济南市党员干部法治意识状况调查研究

课题组

济南市党员干部法治意识状况调查研究

课题组

党员干部学法懂法的主动性明显增强，守法用法的自觉性不断提高；党员干部公民权利意识明显增强，权力制约意识不断提高；党员干部营造良好法治环境的责任感不断增强。针对所反映出的在尊法学法、在守法用法、在权力制约与监督、在带头营造良好法治环境方面的问题，要提升党员干部法治素养, 健全党员干部学法体系,创新党员干部学法机制,坚决维护宪法法律权威,切实提高依法办事能力,强化权力制约监督实效,完善法治考核制度保障。

党员干部;法治意识; 调查研究

2015年7月，中共济南市委十届八次全体会议确立了“打造四个中心、建设现代泉城”的定位与目标。王文涛书记强调，“打造四个中心、建设现代泉城”，必须全力驱动深化改革这个动力之轮、依法治市这个保障之轮，实现两轮同向而行、共同发力；坚持以法治为保障，深入贯彻落实十八届四中全会精神，扎实推进依法治市，把经济社会发展纳入法治化轨道。本调研采用问卷、结构式访谈、个案调查三种方式相结合。以济南市党员干部群体为主要调查对象，同时以对省直及省内其他地市的同一主题调研数据为参考。其中，收集针对济南市党员干部群体有效问卷350余份，结构式访谈资料170余份，个案调查涉及具体单位9个，包含有关市直部门及基层乡镇。通过调研，报告如下：

一、党员干部法治意识不断增强

近年来，济南市积极推动运用法治思维和法治方式解决改革、发展、稳定面临的重大问题，加速推进法治济南建设进程，开创了全面依法治市的新局面，尤其是体现在党员干部法治意识方面，不断增强。主要体现在：

（一）党员干部学法懂法的主动性明显增强，守法用法的自觉性不断提高。学法懂法是守法用法的前提。调研显示，体现在学法的内容体系方面，行政法、宪法、市场经济法、诉讼法、刑法、民商法等依次体现为党员干部的普遍需求。在实践中边干边学、到党校或行政学院参加法治培训，包括通过新闻宣传、媒体网络等多种方式，体现为党员干部学法的主要途径。在守法用法方面，比如党员干部在工作中作出某一决策、实施某一行为时，被调查对象中，认同确定自己所拥有权限的依据是“相关法律、法规”的；认同首先要符合法律、法规的目的和宗旨的；在领导或参与制定本部门规范性文件时，认同要“严格遵守宪法和法律”的均占八成以上比例。再比如在党员干部主持重大项目实施遇到较多法律问题时，被调查对象较集中的所选项也分别为“聘请一位律师或法律顾问”或者“选择向法律专业人士咨询”。

（二）党员干部公民权利意识明显增强，权力制约意识不断提高。社会主义法治建设的根本目的，就是要实现好、维护好、发展好最广大人民的利益。党员干部公民权利意识的重要体现，就是在权力行使中要坚持把人民放在心中的最高地位，坚持公民权利本位的价值理念。问卷显示，对于“法的目的和作用”的理解，九成以上的党员干部调研对象，均把“保护公民权利”作为所选项，反映了党员干部群体公民意识以及公民权利本位理念的普遍增强。同时，党员干部的权力制约意识是确保其权力正确行使的重要前提。问卷中，在“增强党员干部法治意识的主要方面”的几个选项中，选择“加强权力制约与监督”的有近七成的比例，体现了党员干部群体对权力制约较高程度的认同。

（三）党员干部营造良好法治环境的责任感不断增强。调研发现，多数党员干部在自身积极践行作尊法学法守法用法模范的同时，也充分认识到了通过多种方式营造社会良好法治环境的重要性。体现在司法、行政执法、信访尤其是基层社会治理等领域，积极推进法律服务体系的建立健全、将法治宣传与实际工作相结合、引导群众通过法律手段解决矛盾纠纷等越来越得到党员干部的较普遍认同。

二、党员干部法治意识存在的主要问题

（一）在尊法学法方面的问题。法律至上是法治的基本内涵。体现在党员干部尊法方面，近八成的党员干部群体都把“带头维护宪法和法律权威”作为尊崇法治的主要体现因素。但同时，问卷调查中，与“法律知识”、“法律意识”等选项相比较，都认为当前党员干部最缺乏的是“法治理念和法治信仰”。而针对领导干部的普法重点，党员干部群体所选项“强化法治思维、弘扬法治精神”也占到了70%以上的比例。这表明党员干部在法治精神、法治理念乃至法治思维层面仍有待于大力加强。学法方面，党员干部反映最多的问题主要集中于：普法内容的针对性不强，流于宽泛；学法的制度体系与推进机制不完善，实效性差；学法考核的刚性不足、激励与惩戒制度缺失，流于形式，以及工学矛盾突出、自学法律知识不系统等。

