中外检察制度漫谈

●薛伟宏/文

中外检察制度漫谈

●薛伟宏*/文

薛伟宏，现为全国检察理论研究人才，编辑，国家检察官学院检察理论教研部副主任。曾任中央政法干校和中国政法大学资料员，中央政法管理干部学院和中央检察管理干部学院助理馆员，国家检察官学院《检察学文摘》编辑部主任、《检察实践》副主编、《检察论丛》编辑部主任、《中国检察官》副主编、图书馆副馆长。

研究方向：检察学、诉讼法学、刑法学、经济法学、法律文献学、图书馆学和法学编辑学。

教学志趣：在奉行陈寅恪“三不讲”（书上有的不讲，别人讲过的不讲，自己讲过的也不讲）的同时，还坚持“自己没有研究成果的不讲”——“四不讲主义”！

已授课程：《中外检察制度漫谈》、《检务公开与案件信息公开》、《检察法律与检察院组织法修改》、《职务犯罪庭审公诉推演》、《职务犯罪侦查文书制作技巧》、《检察笔录制作要领》、《讯（询）问笔录制作技巧》、《检察建议要领》、《司法官（员）实务》、《检察文献研究》和《检察图书馆建设》等。

科研成果：独（合）著法学、检察专著50余部，主持参与省部级法学、检察理论研究课题10余项，发表法学、检察专业论文100余篇。

历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂；忘记历史就等于背叛！而不忘自己的曲折发展经历，总结和汲取其中的经验教训，对经受“九落九起”的中国检察人来说，［1］尤为关键！

一、检察制度

（一）检察制度生成的动因

尽管近现代各国国情或其政制不尽相同，但其普设的检察制度却有共同的生成动因：一方面，为满足统治者进行管理的实际需要。另一方面，“检察官，乃因对法官及警察的不信任而诞生”！［2］换言之，一面监督警察是否滥权，一面监督法官是否恣意，始终把检察权关到制度的笼子里，是检方（即检察机关及其内设机构、检察人员的统称）的天职。

究其原因，徒法不足以自行，法贵在行。而为保证法律正当适用——“行”，国家必须设立监督法律行之好坏的专门机关——法律监督机关——检方。

（二）何谓检察制度

对此，众说纷纭。当然，都存有“管中窥豹，可见一斑”的主观片面——“检察制度就是关于检察机关（构）的制度”。至此，我们不禁要问，有关检察机关内设机构、检察人员特别是其中检察官性质等事宜，就不属于检察制度管辖、研究的范畴？

不然！与其他国家机关一样，检察机关虽然属于拟制的机关法人，但它有血、有肉、有思想、有意识、有主观能动性吗？没有！那么，又是谁赋予它生命活力的呢？检察人员尤其是其中的检察官！因此，论及检察制度的概念，不能离开检察机关及其内设机构，更不能离开检察机关及其内设机关的“主人”——检察人员特别是其中的检察官及其大检察官们。

那么，究竟什么叫检察制度？从词义上讲，检察制度就是“有关检察的制度”。其中，“检察”像“宪法”、“议会”、“总理”、“警察”一样，不仅具有从日本“留学”、“海归”经历，还既有手段、措施、行为、活动等动词词义，也有工作、权利、权力、职权（能、责）、人员、机关、组织等名词词义。而“制度”通常指在一定历史条件下，依法所形成的，有关政治、法律、司法、经济、文化等方面的体系。因此，制度与法律不同——法律是制度的基础，制度则是法律适用的现实、客观结果。为此，语序逻辑上才有了“法制”。由此推论，检察法律也是检察制度的基础，检察制度也是检察法律适用的客观结果。

从概念上说，检察制度就是依法确立的，规范检方特别是其中检察官之权力、行为事宜的制度总和。

（三）衡量检察制度是否确立的标准

衡量检察制度是否确立的标准是什么？见仁见智。一种主张认为，检察人员特别是其中检察官是否客观存在——客观存在，就标志着检察制度业已确立，否则未确立。另一种主张认为，孕育检察制度产生的法律是否客观存在——客观存在，就标志着检察制度业已确立，否则未确立。

那么，衡量检察制度是否确立的标准究竟有哪些？我认为，有“三要素”，缺一不可：一是相关的检察法律是否客观存在。二是相关的检察机关及其内设机构是否客观存在。三是相关的检察人员及其检察官是否客观存在。

