论协商民主困境在中国的化解

闫 丽

论协商民主困境在中国的化解

闫 丽

随着社会日益呈现出复杂化、多元化的趋势，仅仅通过投票选举的方式已不能充分表达人们对于公共决策的偏好差异，人们将目光转向了协商民主。协商民主实践中面临着西方协商民主在实践过程中的诸多困境，中国不断探索着有效的解决方案，在实践中逐渐形成了独具特色的协商民主，体现了我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，并逐步实现了协商民主由形式到制度、由制度到体系的发展。

协商民主；实现原则；实践困境；社会主义协商民主

随着人类历史的进步与社会发展水平的普遍提高，社会分化趋势加强，人们不再满足于过去千篇一律的单一价值、利益取向，而是开始关注个体性要求，根据自身实际情况形成了其独特的利益诉求。开放包容的社会环境为社会组织、团体的兴起和繁荣提供了良好的条件，其种类和数量都在快速增长，社会日益呈现出复杂化、多元化的特征。在多元主义的冲击下，仅仅通过投票选举的方式已不能充分表达人们对于社会问题、公共决策等的偏好差异，人们要求通过某种程序或制度来合理阐述自己的意见并期望对决策产生影响。多元主义现实的挑战使人们将目光转向了协商民主。本文以陈家刚选编的《协商民主》一书为基础，探讨协商民主的原则及其在西方的实践中面临的困境，并对中国特色协商民主的发展进行研究。

一、协商民主的定义及其实现原则

协商民主一词被约瑟夫·毕赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用。关于协商民主，学界尚没有形成统一的定义。通过归纳发现，《协商民主》一书大概提到了三种对“协商民主”的概念界定：一种政府实体，梅维·库克认为“协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”［1］一种决策方式，卡罗琳·亨德里克斯认为“在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策。”［2］一种民主治理形式，“它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的互相理解、辨别所在政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”［3］虽然三种定义将协商民主指向了不同的目的，但其所涵盖的核心特征却是一致的。协商民主的主体是受到决策影响的每一个人，而不仅仅是那些政治参与能力强或较他人拥有更多资源和权力的人。协商民主的实现途径是个体间开展互动式理性对话，以此弥补个人因知识结构、经济水平、生活阅历等限制导致的有限理性，增进相互理解，完善和修正自身观点。协商民主的目的是实现最大程度的共识，提高决策的科学性、民主性，为政治合法性提供依据。

协商民主的有效达成要求协商者对其基本原则的遵循，否则协商民主将永远停留在理想的理论阶段。乔舒亚·科恩在《协商民主的程序与实质》一文中提出协商民主的三个原则：第一，协商包容原则，即“协商观念不仅要求平等对待他人的利益；考虑到良知差异的背景，它还要求他人可接受的理由，政治上可行的理由。”［4］这一原则体现了协商民主的平等性、多元性、责任性、合法性等特征，通过理性公开对话，将不合理、不可行的观点和意见排除在讨论之外，提升了讨论的效率，另外考虑到背景差异，能够正确对待不同观点的合理之处，照顾到不同利益主体的需求。第二，协商包含原则，即保护表达自由，这一原则是对协商过程的保护，我们应该对每一个协商者给予同等的重视或尊重，不能因为社会地位、沟通表达能力等差异否定他们的平等地位。第三，公共利益原则。这一原则要求个人在表达自身利益诉求的同时应对公共利益加以考虑，而非仅从一己私利出发，这样可以保护弱势群体的利益，同时利于共识的达成。科恩提出的这三大原则对于指导协商民主具有积极意义。玛莎·麦科伊和帕特里克·斯卡利在《协商对话扩展公民参与：民主需要何种对话？》一文中结合实践经验提出了十条相对具体的对话协商原则，可操作性和实践性较强，对于协商民主的实际开展具有积极的借鉴意义。总的来说，书中关于协商原则的确立大多是理想化的抽象要求，如若要在实践过程中加以应用还面临着各种各样的限制。

二、协商民主实践面临的困境

由于现实社会的多元化及存在的政治不平等现象和制度缺陷，给协商民主带来了挑战和限制，使协商民主面临着实践上的困境。

（一）多元主义对协商民主的挑战

社会分化加剧，利益主体多样化，利益诉求多元化，导致人们基于自身经验、能力、需求选择不同的政治决策偏好。一方面这有利于在理性讨论过程中提供不同的视角观点，增强民主的广泛性，提升决策的合理性；另一方面，各自秉持的观点由于基于不同的背景条件之下，可能在一定程度上都是合理的，主体之间无法互相说服、修正自己的意见，导致无法达成一致的结果。再加上协商一般都针对特定的事件或问题，需要及时提出相关的解决措施，多元主义挑战下的协商民主很难对此做出快速反应，协商是低效的。

