关于推进济南市新型城镇化建设的思考

李善坤

关于推进济南市新型城镇化建设的思考

李善坤

新型城镇化成为推动经济社会发展的核心引擎，推进就地城镇化成为济南市重要选择。当前，济南市新型城镇化建设中存在的问题是：中心城带状发展矛盾日益凸显，行政区划存在很大弊端，县域经济薄弱和小城镇落后成为最大短板，南部山区脆弱资源保护尚未破题，城乡国土治理和环境面貌严重影响省会形象。针对以上问题，建议：优化中心城区空间布局，克服带状发展弊端；注重区域协同发展，补齐县域经济短板；统筹南部山区发展，强化南部山区生态保护；构建城乡一体的绿地空间景观系统，改变城乡环境面貌；用改革的办法解决发展中的问题。

济南市；新型城镇化；思考

新型城镇化是一个复杂的系统工程，是现代化进程中不可逾越的发展阶段。党的“十八大”以后，新型城镇化上升为国家战略，推进城镇化发展成为当前最大的内需。当前，济南市已进入全面建成小康社会的决定性阶段，经济社会发展正处于经济转型升级的重要时期，也处于进一步优化城市区域发展布局和推进省会城市群经济圈一体化发展的历史机遇期。要实现“打造四个中心、建设现代泉城”的中心任务目标，必须科学认识济南市城镇化发展历程、阶段特点和面临的突出问题，紧紧把握城镇化蕴含的巨大机遇，贯彻“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”的理念，找准工作切入点，积极探索具有济南特色的新型城镇化发展道路。

一、济南市城镇化进入政府主导、速度与质量并重的理性发展新时期

从全国来讲，城镇化为推动经济社会发展带来了巨大的红利，也必将成为各地经济增长的新引擎。但就各地的实际情况来说，千差万别，各有机遇和挑战。各地的城镇化路子怎么走，应由各地自己摸索，决不能搞一刀切。在这个全国城镇化的大背景下，作为省会城市的济南，也主动、也被动地走过了几十年，有经验也有困惑。

根据济南市经济社会发展历史特点，我们把济南城镇化发展划分为四个阶段。一是新中国成立初期，政府提出把工作重心从农村转移到城市，城市工业迅速发展，大量农村劳动力进城就业，城市人口增加。至1956年，非农业人口由1949年的57.2万人增加到76.2万人。二是“大跃进”和文化大革命时期。在经济上冒进，违反发展规律推动大炼钢铁，盲目上马大量工业项目，浪费严重，国民经济一度出现停滞甚至倒退；在政治上，强调政治挂帅，城市职工下放，大量城市青年“上山下乡”，再加上三年自然灾害，城市人口一度大量减少。这一时期城镇化发展出现大起大落现象，城市人口由1959年94.5万人，减至1962年的85.8万人；文革10年间，全市非农业人口由89万增加到96.6万，净增了7.6万，占总人口的比例却由24.8%减少到21.86%。三是改革开放以来的30年，城镇化发展快速稳步增长时期。工业高速发展，服务业迅速腾飞。农民从土地上渐渐解放出来，农村大量剩余劳动力出现，农村人口进城成为必然。政府对外来人口的进入的门槛逐步放开，城镇化发展转入快速发展阶段。尤其进入2000年后，随着“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市空间发展战略的实施，城区扩张速度明显加快。这个时期，济南市城市竞争力、经济实力和吸引力大幅提高，城镇人口规模由改革开放初不足100万，到2009年达到425.6万，城镇化率由1977年的21.96%，到2009年提高到63.73%；城市建成区面积由85平方公里扩展到336平方公里。四是“十二五”以来，开始进入新型城镇化引领的新时期。2009年10月山东省委省政府下发《关于大力推进新型城镇化的意见》，2010年1月济南市委市政府出台贯彻落实意见，调整发展方式。2013年12月，中央城镇化工作会议确定了新型城镇化发展的六大任务。2014年3月《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》发布，同年10月《山东省新型城镇化规划（2014-2020年）》发布。2016年4月11日，《济南市新型城镇化规划（2015-2020年）》在济南市政府网站上公开征求意见，明确了济南市新型城镇化发展路径，提出了推进人口市民化、优化空间布局、提高城镇化管理水平等一系列目标任务和改革措施，提出了推进新型城镇化发展的行动计划。这是指导全市城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

