检察机关诉讼监督的现状及完善对策——以开封市检察机关为样本

●杨中立/文

检察机关诉讼监督的现状及完善对策
——以开封市检察机关为样本

●杨中立*/文

检察机关对诉讼活动进行法律监督，是我国社会主义司法制度的重要特色，也是宪法和法律赋予检察机关的重要职责。党的十八大明确提出，要加强和规范对司法活动的法律监督。如何落实这一部署要求，适应新一轮司法改革的要求，是当前检察机关亟待解决的问题。近年来，开封市检察机关积极探索实践，为加强和规范诉讼监督提供了鲜活的实践经验。

诉讼监督存在问题开封实践

对诉讼活动进行法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的重要职责，是指检察机关依照法定程序对诉讼活动是否合法进行审查，并发现和纠正违法情形的专门法律监督活动，其范围包括刑事立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行和监管活动监督以及民事审判监督、行政诉讼监督等。

一、诉讼监督工作存在的主要问题

1.诉讼监督意识不到位。诉讼监督意识决定了检察机关诉讼监督的力度和成效。就开封市两级检察院而言，尽管采取过不少措施，但效果不够理想，仍是检察工作中的薄弱环节。原因是多方面的，但思想认识不到位、监督意识不强是一个关键问题。一方面一些干警特别是基层干警没有把依法监督纠正违法摆到应有位置，存在怕影响与有关部门的关系不敢监督不愿监督，重视配合、忽视监督，用“制约”代替“监督”的情形；另一方面一些干警把监督当做软任务虚指标，甚至有的围绕数据转，在监督上出虚功凑数字，导致监督异化。

2.监督线索渠道尚不畅通。主要表现为检察机关主要通过被动受理举报、控告、申诉或者书面审查案卷方式发现监督线索，难以保障监督线索的全面性。比如，刑事诉讼监督中，虽然检察机关通过履行审查逮捕和审查起诉职能能够发现部分严重违法情况，但是要求公安机关在自行制作的卷宗中全面呈现违法侦查行为是不现实的。此外，随着信息技术的飞速发展，传统的诉讼监督工作方式已无法保障诉讼监督的效能化、规范化、科学化要求。

3.工作机制不健全，检察监督效果难以保障。在传统的诉讼监督模式下，检察监督意见的落实多依赖于检察机关与被监督机关之间的关系融洽程度。原因主要在于：一方面监督浅层次表面化问题突出，检察建议和纠正违法意见刚性不足，保障监督效果难；另一方面则在于检察机关的诉讼监督与被监督机关自身的执法监督衔接不紧密，检察机关的监督意见对被监督机关承办部门以及承办人产生不了实际影响。加之被纠错者对检察机关的监督存在抵触情绪，往往对检察机关监督意见的整改落实敷衍了事，甚至存在对上级领导和部门隐瞒的情况，导致被监督机关内部执法监督无从了解其执法错误情况，从而无法督促相关部门整改，造成检察机关监督效果不理想的局面。

二、提升诉讼监督水平的开封实践

1.强化监督意识，树立正确监督理念。党的十八大以来，中央对检察机关的法律监督工作高度重视，对检察机关履行监督职能、保障法律实施提出了更高要求。检察干警特别是业务部门的干警必须强化法律监督意识，树立依法、准确、及时、有效监督的理念，彻底改变以前重办案、轻监督，重配合、轻监督，重实体、轻程序，重刑轻民以及不敢监督、不愿监督或者滥用监督权的错误做法。实践证明，没有观念上的真正转变，诉讼监督工作就难有实质性的突破。近年来，开封市人民检察院把转变观念作为重要突破口，坚持不懈强化干警监督意识：通过业务培训强化素能，2015年组织培训班21期，每次培训都把诉讼监督作为重要内容；通过修订考评办法明确导向，适当增加诉讼监督分值；通过定期讲评强化责任，坚持双月业务促进会进行点评，以典型示范推进工作，以工作讲评促进观念转变；通过案例评选提高认识，连续两年评选优秀监督案例10起，逐案剖析，起到示范引领作用。

