建立调查评估为适用社区矫正前置程序之思考

●顾顺生/文

建立调查评估为适用社区矫正前置程序之思考

●顾顺生*/文

社区影响调查评估是适用社区矫正前的关键环节，对提高量刑的科学性和准确性，以及严把社区矫正“入口关”等具有重要意义，但非必经程序容易导致是否调查评估的随意，也给检察机关有效开展法律监督工作带来极大难度。本文针对适用社区矫正的四种不同对象进行分析，研究建立调查评估前置程序的可行性，并从完善制度机制、做好工作衔接、强化法律监督等方面提出建议。

社区矫正调查评估前置程序研究建议

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》第4条第1款规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”由此可见，社区影响调查评估（以下简称调查评估）不是适用社区矫正的必经程序，而是由有关职能机关根据“需要”决定。但什么情况下属“需要”，《社区矫正实施办法》未作进一步明确。

如果委托调查评估的弹性较大，不仅会给检察机关正常有效开展对有关行为是否合法的监督带来极大难度；另外实践中一旦出现办案时间紧、管理不严或者办案人员素质不高、责任心不强等情况，很容易导致是否委托调查评估的随意，不仅为腐败提供了温床，还会产生应当经过调查评估而没有经过调查评估的大量案件存在，使一些主观恶性较大的罪犯被适用社区矫正后置于社区服刑，进而给社会带来潜在或者现实的危害。因此，笔者认为，分析研究引入前置程序，探索适用社区矫正前应当进行调查评估的可行性及补救措施具有现实必要性和紧迫性。

一、建立调查评估前置程序的重要意义

建立调查评估前置程序，首先可以避免是否调查评估的随意而为。另外，在适用社区矫正前进行调查评估还具有以下重要意义：一是使刑事裁判的理由更加充分、更有说服力，有利于提高量刑的科学性和准确性；二是为建立风险评估机制提供条件，严把社区矫正的“入口关”，有利于从源头上减少社会治安隐患和重新违法犯罪等现象的发生；三是提升群众对是否适用社区矫正的满意度、接受度以及调动社会力量参与社区矫正工作的积极性，有利于社区矫正人员顺利回归和融入社会；四是帮助委托机关核实社区矫正人员的居住地，有利于加强和规范司法行政机关同有关职能部门之间的有效衔接，降低因居住地存在争议等原因造成脱漏管现象发生；五是为司法行政机关对社区矫正人员制定有针对性的监督、教育和帮助措施奠定基础，有利于增强社区矫正工作的效果。

二、引入调查评估前置程序的个性化分析

根据《刑事诉讼法》第258条的规定，社区矫正的适用对象包括被判处管制、宣告缓刑、假释、暂予监外执行四种罪犯。既然调查评估前置程序存在诸多优势，那么对上述四种对象是不是在适用前都应当进行调查评估。笔者认为，不宜一概而论，应当综合各方面因素权衡利弊后作出适当的选择。

（一）适用缓刑、假释前应当进行调查评估

第一，适用缓刑、假释前应当进行调查评估是正确执行《刑法》规定的必然要求。根据《刑法》第72条、第81条的有关规定，对犯罪分子适用缓刑时，应当将宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响作为适用条件；对犯罪分子决定假释时，应当考虑其假释后对所居住社区的影响。如何界定对所居住社区的影响程度，属于办案人员自由心证的内容，为防止办案人员主观臆断，应当以事实为根据，那么应当以哪些事实为根据判断对所居住社区的影响程度，《刑法》未作具体规定，但《社区矫正实施办法》第4条第2款规定：“受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。”由此可见，该规定可以作为判断对所居住社区影响程度应当调查内容的依据，而刑事侦查所形成的案卷材料和根据犯罪分子在监狱、看守所服刑期间的表现形成的材料不可能涵盖上述应当调查了解的所有信息，必须结合专门的调查评估程序收集的相关材料，才能对犯罪分子适用缓刑、假释会不会对其所居住社区的安全、秩序和稳定带来不良影响以及影响的程度作出全面、客观、公正的判断。