多元社会的发展导致社会分工逐渐细化，人们各司其职、有序活动。但在一定程度上，社会分工造成的职业化、专业化，会限制人们在政治能力方面的发展。部分职业如政治家、律师等天然地在参与协商过程中有着自身的优势，而其他职业可能在平时很少接触，也不愿花费过多时间和精力参与政治活动，因此无法获得平等的协商能力，造成民主协商实质上的不平等。

（二）政治不平等对协商民主的制约

协商民主要求在其程序和实质中能体现出政治平等观念，但实践过程中却客观存在着不平等现象。政治不平等大致分为三类：机会不平等、资源不平等、能力不平等。这三种不平等或单一或叠加，制约着协商民主的实现。

机会平等给予每个人在对话和交换意见中平等运用其实践理性的机会，这是对程序主义的坚持。但程序平等并不必然导致协商具有合法性，平等的实现还受到其他因素的影响，程序平等只是进行有效协商民主的外显规范和最低要求。现阶段由于受到社会发展条件的制约，不是每个人都拥有进入协商过程的机会，实现协商民主的最低要求仍然没有完全满足。

资源平等是指参与者拥有有效参与协商所需的权力和资源，以保证他们不会受到强大的经济团体的威胁而处于劣势地位。“物质资源分配中处于优势的公民能通过物质优势赋予他们的‘承诺’或‘威胁’来影响民主程序。承诺是通过他们为其他公民提供利益与换取对待特定政策的支持而运作的。”［5］“明确的威胁是通过对那些反对威胁者利益的公民施加社会经济制裁来恐吓公民。”［6］因为资源和权力的不足，有些人无暇把精力从满足基本生活需求中分散出来，再加上他们认为自己不会对协商结果产生影响，所以政治参与意愿和水平都比较低。这不利于在协商过程中表达其利益诉求，从而决策无法对他们的诉求进行回应，形成了恶性循环。

能力平等是指协商者共享将财富、资源、机会转化为有效影响的、最低限度的能力，比如协商民主需要的理性思考、认知、理解、沟通、辩论等能力。“政治贫困包括公民团体没有能力有效参与民主过程。这种贫困的结果是两方面的：公开排斥和政治包容。”［7］这会导致能力不足的协商者要么被排除于协商之外，要么沉默接受协商结果，根本无法对协商产生影响。

（三）制度缺陷对协商民主的限制

协商民主作为一种直接民主形式，其理论自身内含着实践上的悖难。协商和民主本身具有矛盾性的诉求，这要求通过规范合理的制度设计实现民主平等和理性协商二者的有机统一，最大化发挥协商民主的作用。

协商民主内在的制度缺陷导致合理有效的协商民主程序仍处于理论或小规模实践阶段。目前实践中的协商民主程序仍无法很好地回应协商民主提出的民主平等和理性协商的双重要求，存在着程序设计规范性不足、无法保证程序公平等问题。程序设计不合理导致人民无法享受平等的协商参与机会，其观点和利益被无视，进而协商控制权被某些人所把持，致使协商结果缺乏民主性、科学性，协商民主失去了它应有的价值。

三、困境的回应：中国特色社会主义协商民主

由于不同的经济、政治、制度背景因素以及各自特殊的现实需求，中西方关于协商民主的定义有所不同。2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确了协商民主的本质属性和基本内涵。协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。面对着西方协商民主在实践过程中的诸多困境，中国不断探索着有效的解决方案，在实践中逐渐形成了独具特色的协商民主，体现了我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，并逐步实现了协商民主由形式到制度、由制度到体系的发展。

（一）中国共产党的领导：保障前进方向

较之于西方的协商民主理论，中国特色社会主义协商民主的第一大优势就是坚持中国共产党的领导，这有利于在协商过程中努力实现共识、保障正确的协商方向。从历史上看，民主协商是中国共产党做出的自觉主动选择，是中国共产党在长期的革命建设实践中总结出的宝贵经验的继承。社会主义民主协商是对历史传统的继承和发展，坚持中国共产党的领导是历史的、人民的选择。

从现实来看，社会正处于转型时期，社会出现了许多新情况、新变化，社会矛盾频发，如何协调好各方利益、实现人民利益的最大化是时代对党和国家提出的迫切要求。一方面，从组织协调来看，中国人口众多、地域广阔，协商的实现需要一个强有力的、能够发挥主导作用的组织协调机构来规划统筹，做好确定协商主题、程序、人员等相关工作，而只有共产党有足够的实力起到协调作用，为协商工作的开展提供组织保障。另一方面，每个人都有着不同的思想观点、利益诉求，如何保障弱势群体权利、实现公共利益最大化是又一难题。中国共产党代表着最广大人民的根本利益，是中国特色社会主义事业的领导核心，始终把人民的利益放在首位，“在中国，只有中国共产党才能引导各方面力量，在各种价值理念、观点主张和具体利益基础上求同存异，通过协商讨论达成最大共识。”［8］