（二）在守法用法方面的问题。1.人治思想仍旧在一定程度上存在。仍有少部分党员干部认为自己在工作中所拥有权限的依据是“领导相关讲话或命令”。 2.程序意识不强。问卷中，党员干部在决策、行为中，选择只是“基本符合”或“有时不符合”程序的，也仍占一定比例。3.地方或部门利益仍然构成党员干部在守法用法中占较高比重的考量因素。在回答“制定本部门规范性文件是否遵守宪法和法律”这一问题时，选有“尽量遵守、兼顾本部门利益”、“主要考虑本部门执行的方便”以及“主要考虑本部门利益”的，合计仍占20%以上比例。

（三）在权力制约与监督方面的问题。问卷显示，“加强权力制约与监督”仍是增强党员干部法治意识大家所关注最多的方面。“将法治指标纳入政绩考核指标体系”，包括加快“对党员干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计”、“明确针对各级党员干部的法治考核的内容以及方式”、“对考核结果运用作出规定”，尤其是“进一步加强问责制度的完善与实施”等具体方面的完善，均成为党员干部和社会公众的普遍期待。

（四）在带头营造良好法治环境方面的问题。调研显示，党员干部在化解社会矛盾、处理群众纠纷的过程中，少部分社会公众仍倾向采用非法律手段。同时，社会公众不愿意参加政府为制定重大决策而召开的听证会等情形也较大程度上存在。或言之，在当前社会法治环境下，党员干部带头营造良好法治环境仍旧存在较大空间。

三、提高党员干部法治意识的对策与建议

针对调研所反映出的问题，为进一步增强济南市党员干部法治意识，提出以下建议：

（一）提升党员干部法治素养

全面提升法治素养，是党员干部“尊法”的重要前提。法治素养可以概括为党员干部在实践中所形成的关于法治的认知、观念和思想体系的总称。其体现为党员干部对法治发自内心的崇尚与认可，也体现为党员干部在法律知识之上法治观念的养成。法治素养不同于法律知识，如果说法治的实现要求“知行合一”，那么法治素养就是连接起法律知识与依法办事的桥梁。提升党员干部法治素养，就是要使党员干部能够发自内心的“尊崇法治、敬畏法律”，从而养成“法治自觉”。

（二）健全党员干部学法体系

健全内容体系和制度体系，是党员干部“学法”的基础工程。1.要健全党员干部学法的内容体系，要系统学习中国特色社会主义法治理论，准确把握我们党处理法治问题的基本立场。要掌握法治内涵、深刻理解法治的优越性，要正确认识党和法治的关系，切实领会社会主义法治的基本原则和要求。要了解中国特色社会主义法律体系的基本构成，重点学习宪法，强化对其他各部门法等具体法律知识的学习。要学习并熟悉同自己所担负的本职工作密切相关的法律法规。这是党员干部依法履职的基本要求。2.要健全党员干部学法的制度体系。推进党员干部学法制度顶层设计，要尽快形成一套内容充实、结构科学、行之有效的制度体系，并切实增强学法制度刚性。内容与制度并重，是健全完善党员干部学法体系的两个重要维度。在健全党员干部学法内容体系的具体实施层面，为避免和解决当前党员干部学法内容的滞后及碎片化问题，尤其是针对中国特色社会主义法治理论以及中国特色社会主义法律体系的基本构成，可以由干部教育主管部门为主导，并组织有关部门、单位以及党员干部教育培训机构（如党校、行政学院、高校、相关科研机构等），根据新的形势和要求，及时更新或制作一套更为权威、系统、完整、特别是具有科学性、指导性、针对性和可读性的高质量的参考教材、影像资料等，以作为党员干部学法的重要载体。