第二，适用假释前应当进行调查评估在《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的解释》中已得到体现。根据该解释第450条第1款的规定，“罪犯假释后对所居住社区影响的调查评估报告”是执行机关提请人民法院对罪犯裁定假释时应当移送审查的材料之一。由于对犯罪分子适用缓刑、假释时均应当考虑对所居住社区的影响，既然人民法院审理假释案件应当审查“罪犯假释后对所居住社区影响的调查评估报告”，那么对拟适用缓刑的被告人，人民法院也应当审查宣告缓刑对所居住社区影响的调查评估报告，这样才能相互协调、体现公平。又由于人民法院审理案件时应当审查上述调查评估报告，当然形成该报告的调查评估就必不可少，故该解释第450条第1款的有关规定与《社区矫正实施办法》第4条第1款的有关规定不相协调，前者更加符合《刑法》关于适用假释的立法精神，为避免冲突，有必要对后者进行修改。

（二）拟适用管制、暂予监外执行的情形能否引入调查评估前置程序的探索

1.对拟适用管制、暂予监外执行的情形不宜引入调查评估前置程序。《刑法》、《刑事诉讼法》未规定对犯罪分子适用管制、暂予监外执行时应当考虑其对所居住社区的影响，也就是说对是否要考虑对所居住社区的影响没有作出硬性规定。如果对犯罪分子适用管制、暂予监外执行时引入调查评估前置程序，就相当于对法律进行了扩充解释。在我国，扩充解释不是也不能任意扩大法律的内容，它是为更好地实现法律条文文字未能包含的立法意图而设定的解释方法。［1］管制属于轻刑，一般来说被判处管制的罪犯人身危险性和社会危害性较小，其中部分犯罪情节轻微的罪犯适用社区矫正后明显不会对所居住社区造成重大不良影响，而暂予监外执行适用于被判处无期徒刑、有期徒刑、拘役且不能被宣告缓刑的罪犯，一般来说社会危害性大，但其中包括确有严重疾病、短期内有死亡危险且已失去危害社会可能的病危罪犯，如果对拟适用管制、暂予监外执行的情形引入调查评估前置程序，势必对其中那些明显不会对所居住社区造成重大不良影响的拟适用管制的犯罪嫌疑人、被告人和那些已失去危害社会可能的上述病危罪犯也应当进行调查评估，很显然，这不但没有必要，而且浪费人力、物力和财力，也会降低刑事诉讼的效率。根据上述分析可知，拟适用管制、暂予监外执行的情形引入调查评估前置程序并不符合立法意图。

2.排除管制、暂予监外执行情形适用调查评估前置程序后应当采取相应补救措施。考虑到被判处管制、暂予监外执行的罪犯毕竟是被置于“社区”这一相对开放的环境里进行教育改造，且不同罪犯在犯罪情节的轻重、社会危害性的大小等方面可能存在差异，适用不当仍然会给社会带来危害，为减少是否委托调查评估的随意性，提高可操作性和适用社区矫正的效果等，笔者认为，应当对《社区矫正实施办法》第4条第1款“需要调查其对所居住社区影响的”中的“需要”予以进一步明确或者作出细化规定，并制定岗位职责促使有关执法司法人员严格规范自身行为，例如：区分犯罪主观方面、犯罪形态、犯罪性质的不同以及有无赔偿被害人损失和悔改表现，是否初犯、偶犯，身体状况等情形采取量化评分的方法确定是否需要委托调查评估，对应当启动调查评估程序而不启动的情况如何处理，等等。

三、建立调查评估前置程序规范有序开展调查评估工作的建议

为使调查评估前置程序在实践中得到有效贯彻，确保调查评估在量刑建议、刑罚执行方式选择和社区矫正执行过程中发挥积极作用。笔者认为，不仅需要在立法层面对社区影响调查评估制度进行进一步完善并建立健全有关配套制度，还需要有关国家机关在工作中正确履行职责、互相配合、互相制约，需要人员素质能力的提高，以及在实践中积极探索调查评估的有效途径和方式方法，共同为社区影响调查评估制度创造良好的运行环境。对此，笔者以适用缓刑、假释的情况为例提出以下建议：

第一，严格规范适用缓刑前的调查评估和审查程序。人民检察院在提起公诉前，对可能被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人，拟向人民法院提出适用缓刑的量刑建议时，应当委托其居住地县级司法行政机关进行调查评估，且无论是否提出适用缓刑的量刑建议，均应当将收到的调查评估材料在提起公诉时作为量刑依据移送人民法院审查，如果人民检察院未提出适用缓刑的量刑建议且未委托调查评估，但人民法院拟对被告人适用缓刑的，应当委托调查评估，并允许控辩双方针对调查评估材料的内容发表意见，以便于查明事实和判断宣告缓刑对所居住社区影响的程度。