“十三五”规划纲要，围绕“打造四个中心、建设现代泉城”的中心任务，提出了坚持创新聚焦、协调融合、绿色低碳、改革开放、共建共享的发展要求和具体规划计划，标志着济南市新型城镇化开始进入由政府主导、速度与质量并重的理性发展的新的历史时期。

二、科学把握新时期城镇化发展的特点

（一）新型城镇化成为推动经济社会发展的核心引擎

据统计，2014年底，全市常住人口706.7万人，城镇总人口469.3万人，城镇化率达到66.4%，高于全省11.4个百分点；全市户籍总人口621.6万人（其中城镇户籍人口383.4万人）。2014年测定济南市城镇化质量指数在全省设区城市中排名第五，其中人口集聚指数排名第一、社会发展指数和生活改善指数排名第二，经济高效指数排名第五。城镇化不仅推动了基础设施、住宅、耐用消费品的需求，也推动了对教育、文化、社会服务等的需求。城镇化质量和水平持续提高，城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等投资需求进一步加大。城镇要素集聚和城乡生产要素的优化配置，劳动生产率和资源利用效率进一步提高，创新能力进一步增强，会进一步促进产业优化升级和转变经济发展方式。新型城镇化带动的消费需求和创新需求，是拉动济南经济社会发展的重要动力。

（二）城镇体系不断完善，推进就地城镇化成为重要选择

从行政区划情况和城镇等级上看，全市辖六区一市三县90个街道办事处、51个镇和2个乡。其中，中心城常住人口达370万，章丘城区人口规模达40万，平阴、济阳、商河3个县城城区人口达10万～13万，镇区3万～5万人的小城镇2个，镇区1 万-3万人的小城镇25个，镇区0.5万-1万人的小城镇18个，镇区小于0.5万人的小城镇6个。分工明确、层级清晰的城镇体系已经形成。但中心城辐射带动力不强，县级城市（小城市）承载能力偏弱和小城镇规模偏小，成为济南市新型城镇化发展的短板。以问题为导向，统筹协调，发扬优势，补齐短板，创新驱动和聚焦力量解决核心问题，成为新时期必须选择的重要发展方针。

近年来，济南市重点推进县域经济发展和示范镇建设，大力实施省“双百镇建设示范行动”，重点培育壮大刁镇、玉皇庙、崔寨、孔村、西营、万德、归德、相公庄、孝直、孙耿、贾庄11个省级示范镇和柳埠、安城、五峰山3个市级示范镇，形成一定的特色个性；有条件的镇、村在推动土地流转、农业规模经营和现代农业发展的同时，推进迁村并点，按照城市社区的配套要求，建设新型农村社区，大大改善农村居民生产生活条件，实现就地城镇化，得到广大农村居民的认可。根据济南市新型城镇化规划，下一步将按照坚持政府引导、规划先行、群众自愿、社会参与的原则，强化产业支撑，完善基础设施，延伸公共服务，创新管理体制，着力建设布局合理、环境优美、功能完善、服务便捷、管理高效的农村新型社区。到2020年，全市将完成400个左右农村新型社区规划建设。这说明推进就地城镇化，已成为重要选择。

