压民众反腐的热情，而且会损害民众对政府的信任和认同。

（二）参与网络反腐的公民遭遇打击报复

目前，世界很多国家均通过法律法规严禁对举报人打击报复，我国也不例外，如《关于保护公民举报权利的规定》就明确指出，任何单位和个人不得以任何借口对公民的举报，进行阻拦、压制、刁难或打击报复。《刑法》规定：“对证人进行打击报复的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”但总体而言，我国在对举报人和证人的保护方面仍然存在立法层次较低、法律之间系统性较差、操作性不强等不足，有时会出现打击报复举报人的现象。媒体一度流传“有70%举报者遭打击报复”的传闻，造成了一定的负面影响，随后最高检进行了澄清并表示这一数据与事实不符。笔者认为，尽管举报人被打击报复的真实数据很难准确统计，但至少说明在现实中存在打击报复举报人的现象。中国青年报的有关调查数据也显示，在被调查者得知腐败信息时是否会实名举报，多数受访者心存顾虑，只有15.8%的受访者表示会进行实名举报。在网络技术日新月异的今天，利用网络拓扑测量方法已经比较容易实现对网络信息源头的追踪，网络举报的“匿名制服”效应已经大为减弱，但司法行政相关部门的工作人员如果泄密，不仅会导致对举报人的不利，而且会打击民众反腐败的积极性，如在江苏徐州某区委书记“一夫二妻”事件中，举报者付出了丢掉工作、被殴打等代价；在广州“房叔”事件中，虽然被举报者蔡某得到应有的惩罚，但举报者事后被撤离岗位并记过；在广东汕尾“坟爷”事件中，举报人林某遭受被举报人打击报复四年之久。

（三）网络反腐的实效仍然存在质疑

网络反腐作为一种新型的反腐方式，在一定程度上拓展了我国反腐败工作的手段和范围，对遏制腐败现象起到了一定的积极作用。但是，无论在实践过程中还是在理论界，网络反腐都受到了不同程度的质疑。在实践过程中，很多公民法律意识淡薄、责任意识缺乏，出现了一些以“网络反腐”为幌子对其他公民的合法权益进行侵害的行为：一是利用“网络反腐”攻讦他人，如在广州“房婶”事件中，当事人李芸卿是一名退休的高级工程师，非干部、非党员，且收入来源全部合法，却在网帖中被冠以“房婶”、“干部”等标签；二是利用“网络反腐”传播不实信息，如有人网络举报福建晋江市公安局局长受贿3 000万和住豪华别墅，但据有关部门的调查通报显示，3 000万款项为没收非法所得，未构成索贿，豪华别墅系2010年购置的低层联排住宅，且已按规定向组织报备〔13〕。很显然，网络反腐在实践的过程中遭遇到了“法律、技术、认知、道德”等方面的发展瓶颈〔14〕。网络反腐中出现的这些“乱象”，恰恰给反对网络反腐者树立了标靶。在学术界，同样出现了一些质疑网络反腐的声音，有研究者对网络反腐的实效经过测算后指出，一个成功的网络反腐事件包括七个关键程序和六个关键转折点，只有这些程序、转折点都顺利，整个网络反腐事件才能取得成功，而如果每个转折点按50%的成功概率计算的话，那么网络反腐的成功率大概只有1.5625%〔15〕。从我国相关部门公布的数据看，中央纪委监察部举报网站接受的举报信息量排在来信、来访、电话等举报信息量之后〔16〕。

（四）网络反腐激励机制不健全

管理学中的强化激励理论认为，通过控制刺激可以达到调节人的行为的目的。人的行为往往有良性行为和非良性行为之分，通过对良性行为采取默许、鼓励、嘉奖等方法予以正强化，能促使该行为得以保持和巩固；反之，对非良性行为通过警告、罚款、处分等方法予以负强化，会促使人的行为朝着组织希望的良性行为发展。《人民检察院举报工作规定》对举报人的各项权利、奖励措施予以了明确，其中规定了有重大贡献的举报人最高可获50万元奖励，这