2.畅通监督渠道，拓展诉讼监督线索来源。一是依托信息化手段，结合两法衔接平台发现问题。2015年开封市人民检察院投入专项资金健全完善“两法衔接”平台，接入全市100多家行政执法单位并与省院互联互通，坚持做到案件信息与相关材料同步审查。去年通过平台监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件27件28人，同比增长10个百分点。二是结合信访申诉工作寻找案源。在深入推进“一单式”工作法基础上，探索律师代理信访案件模式，发现有价值的监督线索依法导入诉讼监督程序。此外，对一些重点案件特别是阻力较大的案件挂牌督办、异地交办，跨区域调配办案力量，在规范中保持跟踪力度，在跟踪中保持规范有序。三是结合案件质量评查反向审视。每年组织案件质量评查，在评查法律文书、卷宗材料和办案程序的基础上，注重发现事实认定及法律适用方面的问题外，并推动评查工作由传统程序性评查向实体性评查深入。四是坚持实体监督与程序监督并重。一方面改变传统的“重刑轻民”观念，全面履行刑事、民事、行政抗诉职能，既抗诉实体错误，同时加强对立案等程序关键点的监督，纠正该立案不立案、不该立案而立案等不当行为。另一方面，积极适应以审判为中心的诉讼制度改革，严格执行中央政法各单位联合下发的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，在检察环节严格审查，排除非法证据。同时加大对刑讯逼供、暴力取证等违法行为的查处力度。五是坚持个案监督与专项监督相结合。依托两法衔接平台，对发现的情节较轻的个案，向被监督机关发出纠正违法通知书等法律文书进行监督；对严重违法的个案，及时启动立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督程序进行监督。同时，突出监督重点，开展专项监督活动。

3.建立长效机制，增强监督效果。一是严格启动程序，明确监督规程。针对基层院存在的监督随意性等问题，严格审查备案制度。对基层院立案监督、追捕、追诉或者提请抗诉的案件，全部纳入市院审查把关范围，从源头上解决监督随意性问题，增强监督刚性和效果。二是要加强与被监督机关的沟通，形成共识。建立与法院承办人、部门负责人和分管领导三级沟通机制，层层对接协商，推动形成监督共识。与市中级人民法院协商建立案件承办人列席法院审委会制度，所有抗诉案件，分管副检察长、案件承办人均要列席审委会会议。同时注重建立诉讼监督长效机制，以加强监督的规范性。与市中级人民法院会签《关于办理职务犯罪案件认定自首立功适用缓免刑问题会议纪要》，制定《开封市检察机关派驻监管场所检察室规范化等级动态管理办法》、与市公安局、国土局等11家单位联合会签了《关于加强行政执法与刑事司法相衔接的意见》等一些列规范性文件，确保诉讼监督效果。

三、进一步加强诉讼监督工作的思考

1.进一步强化对侦查机关的的引导与规制，对刑事诉讼进程进行全面监督。结合以审判为中心的诉讼制度改革，依托两法衔接平台和检察机关派出机构及时掌握发案、立案、破案材料，不立案材料，适用延期拘留，捕后改变强制措施，非诉讼处理情况等；建立起当事人对侦查活动中采取的违法强制性措施向检察机关申诉、控告、举报的具体途径；以非法证据排除为重点，加强对违法取证行为的监督。

2.加强新增监督职能履行。三大诉讼法的修改赋予了检察机关许多新的职能。要积极推进与刑罚执行机关、审判机关减刑假释网上协同办案平台建设，会同有关部门部署开展判处实刑罪犯未执行刑罚专项检察，完善社区服刑罪犯脱管漏管虚管的发现、纠正和责任追究机制。

3.健全协调配合机制。要改变目前诉讼信息沟通不畅的现状，对立案、侦查、审判、刑罚执行和监管活动等重要信息，依托统一业务应用软件，实现信息共享；建立沟通协调和结果反馈制度。各环节之间及时通报诉讼监督中遇到的重要情况和苗头性、倾向性问题，以统一认识，消除分歧；对案件办理中发现的诉讼监督线索处置情况，及时进行反馈。此外，可依托职务犯罪侦查权，强化自侦与侦监、公诉、监所、民行、控申等部门之间的协调配合，在明确各自职责、实现“无缝对接”的同时，开展诉讼监督与发现、移送职务犯罪线索衔接工作，实现对诉讼全过程的监督。

*河南省开封市人民检察院检察长［475000］