另外，衡量检察制度存在与否最重要的检察法律，莫过于有关检察制度的宪法规范。据《世界各国宪法》（孙谦、韩大元主编，中国检察出版社2014年版）统计显示，截止到2014年底，在联合国193个成员国宪法中，直接规定检察制度的有155个，占80%；未直接规定、但实行审检合署机制（亦即隐含规定检察制度的）38个，占20%。

此外，值得说明的是，大陆法系和社会主义法系国家更强调对检察机关及其内设机构的掌控，而英美法系国家更强调对检察人员特别是其中检察官的掌控。

二、外国检察制度漫谈

（一）世界上最早的检察制度

1.关于检察制度起源的不同观点。世界上最早的检察制度产生于何时何地？对此，存在二源论与一源论两大派别，而每一派别的具体观点，也不尽相同。其中，二源论（或主流观点）认为，大陆和英美法系检察制度各有各的起源，并主张法国是世界上建立近现代检察制度最早的国家。

一源论则认为，近现代检察制度产生、发展的真正脉络是：起源于法国，并在法国发展成熟，后经德国等欧洲国家传承到世界各国，包括英美法系国家。进言之，美国的检察制度起源于法国而不是英国，英国也是直到20世纪80年代中期，才按照法国、德国等通行的模式建立了统一的近现代意义上的检察制度。例如，陈国庆的《检察制度原理》。

2.世界上最早创建检察制度的国家。检察制度最早起源于哪国？对此，也有两种主张：一种主张法国，另一种主张英法两国。

第一，主张起源于法国的，又主要有如下6种具体时间表述：中世纪（476～1453年）、12世纪末叶、13世纪中叶、14世纪、16世纪、1808年……

第二，主张起源于英法两国的，又主要有欧洲中世纪与13世纪两种具体时间表述。

而之所以存在上述不同时间观点，关键在于认定检察制度是否确立的标准不同所致——没有将标志检察制度确立“三要素”的共同存在进行整体掌控，有的只见其中之一或之二。

（二）“三大法系”最早确立检察制度的国家

第一，尽管人们普遍认为，大陆法系最早确立检察制度的国家是法国，但在法国何时确立却观点不一。除上述不同时间观点外，还有如下时间观点：1285～1314年间，1303年3月23日，1489年，17世纪，1670年，18世纪末……

第二，尽管人们普遍认为，英美法系最早确立检察制度的国家是英国，但在英国何时确立却观点不一：1311年，13世纪40～80年代，1515年，1893年，19世纪末20世纪初，1908年，1985年，20世纪80年代中期……

第三，尽管人们普遍认为，社会主义法系最早确立检察制度的国家是前苏联，但在前苏联何时确立却观点不一：1917年，1922年，1922年5月28日《检察监督条例》的颁行为标志……

而之所以存在上述不同观点，同样关键在于认定检察制度是否确立的标准不同所致，只及“三要素”之一或之二，未及之三。

三、中国检察制度漫谈

（一）中国检察制度何时何地创立

中国检察制度何时何地确立？众说纷纭。代表性的观点，有如下“六说”：一是御史即（就）是说；二是前身御史说；三是职位介绍历史变化职位介绍历史变化司直即（就）是说；四是前身司直说；五是由西方引进说（主流观点）。而我认为，上述五说有合理之处，同时也有可质疑的地方，甚至存在“盲人摸象”的主观片面。因此认为，下述第六说——“殖民侵略说”更符合中国检察制度创设、起源之实际。

殖民侵入说认为，中国检察制度，最早起源于19世纪末，外国列强在华殖民地特别是其中的香港地区。因为，早在1906年12月12日清政府颁行《大理院审判编制法》之前，我国香港、澳门、台湾等殖民地，既有相关检察法律的客观存在，也有检察机关及其内设机构、检察人员甚至检方所办案件的客观存在。

1843年5月4日的我国香港地区，不仅有《英皇制诰》等检察法律的客观存在，还客观存在检察机关及其内设机构、检察人员及其检察官——指控律师。

1852年11月的我国澳门地区，不仅有“1847年8月法令”、《检察官署刑事诉讼章程》等检察法律的客观存在，还客观存在检察机关及其内设机构、检察人员及其检察官。

1895年11月17日，我国台湾地区不仅有《台湾住民治罪令》等检察法律的客观存在，还客观存在检察机关及其内设机构、检察人员甚至检方所办案件。

另外，早在1906年之前，俄国、日本殖民统治的我国辽东半岛、德国殖民统治的青岛地区既有相关检察法律的客观存在，也有检察机关及其内设机构、检察人员甚至检方所办案件的客观存在。