（三）城乡一体化发展格局初步形成

根据测算，济南市人口集聚指数达到94.90，城镇化质量指数59.08，城乡一体指数达到25.32。随着新型城镇化发展，济南市在推进农业转移人口市民化和城乡基础设施、公共服务设施一体化发展方面进行了大量的实践和探索，城乡基础设施水平不断提高，城市功能不断完善。截至2014年底，市区公交拥有量折合6346标台，城市人口公共供水普及率达到98.5%，城市用气普及率达到96.9%，城市绿化覆盖率达到39.6%，人均公园绿地面积11.4平方米。城乡居民社会养老保险和基本医疗保险全面推开，城市低保月人均标准提高到510元以上，农村低保标准提高到年人均不低于3000元，居住条件明显改善。从全市经济社会发展和深化改革趋势来看，国家和省、市着力推动基本公共服务均等化，为农业转移人口市民化创造了条件。全市城乡基础设施的不断完善，城乡一体的节能环保等新技术的突破应用，信息化的快速推进，为推动城镇化可持续发展提供了有力支撑。户籍、土地、就业、公共服务等综合配套改革步伐不断加快，逐步探索建立了城乡统一的户籍登记管理制度、土地管理制度、就业管理制度、公共服务制度和行政管理制度，也为进一步创新体制机制，推动城乡一体化发展积累了有益经验。

三、推进新型城镇化建设面临的突出问题分析

（一）中心城带状发展矛盾日益凸显

长期以来，济南发展空间为黄河所困。“十二五”期间“东拓、西进”战略的实施，济南市打破了“围着老城打转”和“摊大饼式”的发展路子，迅速推动“两翼展开”和新区崛起，高新技术产业和大量市政基础设施、公共服务设施建设给城市发展带来生机。但也同时导致中心城区整体格局呈带状在东西方向“越拉越长”，交通拥堵、开发空间狭窄、大气污染严重、公共服务供给不足的压力越来越大；下一步，章丘划区后，“长带”更长，城区之间的关系就显得更为复杂。另一方面，许多开发项目向南部山区长驱直入，实施“南控”和南部山区生态保护面临严峻挑战，使城市公共资源合理利用以及产业布局等问题日益凸显。城市发展空间小且结构不合理，弱化了济南市的城市功能，也导致经济建设投资规模长期偏小，工业经济规模不能有效的扩张，制约了城市对资本和人口的集聚能力，也为实施聚焦发展战略“打造四个中心、建设现代泉城”目标的实现，形成严重的制约。

（二）行政区划存在很大弊端

作为省会城市，行政区划存在很大弊端。一是市域发展空间问题。齐河、禹城距离中心城区较近，尤其是齐河，距离不足30km，接受中心城区辐射直接，与中心城互补性强。济南市要实现产业梯度转移，需要将主城区的大部分传统工业企业外迁、向基础较好的近郊卫星城扩散。齐河、禹城既不在主导风向，又分担了主城区部分交通枢纽功能，铁路、高速公路、国道、省道俱全，水、煤资源丰富，应是外迁企业的首选地。其次，将齐河与济南市主城区联系起来，使其成为济南市城镇体系的重要有机组成部分，有利于济南都市中心区的发展，有利于为齐河自身的发展注入活力，更有利于城镇体系的优化及发展空间的融合。二是主城区行政区划问题。围绕老城放射状的行政区划，造成各个市辖区在发展过程中，均由市中心向外“开花式”扩展，大家“有劲往一处使”，形成同构模式。各区面积规模差异巨大，各区开发建设热点区域不平衡，致使行政管理能量不能有效释放。近年来“东拓西进”战略的实施，东部新城、西部新区和滨河新区的建设，各区开始研究各自的发展重点和解决面临的问题，行政区划造成的矛盾和弊端似乎有所缓解，但争夺市中心区资源，导致市中心区功能分割、交通拥堵，城乡接合部环境问题仍然长期得不到解决。