在奖励的数额上是一个突破。物质上的激励当然是必要的，但由于人的需要是多种多样的，如果是处于马斯洛低层次需求阶段的个人，采取物质激励可能会取得明显的效果，但如果对处于高需求层次的个人仍然采取物质激励，就不一定能取得理想的效果。如安徽省马鞍山市鼓励市民举报安全生产问题，福州、上海等地鼓励市民举报食品药品安全问题，四川雅安鼓励举报食品安全违法犯罪行为，都陷入了“有人举报无人领奖”的尴尬境地。可见，我国当前网络反腐激励机制还不健全，亟需完善。

三、促进公民参与网络反腐的对策

（一）党和政府要继续对网络反腐工作给予支持

新时期以来，特别是党的十八大以来，党和政府从战略高度采取一系列措施把权力关进制度的笼子里，党风廉政建设和反腐败斗争不断取得新成效。习近平总书记在中央纪委十八届六中全会上指出：“要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”〔17〕2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上强调指出，对互联网监督，不论是对党和政府工作提的还是对领导干部个人提的，不论是和风细雨的还是忠言逆耳的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取〔18〕。当前，党和政府已经采取了一系列措施支持网络反腐。如中央纪委监察部2009年开通统一举报网站；2013年4月，中央在国内主要网站开设网络监督专区并链接纪检、检察、法院、组织部等部门，实现了网络反腐一键式举报；2015年4月，中央纪委监察部在官方网站手机客户端开通反“四风”一键通举报窗口。党和政府重视网络监督的论述和采取的一系列举措，极大地激励了广大民众参与网络反腐的热情，提振了他们对网络反腐未来发展的信心。在我国这样一个具有上层推动、上行下效传统的国家，高层对于网络反腐的重视和支持，既是对网络反腐发展的最大激励，也是网络反腐获得“道路自信”的前提。

（二）依法保护举报者的各项合法权利

中央纪委相关人士在做客人民网“反腐倡廉在线访谈”节目时曾表示，全国纪检监察机关立案调查的案件中，线索来源于群众举报的占到41.8%。这足以说明民众在举报腐败案件中起到了举足轻重的作用。但与此同时，举报者在现实中却屡屡遭遇合法权利受到侵害的问题。根据我国相关法律规定，公民依法享有对政府及其工作人员的监督权和批评建议权，对公民的举报权应当依法保护。事实上，西方一些发达国家和我国香港地区在保护举报人方面已经有了一些成功的经验。如美国制定了《证人安全改革法》，证人一旦遭遇生命危险，可以申请联邦政府提供24小时贴身保卫、更换身份和工作地点等保护措施，《吹口哨人保护法》则禁止对举报人实施报复性人事行为；德国为证人提供了全方位的法律保护，如证人在被询问时可以拒绝透露相关身份信息，当有证据表明证人可能受到威胁时，可以在排除被告及其律师以及第三人在场的法庭上作证，甚至可以利用视频、音频传送等特殊方法作证；在香港特别行政区，举报人属于证人的范畴，受到《证人保护条例》的严格保护，泄露举报人身份或者报复举报人的案件属于刑事重罪案件。当前，我国相关部门除了要严格落实《人民检察院举报工作规定》对于举报人保护的各项要求外，还要加紧制定“举报法”、“证人保护法”等法律法规。通过以上这些法律法规的制定，不仅要明确举报人的权利和义务，确认公民举报权、选择受理机关权、督促查办权、申请和获得司法救济权、举报失实免责权等各项合法权利，而且要规范举报受理机关的义务和责任，扩大保护范围，严惩打击报复者。相关部门除了立法保护公民的各项举报权利外，还应当设立专门的保护证人机构，对包括通过网络方式举报的举报人给予保护，避免举报者“流血又流泪”。