此外，中国人民检察制度则起源于1931年11月的中华苏维埃共和国，并以《工农检察部的组织条例》（1931年11月20日）的颁行为标志。

（二）中国检察法律文本

毋庸讳言，检察法律是检察制度得以确立、发展乃至中（终）止、荣辱衰兴的“定盘星”。但何谓检察法？见仁见智。我认为，所谓检察法，即旨在规范检察机关及其内设机构、检察人员特别是其中检察官之权力或行为的行为规范的总和。它包括国内与国际检察法两类，每类又包括专门与附属性、实体与程序性、全局与局部性、一般与特殊性、成文与不成文检察法等多种形态。而形形色色的检察法律，都需用纸质的法律文本所承载，并公诸于众。

1.我国最早的检察法律文本。依次是：香港的《英皇制诰》（1843年5月4日）、《皇室训令》（1843年）和《香港高等法院条例》（1844年10月）；澳门的“1847年8月法令”、《检察官署刑事诉讼章程》（1852年11月）和《华务检察官署民事诉讼章程》（1862年）；台湾的《台湾住民治罪令》（1895年11月17日）和《台湾总督府法院条例》（1896年5月1日）；关东的《临时关东州厅官制》（1898年8月）和《关东州刑事诉讼的特别程序》、《关东州审判章程》；青岛的《关于华人司法问题的条令》（1899年4月15日）、《关于德国保护区法律问题的帝国法令》（1900年11月9日）和《关于在青岛保护区执行裁判权的工作指示》（1901年6月1日）……

2.有关检察制度的宪法文本14部。旧中国如下8部宪法文本，只字未提检察制度甚至“检察”二字：1908的《钦定宪法大纲》、1911年的《宪法重大信条十九条》、1912年的《中华民国临时约法》、1913年的《中华民国宪法（草案）》、1914年《中华民国约法》、1923的《中华民国宪法》（亦称《曹锟宪法》是我国最早、名副其实的宪法）、1936年的《中华民国宪法（草案）》和1947年《中华民国宪法》。

而在6部人民宪法文本中，有两部［《中华苏维埃共和国宪法大纲》（1931年11月7日）和《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年9月29日）］对检察制度也是“只字未提”；但随后的1954年、1975年、1978年和1982年《宪法》都有对检察制度的重墨规定。当然，其中既有现行《宪法》（2004年3月14日修正）第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”——这一检察制度根本和“政治规矩”，也有1975年《宪法》第25条“检察机关的职权由各级公安机关行使”——这一中国检察人挥之不去但应永远铭记的“痛”。

3.有关检察制度的法院组织法文本6部。由于旧中国实行“审检合署”机制，因而直接规定检察制度的法院组织法主要是：清末的《大理院审判编制法》（1906 年12月12日）、《各级审判厅试办章程》（1907年12 月4日）、《拟定各省城商埠各级审判检察厅编制大纲》（1909年8月22日）、《法院编制法》（1910年2月7日）和中华民国的《法院组织法》（1931年10月28日颁行，1935年7月22日、1938年9月21日、1945年4 月17日、1946年1月17日修正）以及《伪满洲国法院组织法》（1936年6月15日）。

4.有关检察制度的检察院组织法文本12部半，由于人民政权开始实行“审检分立”机制，因而直接规定检察制度的检察组织法——检察制度“宪法”主要有：《中华苏维埃共和国工农检查部的组织条例》（1931年11月20日）、《中华苏维埃人民共和国工农检查局的组织条例》（1935年12月22日）、《陕甘宁边区暂行检察条例》（1946年10月16日）、《旅大检察工作条例（草案）》（1947年4月），以及《最高人民检察署试行组织条例》（1949年12月20日）、《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》（1951年9 月3日）、《中央人民政府各级（大行政区直属市、省、市、县）人民检察署试行组织通则（草案）》（1951年9月，因为六大行政区的撤销致使该法未完全实施，因此算“半部”）、1954年《人民检察院组织法》（1954年9 月21日）、《最高人民检察院组织条例（草稿）》（1954年11月23日）、1979年《人民检察院组织法》（1979年7 月1日修正）、1983年《人民检察院组织法》（1983年9 月2日修正）、现行《人民检察院组织法》（1986年12 月2日修正）。