（三）县域经济薄弱和小城镇落后成为最大短板

济南市存在着严重的县域经济发展短板现象。一是县域经济总量薄弱。根据《2014山东省城镇化发展报告》，市域各县（市）包括章丘市、平阴县、济阳县和商河县的经济总量加在一起，只占全市经济总量的25.26%。二是城镇化发展水平差异较大。章丘市人口城镇化率达到45.80%，平阴县人口城镇化率达到47.08%，而济阳县、商河县分别只有23.18%、22.61%。由于受资源开发、交通和历史等因素影响，表现出不均衡的发展态势。三是小城镇规模偏小，吸引投资就业不足。从近几年新增基础设施投资看，80%以上都集中在中心城和县城，乡镇商业服务、文化娱乐、医疗卫生设施比较缺乏。虽然近年来，中央和省、市均出台政策，放开小城市和小城镇的户籍限制，希望以此缓解大城市人口压力，但是这些地方没有多大的吸引力，无法吸纳人口就业，也留不住人才。四是人、户、房的三栖分离现象严重。进城务工人员，在中心城区购房安居仍然困难。他们游离在城乡之间，即就业在大城市，这里就业机会多；买房在房价低廉的县城或小城镇，但在这里却得不到充分就业；户口仍然留在农村或不愿迁出农村，可以保留宅基地和承包地。人、户、房的三栖分离，加重了人们生活负担，也给社会管理增加了负担。

（四）南部山区脆弱资源保护尚未破题

济南南部山区是以水源补给、资源保育、绿色农业、旅游休闲为主导功能的重要生态保护区、绿色产业发展区、风景名胜和特色文化旅游区。市区地下水资源主要来自南部山区上千平方公里的补给区，南部山区水源的多少，直接关系到市区地下水位的高低。多年来，济南市大专院校及国土、规划建设和水利、环保、林业等部门为节水保泉在该区域进行了大量的试验研究和相关的工程建设，在自然保护区、森林公园、风景名胜区建设，荒山绿化，小流域治理及水污染控制等方面取得了明显成效，但尚存不足。一是随着济南市区不断南扩，南部山区补给城市地下水的区域面积逐步减少，局部生态环境已经造成了较大的破坏。二是南部山区被历城区、市中区、长清区等多家分治，由于缺乏统筹协调，无法统一规划，应发挥的效果无法实现，被视为“鸡肋”，得不到足够重视，致使南部山区保护不力、发展缓慢，长久以来未形成工作重点。

（五）城乡国土治理和环境面貌严重影响省会形象

济南作为东部沿海人口和经济大省的省会，其整体形象还不尽如人意。近年来，随着城镇化快速发展，城市经济成为核心，农村面临逐步萎缩状态，进入由农村社会向城市社会快速转型、提升的关键时期。但与之不适应的是，城市外围和郊区的乡村，仍以传统农业为主，农业生产方式落后、农民收入偏低。其次，农业土地规模经营发展较慢，农村公共服务水平不高。第三，由于城镇的蔓延、扩张，城乡基础设施的延伸和环境配套相对滞后，城乡接合部和大量农村地区的垃圾污水治理不力，建筑景观混乱，大面积土地裸露，许多开山采石留下的破损山体还没有得到有效治理，扬尘蔓延、水土流失、地表水污染等等，严重影响了民众生活品质，环境问题成为全面建成小康社会的重要障碍。

