治理现代化背景下的乡镇政府公共政策执行力提升探究

蔡仲超 梁 栋

治理现代化背景下的乡镇政府公共政策执行力提升探究

蔡仲超 梁 栋

党的十八届三中全会提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府的公信力和执行力，建设法治政府和服务政府。”目前乡镇政府政策执行力较以往有较大提升，但也存在一些问题，比如软执行、慢执行、懒执行、乱执行等问题严重，这是由于政策本身与乡镇实际存在冲突、乡镇政府的责权不一致性和不对称性、执行主体的素质不高、监督追责机制不健全等原因造成的。提升乡镇政府政策执行力，必须提升决策质量，增强政策的可操作性和适应性；培育政策执行资源，增强执行权威和执行能力；更新培养选拔机制,提升执行主体的能力和素质；完善监督考核机制，优化乡镇政府执行环境。

乡镇政府；公共政策；政策执行力

空谈误国，实干兴邦。习近平总书记强调：“如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、水中月。”[1]乡镇政府，是承上启下的关键点，是改革发展的第一线。如何准确高效地执行上级政策和决策是乡镇政府管理的首要职责，也是完善基层治理体系和提升基层治理能力的重要内容与手段。为此，本文以山东省部分乡镇为例，通过集体访谈和个别访谈的方法，了解乡镇政府在执行上级政策过程中存在的问题与困境，多角度分析影响乡镇政府政策执行力的基本因素，并根据其问题与困境，对乡镇政府公共政策执行力提升提出相关对策建议。

一、乡镇政府执行力存在的主要问题

通过对山东部分乡镇政府和县直部门工作人员以及乡镇辖区群众的访谈和调研，发现乡镇政府在公共政策执行过程中主要存在以下问题：

（一）软执行，就是执行不到位或者片面地执行

主要表现：一是不敢担当、不敢负责。对政策执行存在畏惧心理，怕担风险，怕丢帽子，在执行上级政策时借口规定多、约束条件多。二是表里不一、歪曲变通执行政策，合意的就执行，不合意的就不执行。三是态度生硬、官腔应付。“官本位”思想较严重，工作态度不端正，对待政策执行过程中群众的声音和诉求漠视慢待、视而不见。

“我们中有一些乡镇干部在执行上级政策的过程中，特别是一些涉及群众切身利益、难度又较大的工作时，怕担责任，怕担风险，不想干、不敢干、不会干，导致上级很多政策在实施过程中流于表面、流于形式，使政策实施的效果大打折扣。”（访谈对象01：杨某某，某乡机关干部）

（二）慢执行，就是执行程序复杂、办事效率低下或者工作不推不动甚至推而不动

主要表现在：一是“踢皮球”、“打太极”，工作效率低下，出工不出力，出力不出活。二是程序复杂、手续繁杂。

“现在家乡的投资环境仍需改善，我们作为全县的重点招商引资项目，2013年就和县里签订了投资合同，但是直到2015年5月份我们的施工队伍才进场，光征地时间就用了一年多才完成。”（访谈对象02：韩某某，重点招商引资项目负责人）

（三）懒执行，就是工作中照本宣科、创新不足，习惯用老经验、老办法解决问题

主要表现：一是“机械主义”，执行上级要求时不能很好地结合本地实际情况，不能把上级政策吃准、吃透，喜欢用会议贯彻会议，用文件贯彻文件。二是“拿来主义”，对工作不上心，对任务不动脑，工作中出现的问题，习惯“等着”、“拖着”。三是“经验主义”，执行上级政策因循守旧，用老办法工作，习惯“走老路”、“念老经”。

“现在乡镇基层执行县里的决策时，有的只是发个文、开个会把事情宣布一下完事，真正认真贯彻执行的较少。”（访谈对象03：许某某，县直某部门工作人员）

“现在有一些领导干部习惯用一些老方法、老路子去解决问题和矛盾，但是现在网络这么发达，老百姓的维权意识不断提高，在处理一些较复杂的问题时，很多时候不能有效解决甚至可能会引起矛盾升级，引发干群矛盾。”（访谈对象04：张某某，某乡工作人员）