（三）创新党员干部学法机制

创新和完善党员干部学法机制，是切实取得党员干部学法实效的重要举措。1.要拓宽学法渠道。要尽快完善包括党委政府、组织部门、公务员局、党校（行政学院）以及其他相关部门在内的有机协调、内在衔接的法治教育运行机制。要强化党校、行政学院以及其他干部教育机构在党员干部法治培训中的主渠道作用。要把宪法、法律列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的必修课，提高法治课程比重，完善法治培训体系。2.要创新学法形式。当前党员干部的学法形式主要包括自学、单位集中组织学习、收听收看“以案说法”等类型的法治节目、听法治讲座或者报告等。但分析表明，党员干部利用新闻宣传、媒体网络等自学法律的方式，往往容易呈现学法的碎片化倾向。“在工作实践中边干边学”的方式，也由于工学矛盾在一定程度上的存在，导致效果没有保证。由此，积极构建常态有效的党员干部法治教育模式、不断创新学法形式已成为当前增强党员干部法治意识的迫切需要。调研组建议：优化党员干部法治教育模式可以从着力体现导向性、参与性、渗透性等特点出发，要注重法治舆论的引导作用，强化法治培训的互动参与，增强法治文化的影响渗透。在创新学法形式的具体实践方面，有关组织部门以及党校、行政学院等干部教育培训机构要进一步加大案例教学、情景式模拟教学、研讨式教学、现场式教学等现代教学方式的设置比重。3.要切实增强普法实效。要探索建立普法宣传教育效果评估标准体系和跟踪反馈机制；实行国家机关“谁执法、谁普法”的普法责任制；要积极完善普法教育与（行政、司法等各部门）法治实践相结合的衔接机制。要加强新媒体、新技术在普法中的运用，为党员干部提供更多、更便捷的学法渠道。

（四）坚决维护宪法法律权威

坚决维护宪法法律权威，是党员干部“守法”的直接体现。增强党员干部“守法”意识，1.要明确权力行使的界限和责任。从改革与法治的关系看，一方面“凡属重大改革都要于法有据”，要在推进地方经济社会发展的改革实践中发挥法治的引领和推动作用，确保在法治的轨道上推进改革。对行政机关而言，更是要坚持“法无授权不可为”。另一方面，“守法”的内涵也应该包括“法定职责必须为”。2.党员干部“遵纪守法、捍卫法治”，也是带头营造良好法治环境的关键。党员干部只有坚决维护宪法和法律权威，带头遵守法律，才能不断提高公信力，切实维护社会公平正义。

（五）切实提高依法办事能力

提高依法办事能力，是党员干部“用法”的根本保证。结合本调研所反映的问题，切实提高依法办事能力当前要特别注意以下三个方面的问题：1.要尽快健全落实依法决策的程序和机制。在明确界定各部门或机构决策权的前提下，要进一步增强决策透明度，特别是要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的法定程序。要进一步探索创新在重大事项决策过程中公众参与的实际操作模式，防止“形式化、走过场”的现象发生。要贯彻落实“谁决策、谁负责”的重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。2.要正确处理好“维稳”与“维权”的关系，善于运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定。党员干部要始终坚持依法办事，“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”。要适应治理能力现代化的新要求，进一步强化法治在维护群众权益、调处利益关系中的权威地位，强化法治在化解社会矛盾、维护和谐稳定中的保障作用，积极推进多层次多领域的依法治理，不断提高社会治理的法治化水平。3.要多措并举大幅度提高基层党员干部的依法办事能力。乡镇、街道社会基层事务与群众距离最近、感受最深。基层党员干部的依法办事能力直接关系到党和政府的公信力，也直接关系到社会的和谐稳定。要进一步创新基层依法治理方式、建立健全基层法律服务体系，推进基层治理法治化。

（六）强化权力制约监督实效

监督从根本上来说，是一种必要的制约，但实际上也是一种有力的支持。目前，我们有党组织的纪律检查监督、人大的国家权力机关的监督、政府的行政监察监督、检察机关的法律监督、政协和民主党派、人民团体的民主监督，还有社会监督等多种形式，已经形成了多种监督制度并存、共同发挥作用的监督体系框架。要强化监督实效，还需要进一步依法确定各主体监督范围、明确分工；强化内部监督与外部监督相结合的机制举措，形成监督合力；增强监督的内部协调以及主动性，落实监督责任等。

（七）完善法治考核制度保障

四中全会提出，要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。用人导向最重要、最根本、也最管用，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责；要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。在具体举措方面，要不断增强法治考核各项具体制度供给，探索建立适应法治建设内在要求的干部政绩考核机制。要尽快建章立制、抓紧对党员领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计，明确针对各级领导干部的法治考核内容以及方式；要对考核结果运用作出明确规定；要进一步加强问责制度的完善与实施，切实体现制度刚性。

（课题组成员：马军卫，陈可，张洁，郝颖钰，刘云，李杰）

(责任编辑 马晓黎)

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1672-6359(2016)05-0115-04