四、加快推进济南市新型城镇化建设的对策建议

（一）优化中心城区空间布局，克服带状发展弊端

拓展城市发展空间，优化和完善功能布局，对于实现“打造四个中心，建设现代泉城”中心任务，具有重要意义。一是努力推进济南黄河新区建设。按照《济南市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，围绕拓展城市发展空间和加速黄河北地区崛起，促进黄河以“城中河”功能定位融入城市发展格局，变“跨河发展”为“携河发展”，促进济南市由“大明湖时代”向“黄河时代”迈进。深度开发利用黄河资源，实施新区带动战略，积极推动新区建设，必然成为未来五年的重中之重。实现这一目标，建议立即启动《济南市总体规划》新一轮的规划修编和《济南黄河新区总体规划》的编研工作，积极争取将齐河、禹城划入济南管理，把齐河城区纳入“携河发展”的研究范围，把新区带动战略变为可操作的具体行动。二是努力推动市域发展空间和市辖区行政区划调整。按照省新型城镇化规划，积极稳妥推进省会城市行政区划调整，优化行政层级和行政区划设置，适时适度调整行政区规模和管理幅度，是非常必要的。建议，积极协调省调整扩大市域范围，将齐河、禹城适时划入济南管辖，推动省会传统产业顺利实现梯度转移；同时，围绕“打造四个中心、建设现代泉城”中心任务的实施，整体优化调整市辖区行政区划，激活各区活力，进一步深化和完善基础设施和公共服务设施配套建设，创新社会治理，推动济南由传统的“单一中心”城市向“多中心”城市转变。

（二）注重区域协同发展，补齐县域经济短板

新型城镇化是以实现城乡协调发展为目的城镇化道路选择。新型城镇化与传统的城镇化的最大不同，就是二者的关注点和路径选择不同，传统城镇化更加注重城市自身的单极放大，新型城镇化则更加注重区域的协同发展。县城、小城镇是承接中心城市辐射带动、统筹城乡的承接点和支撑点。建议，一是研究出台更加有力的能够持续推动县域经济发展和小城镇发展的五年规划和政策措施，加强输血，注入发展活力；二是顺势而为，在积极推动新型农村社区建设的同时，把新型农村社区建设和乡村观光旅游服务结合起来，大力促进二、三产业发展，探索推动“农村新型社区+乡村观光旅游+民营经济发展”三位一体共同发展；三是加快改革，激活县、镇、村自身优质资源对于经济发展的综合活力，下大力气补齐县域经济薄弱、城镇规模偏小、集聚能力差的短板，促进城乡和区域协调发展。

（三）统筹南部山区发展，强化南部山区生态保护

加强和保护南部山区生态环境，取决于它在济南乃至全省生态中的重要功能。建议，一是整合南部山区资源，设立专门的行政管区，统筹南部山区的发展。使南部山区1200平方公里的土地，真正实现统一管理、统筹规划，统筹生态保护、经济发展和社会管理服务。二是加大财政转移支付力度，建立并逐步完善生态补偿政策，强化“泉水涵养与生态保护”，让南部山区居民“牺牲”得到补偿。三是发展旅游休闲业，促进南部山区保护性开发，高起点规划和招商，解决发展建设资金短缺与保护工作压力大的难题。四是通过产业统筹规划和综合交通发展规划，从根本上破解南部山区60多万人口的城镇化发展难题，促进人口合理流动和全面小康。

（四）构建城乡一体的绿地空间景观系统，改变城乡环境面貌

去掉“土气”，改善形象，美化城乡景观，既是维护济南人的脸面，也是维护全省人民的脸面。建议，一是要加强规划研究。从点、线、面三个结构层次，构建以中心城区为核心，建设覆盖整个市域的城乡一体的空间景观绿地系统，大力推动全市城乡环境绿化美化一体化建设，这是多快好省改善形象的好途径。栽树种草，花钱最少，见效最快。第一层次是以中心城区和县城为中心，构建城市绿化美化体系和绿道系统。结合城市公园绿地、居住区绿地、广场绿地、街头绿地、游园、单位附属绿地和街道绿地的建设，借鉴先进城市绿化标准，改造现有绿地，规划建设新绿地，提高城镇绿地率和绿化覆盖率，逐步实现城市绿化、美化和净化的目标。第二层次是以交通道路、河流、干渠为轴心，构建城乡生态景观绿带。在推动绿色通道建设的基础上，加强土地整治，积极改造河流、干渠与公路两侧的荒地，大力推动小流域治理工程，规划建设生态绿道，进一步提升通道绿化建设水平，充分发挥园林树木不同季相和不同树种的景观效果，构建景色怡人、具有良好层次感和对比度的林地生态走廊。第三层次是以生态防护斑块建设打造城镇“绿块”。进一步完善城乡生态基础设施规划，充分发挥现有山地、林地、池塘、废弃工业用地等，优先建设休闲林地、休闲湿地，实施天然林资源保护工程、退耕还林工程、通道绿化工程、破损山体生态修复工程等，进一步增加森林植被覆盖面积，重点营造南部山区生态保护发展区与北部黄河湿地保护区。二是用好PPP模式，引入社会资本。对重要河流、林地、湿地等资源，搞好规划策划和项目包装，出台优惠政策，引入民智、民资。