5.有关检察制度的“三大诉讼法”文本15部：清末2部：《民事刑事诉讼暂行章程》（1910年12月）和《刑事诉讼律》（1911年1月24日）；中华民国5部：《刑事诉讼律》（1921年3月2日）、《刑事诉讼条例》（1921年11月15日）、《刑事诉讼法》（1928年7月28日）、《刑事诉讼法》（1935年1月1日修正）和《刑事诉讼法》（1945年12月20日）。但1935年1月1日、1932年11月17日颁行的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》并未涉及检察制度问题；新中国9部：1979年《刑事诉讼法》、《民事诉讼法（试行）》、1989年《行政诉讼法》1991年《民事诉讼法》、1997年《刑事诉讼法》、2007年《民事诉讼法》、现行《刑事诉讼法》、现行《民事诉讼法》和现行《行政诉讼法》。

6.有关检察制度的检察官法文本2部：1995年《检察官法》和现行《检察官法》。

（三）中国（人民）检察机关内设机构变迁

总的来说，在1931年人民检察制度创立之前，我国实行“审检合署”机制，且检察机关也有与之检察业务相对应的内设机构。而人民检察制度创立之后，特别是1946年10月陕甘宁边区政府公布《陕甘宁边区暂行检察条例》并确立“审检并立”之后，同样，人民检察机关也设立了许多与其检察业务相对应的内设机构。

新中国成立后，直接明确规定人民检察署（院）特别是最高人民检察署（院）内设机构的法律规范就包括：《最高人民检察署试行组织条例》第10条、《最高人民检察署暂行组织条例》第9条、《各级地方人民检察署组织通则》第3条、《各级（大行政区直属市、省、市、县）人民检察署试行组织通则（草案）》第4条、1954年《人民检察院组织法》第22条、《最高人民检察院组织条例（草稿）》第5条等。但现行《人民检察院组织法》却没有相应规定，而是商编办等部门确定。

以最高人民检察院为例，截止到2016年4月底，其内设机构主要包括：办公厅（1951年，即成立时间，下同）、政治部（1990年8月17日）、侦查监督厅（1954年）、公诉厅（1954年）、反贪污贿赂总局（1989年8月由经济检察厅更名为反贪污贿赂检察厅，1995年11 月10日总局成立，2016年起下设四个分局）、渎职侵权检察厅（2000年7月21日由法纪厅更名，2016年更名为反贪污贿赂总局第二局）、刑事执行检察厅（2015 年1月由监所检察厅更名）、民事行政检察厅（1988年9月12日）、控告检察厅（2000年7月）、刑事申诉检察厅（2000年7月）、铁路运输检察厅（1987年6月1日）、职务犯罪预防厅（2007年7月，2016年更名为反贪污贿赂总局第四局）、法律政策研究室（1951年9月）、案件管理办公室（2011年11月）、死刑复核检察厅（2012年8月）、纪检组监察局、国际合作局、计划财务装备局、机关党委、离退休干部局、司法体制改革领导小组办公室、新闻办、未检办（2016年），以及国家检察官学院等事业单位。

综上所述，对中外检察制度的探究，不仅可以从其主体——检察机关及其内设机构、检察人员特别是其中的检察官（包括著名检察人士）及其生成基础——检察法律（包括其他规范检察制度运作的法律、司法解释和规范性文件）做起，还可以从检察印章、检察服饰、检察薪俸、检察文书、检察档案、检察著述、检察事件等多角度切入。而诚如陈光中教授所云：“中国建国以来的经验教训就是，什么时候法制被践踏被破坏的时候，检察机关的作用就萎缩，甚至于整个地被取消；什么时候法制健全发达的时候，检察机关的作用发挥得就比较充分或者更加充分”。反之亦然——什么时候检察机关的作用萎缩了，这时候国家的法制就会被践踏、被破坏；什么时候检察机关的作用发挥得比较充分或者更加充分，这时候国家的法制就健全发达了！

注释：

［1］据有关资料统计显示，如果将1843年视为中国检察制度确立元年的话，那么，在173年的发展历程中，它至少经历了1914年、1927年、1935年、1937年、1942年、1945年、1951年、1960年、1968年“九落九起”。

［2］参见林钰雄著：《检察官论》，法律出版社2008年版，第94页。

*国家检察官学院检察理论教研部副主任［102206］