第二，做好提请假释及审理前的各项准备工作。监狱、看守所对被判处有期徒刑且已执行原判刑期二分之一以上的罪犯或者被判处无期徒刑且已实际执行十三年以上的罪犯，除法律明确规定不得假释的情况外，如果认为其认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，在提请人民法院裁定假释前，应当委托其居住地县级司法行政机关进行调查评估，如果向人民法院提出假释建议，应当将收到的调查评估材料提交人民法院审查，人民法院应当将调查评估材料中可以公开的内容进行公示，接受社会监督。

第三，认真履行调查评估职责。县级司法行政机关应当根据人民法院、人民检察院、监狱、看守所的委托，组织开展调查评估工作，并在规定时间内向委托机关提交调查评估报告同时附相关调查材料复印件，若在调查中发现犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的居住地不属于本县（市、区）的，应当立即告知委托机关，并退回委托函件，同时说明理由，委托机关应当酌情重新核实其居住地，并向核实后的居住地县级司法行政机关发出委托函件，若受委托机关认为其居住地存在争议的，应当尽快层报共同的上级司法行政机关决定，由决定后的县级司法行政机关与委托机关协商办理变更委托手续，并组织开展调查评估工作。

第四，切实解决审理期限较短与调查评估需要时间的矛盾。人民法院适用简易程序审理可能对被告人判处三年有期徒刑以下刑罚并拟适用社区矫正的案件时，存在审理期限较短与委托调查评估需要时间的矛盾，如果出现案情变化、调查评估工作复杂等因素，极易造成调查评估材料未到可审理期限已届满等情况发生，使调查评估流于形式，也严重影响审判的公正性和司法公信力。针对该问题如何解决，笔者认为应当重点做好以下几点：首先，人民法院应当认真审查案件材料，在遵循《社区矫正实施办法》有关调查事项规定的前提下，结合已经掌握的情况和案件特征，梳理出需要调查了解的内容，提出明确具体的调查事项和要求，并在委托函件中注明，以便于调查人员在进行社区影响调查评估时能有的放矢，节省时间，提高社区影响调查评估工作的效果和效率；其次，要严格规范调查评估的期限，对人民法院适用简易程序审理的案件，调查评估的期限应当缩短，各地可以通过召开联席会议以会议纪要的形式或者会签文件的形式对期限等予以明确或者在已有相关规定的基础上对其予以细化，如规定对人民法院适用普通程序和简易程序审理的案件，调查评估的时限分别为10日和7日，等等；最后，由于邮寄委托函件和调查评估材料需要一定的在途时间，如果在发件、收件环节发生差错，还有可能导致其不能在正常时间内送达，故人民法院受理案件后对决定适用简易程序审理的案件应当尽快决定是否委托调查评估，在特殊情况下，如果不具备派专人快速送达的条件，为节省时间委托机关和受委托机关可以先行采取传真、电子邮件等方式向对方发送委托事项和反馈意见，并通过电话加强沟通联系。

第五，完善调查评估制度和强化法律监督。一是制定全国统一的有关社区矫正适用前调查评估的规范性法律文件，或者对《社区矫正实施办法》的有关条款进行修改，进一步明确调查评估的法律地位、适用范围、启动程序、工作衔接以及违反规定的责任后果等内容，增强调查评估在实践中的执行力和实效性。二是人民检察院应当积极发挥检察职能作用，主动介入和加强对调查评估以及适用社区矫正工作的事前、事中、事后全程同步监督，包括人民检察院刑事执行检察部门对公诉部门委托调查评估工作以及行使适用缓刑量刑建议权的内部监督，对法律监督工作中发现的不按规定委托调查评估或者不委托调查评估明显不合理等问题，要区别情况提出检察建议或者纠正意见并督促整改纠正，对人民法院适用缓刑错误的，要及时提出抗诉等，保证调查评估和适用社区矫正工作依法、公正地进行。

注释：

［1］张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2011年版，第240页。

*江苏省扬州市邗江区人民检察院刑事执行检察科副科长、检察员［225009］