（二）广泛多层制度化：促进平等有序

协商民主在实践中面临的困境之一就是无法保证受决策影响的每个人能够享有参与协商民主的最低限度的政治平等。在中国，由于人口众多，人们在物质资源、价值追求、政治能力等方面的差距较大，政治平等的问题表现得更为明显。中共十八大报告提出，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主多元广泛化拓宽了民主协商的参与渠道，包括政党、政府、政协、人大、人民团体、社会组织等协商途径，人们可以通过参与多渠道的协商，表达自己的意见并期望对协商结果造成影响。加之当前自由宽松的社会环境，个体可能同时处于不同的组织之中，其政治参与的主体性和自主性增强，将更少地受制于其他外在因素，更好地保障了协商民主的平等。

多层次的协商民主实现了同层级间的横向协商与从基层到中央的纵向协商的结合，保障了协商的平等高效、规范有序。同层级间的协商由于处于平等的地位，拥有相似的政治参与能力，能基于自身的立场和视角，更自由地表达自己的意见、了解他人的观点，促进不同意见的相互交流和讨论，实现同层级间的互补与配合。不同层级协商的有效衔接，一方面使得观点由基层逐步进入高层，保证了需求来自于人民群众；前期协商还有助于提升观点或意见的质量，为后期高层的协商做好准备，提升协商的效率。另一方面，高层的协商将从更具全局性的视角出发，保障协商结果在体现人民意志的基础上具有更高的立意、长远的眼光和更大的格局。

中国特色社会主义协商民主要求贯彻民主集中制，这在一定程度上削弱了协商与民主的内在张力，将二者有机统一起来。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相统一，以民主为基础能够广开言路聚民心，广纳群言集民智，真正实现人民当家做主；以集中为指导能够让协商过程始终围绕着中国特色社会主义发展大局和实现中华民族伟大复兴的中国梦想，保障协商的正确方向，增强协商的实效性。意见在从基层逐渐上升到中央的过程中，理性协商的精神得到更有效的发挥，而且来自基层的民主也得到了保留，实现了以协商促民主，体现了社会主义民主政治的优越性。

（三）努力形成共识：促进科学决策

协商民主的目的是在表达、讨论、质疑、辩护之后，使每个参与主体都能通过理性判断对自己的观点进行修正，达到最大程度的共识，促进形成代表民意、科学合理的决策。然而在西方竞争民主的社会环境中，各个利益主体参与民主协商的目的是为了追求自身利益的最大化，而非代表人民的声音，这会导致为了追求利益而不择手段、互相倾轧，既会对参与主体造成不必要的损害，而且相互对立的利益原则往往无法达成共识。即使在少数服从多数的原则下达到了所谓的共识，也会完全忽视少数派的意愿，这样的民主难以真正保障人民的利益。

在中国，由于受多元社会的影响，不同的参与主体有着不同的利益诉求，其观点必然存在着不同。然而社会主义协商民主有其特有的优势，它能够在共产党的领导下，在求同存异、理性包容的理念指导下追求共识，在最大程度上找到人民利益需求的最大公约数。同时，社会主义协商民主并不追求难以实现的绝对共识，而是在保障人民群众平等依法参与的基础上，平衡各方利益，既保护大多数人的诉求，也尊重少数人的需求，努力实现广泛共识，这使得协商民主在中国的实践具有现实性和可行性。

对共识的追求是协商民主的出发点，共识的达成凝聚着人民共同的智慧和力量，共识的实现将有效保障决策的民意基础。在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，有助于人民行使知情权以增强对决策的了解和认知；行使参与权、表达权，提出自己的意见建议、集思广益、群策群力；行使监督权，从而对政策制定的过程、内容以及后期政策的实行等进行民主监督，增强决策的民主化、科学化水平。

［1］［2］［3］［4］［5］［6］［7］陈家刚.协商民主［M］.上海三联书店，2004.43.125.3.176.252.253.153.

［8］张献生，吴茜.试论中国社会主义协商民主制度［J］.政治学研究，2014（1）.

（责任编辑 胡爱敏）

闫丽，北京师范大学马克思主义学院思想政治教育专业研究生 （邮政编码 100875）

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1672-6359（2016）03-0031-03