（五）用改革的办法解决发展中的问题

继续积极深入地推动县域城镇化工作试点，注重以改革创新的思路，用市场的办法、社会的力量，破解各类难题。一是要进一步完善征地拆迁制度。认真梳理现有政策，统筹安排、分类处置，依法规范征地程序，耐心细致做好群众工作，把政策讲明白、把资金补到位，做好安置、就业和社会保障。二是集约高效利用土地，提高土地效益。加大村庄整合、宅基地复垦力度，用好城乡建设用地增减挂钩政策，逐步建立城乡统一的建设用地市场，扩大土地储备资源。三要多渠道筹措建设资金。城镇化发展，仅靠政府财力远远不够，必须开动脑筋，拓宽渠道，发挥财政资金引导和投融资平台作用，吸引社会资金参与投资建设，形成政府、企业、个人多方参与的分担机制。四要本着“就地转化、就近转移，全面放开县（市）”的原则，积极有序推进户籍制度改革。五要进一步完善城乡居民社会保障体系，强化城乡养老、医疗卫生、就业服务，推进保障性安居工程建设，让进城就业的人员在工资、社保、福利等方面实现平等待遇。加强社会治安，创新社会管理，营造和谐稳定的环境。

推进新型城镇化健康发展，对于农村转移人口市民化，优化空间和功能布局，促进农村富余劳动力向城镇转移，提高家庭收入水平，集约节约利用土地，促进农业规模化经营，统筹城乡，以城带乡，实现各项城镇公共服务、基础设施向农村延伸和覆盖，为实现由乡村社会向城市社会的快速转型、提升提供支撑，具有重要的意义。“十三五”期间，随着“打造四个中心、建设现代泉城”各项中心任务的实施，环境资源的约束和矛盾将日益显现，实现全面建成小康社会目标十分艰巨。世界各国城镇化的经验和教训告诉我们，“信马由缰，自由发展”的路子不可取。必须以问题为导向，聚焦中心任务，面对现实，把握规律，充分发挥政府的主导作用，加强引导和调控，探索有济南特色的、速度与质量并重的理性发展之路。

［1］山东省住房建设厅，山东省统计局.山东省城镇化发展报告（2014）［R］.黄河出版社，2014.12.

［2］济南市新型城镇化规划（2015-2020年）［EB/ OL］.济南市人民政府门户网站，2016-04-11.

［3］韩圣喜，石兆宏.济南实施新型城镇化战略研究［M］.济南出版社，2012.

［4］中国（海南）改革发展研究院.“十二五”：城乡一体化的趋势与挑战［M］.中国长安出版社，2010.

［5］吴学军，赵婷婷.以新型城镇化带动城乡发展一体化机制研究——以济南市为例［J］.科学与管理，2014（1）.

［6］程道平，张玥，丛聪.济南市域城镇化发展条件评价及分区研究［J］.城市建设理论研究，2014（31）.

［7］王永泽.济南市新型城镇化重点地域产业园区发展研究［D］.山东师范大学，2013.

［8］马凯.转变城镇化发展方式，提高城镇化发展质量，走出一条中国特色道路［J］.国家行政学院学报，2012（3）.

（责任编辑 张讯）

李善坤，济南市城乡建设委政策法规处处长（邮政编码 250000）

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1672-6359（2016）03-0123-06