（三）提高网络反腐的查证率

期望理论的代表者弗鲁姆认为，激发人的目标动机大小取决于目标的效价和期望值这两个关键因素，效价是个人对所要达到的目标在其心目中的价值，而期望值是个人对某项目标实现可能性的估计，用公式表示就是：动机力量＝效价×期望值。从这个公式我们可以看出，效价和期望值任何一个因素处于低水平都不会产生最佳效果。从网络反腐的效价因素看，广大民众对腐败现象深恶痛绝，希望彻底铲除腐败现象，因而其效价较高；从网络反腐的期望值因素看，网络反腐还存在查证率偏低这一问题，这就会从整体上影响民众参与网络反腐的动机。笔者认为，如果网络举报多数“石沉大海”，毫无疑问会挫伤广大民众举报的积极性。提高网络反腐的查证率，除了高层的支持外，还必须从完善机构、创新网络反腐快速反应机制和落实网络反腐责任机制等方面着手。在完善机构、配备人员时，要与新时期网络普及面广、网民知识素养较高、网络反腐事件频发等特点相适应，在纪委监察部门新设或分立相关的部门，或

者在党委政府综合部门采取项目制方式设立专门办公室、配备相关人员，避免一旦网络反腐事件发生后各部门相互推诿或各自回应而导致的回应不力问题；从建立网络反腐快速反应机制方面看，必须从技术上实现对网络舆情的监控、筛选、自动统计、分析和报警等。当出现网络舆情报警时，相关部门必须对警情进行分析，看其是否存在误报、介入查证等；从落实网络反腐的责任机制层面看，必须对政府相关机构如何回应、回应时限、不回应者该负何种责任作出详细的规定，以防止相关部门漠视网络舆情现象的发生。2016年8月，国务院办公厅发布《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》，对政务网络舆情回应的责任、标准、时效、约束、激励等作了详细的规定，这一举措必将会促进网络反腐工作的持续健康发展。

（四）完善公民网络反腐的激励机制

马斯洛的需要层次理论认为，人的需求由较低层次到较高层次排列，只有低层次的需求得以满足后，其他更高层次的需求才能成为新的激励因素。事实上，网民参与网络反腐的动机非常复杂，既有社会环境、社会心理因素，也有社会文化等因素。现阶段，要对网民实现有效激励，首先要对网民的需求和心理特点进行认真分析，有学者将网络反腐的网民分为六种类型，即维权申冤型、报复泄恨型、内讧竞争型、猎异好事型、路见不平型、个人事业型〔19〕。前四种类型的网民大都还停留在马斯洛需要层次的第一层次和第二层次，即生理和安全的需要，后两种类型的网民处于第三层次和第四层次，即获得情感归属和尊重的需要。我国相关部门只有在洞悉网民举报心理的基础上采取相应的激励措施，才能发挥出激励的最大效应。对于处于马斯洛需求层次比较低的网民，可以采取加大物质奖励的办法，如参照美国《吹口哨人保护法》的相关规定，举报人如自行调查、起诉，则可分到罚款的25%至30%。对于出于维护社会正义和得到社会尊重等高级需要的网民，往往采取精神奖励的办法更为有效。2016年4月颁布的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》，在一定程度上弥补了《人民检察院举报工作规定》的不足，即除了奖金奖励之外，还重视对个人的荣誉奖励，采取包括颁发奖旗、奖状、奖章、证书等多种方式激发举报人的积极性。总之，通过物质奖励和精神奖励相结合的方法，能够激发广大公民参与网络反腐的动力，从而更有效地遏制腐败现象的发生和蔓延。

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〔3〕陈治治.中央纪委监察部网站上线20天网络举报达15 253件日均逾760件〔N〕.中国纪检监察报，2013-09-23（1）.

〔4〕杜治洲.公众参与反腐倡廉的影响因素及其挑战〔J〕.新视野，2013（3）：39-43.

〔5〕闫健.民主是个好东西——俞可平访谈录〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2006：66.

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〔10〕南昌回应环卫工烈日下接受慰问：已道歉会反省〔EB/OL〕.（2016-08-12）.http：//society.people.com.cn/n1//2016/0812/ c1008-28633244.html.

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