（四）乱执行，就是工作方法简单粗暴，执行中滥用公共权力侵害群众的公共利益

主要表现在：一是漠视群众、冷硬横推。工作中门难进、脸难看、事难办，不会讲群众语言，高高在上。二是惟利是图、吃拿卡要。喜欢搞“潜规则”，制造“软阻力”，不给好处不办事，给了好处乱办事。三是有权任性、毫不收敛。缺少敬畏、胆大妄为，违规谋取个人利益而置制度、规定于不顾。

二、影响乡镇政府公共政策执行力的因素

乡镇政府公共政策执行不力，既有政策本身的因素，又有乡镇政府自身的因素，既有运行机制方面的因素，又有监督机制方面的因素。概括起来有以下几个方面：

（一）政策本身与乡镇基层实际存在冲突

“政策目标的不清晰、不确定性往往对政策执行对象的适用性构成障碍。政策在制定过程中，应考虑政策调整的成本、目标群体的顺应程度、机构的应变与生存能力等”。[2]而作为乡镇政策的制定者在制定相关公共政策时，往往民主参与不足导致部分政策内容缺乏科学性，不能全面考虑政策执行对象的适用性，或者政策本身难以满足不同乡镇的实际发展需求，政策制定者大都倾向于整体利益的最大化，而政策执行是分布分散进行。乡镇政府作为政策的执行者，往往考虑其乡镇自身利益或局部利益，这种利益侧重点的不同往往会导致政策执行不力。

（二）乡镇政府的责权不一致性和不对称性

在执行政策的过程中，乡镇政府作为公共政策的最终执行者，在现行的体制关系上与县级政府相比处于责大、权小、能弱的地位。乡镇作为一级基层政权，难以充分管理本辖区内政治、经济、社会、文化、生态等事务，缺乏应有的管理权威和管理效能。然而乡镇工作是“上面千条线，下面一根针”，上级所有的政策都得经过乡镇来传达、执行到每一个村庄、村民，导致乡镇基层工作人员“一人对应多个部门，承担多项任务”的现象非常普遍。以某乡为例，该乡一名组织委员兼任着宣传与统战委员，对应了县委组织部、宣传部、统战部、县人社局、县编办、县考核办六大部门，管理着党建、人事、宣传、统战和包村事务，工作事务非常繁杂。特别是取消农业税后，乡镇政府的生存活动方式发生了显著的变化。乡镇政府的财政收入由上级政府掌握，“上级政府通过财政集权，在行政上控制了基层”，[3]进一步加剧了乡镇政府的责权矛盾。

（三）乡镇政府执行主体的素质不高、能力欠缺

执行主体的素质和能力是提高政府执行力的重要保证，执行者素质的高低直接影响着地方政府执行力的强弱。执行主体极易因为素质、认识、觉悟不高有意或恶意追求自身利益而忽视了社会整体利益，对原政策采取任意加工，导致原政策在贯彻落实过程“阻滞”，也存在由于执行者素质不高、政治觉悟性不强，缺乏必要的认知能力、知识能力、党性修养等，导致不能正确地理解和把握上级政策的实质和内涵，在政策执行过程中对原政策采取了断章取义、教条执行、歪曲理解，或消极被动或抵消执行政策，影响或阻挠了公共政策的有效实施。仍以某乡为例，该乡拥有全职工作人员72名。从学历背景看，该乡拥有大学本科及以上学历的有12人，占16.67%，大专学历的有12人，占16.67%，高中及中专学历的有39人，占54.17%，初中及以下学历的9人，占12.5%（见表1.1和1.2）；从教育培训看，2015年全年该乡只有13人接受过上级的培训教育，只占总人数的18.06%，且培训时间较短，全年培训时间仅为1040小时，人均不到14.4个学时。较低学历背景和较少的教育培训机会严重制约了乡镇政府执行者的素质和能力的提高。

1.1田庄乡机关工作人员学历程度

1.2田庄乡机关工作人员学历分布

（四）乡镇政府监督追责机制不健全

“绩效考核是作为管理主体的政府手中的缰绳，它是驾驭行政执行、保障执行力的重要工具。通过绩效考核的导向作用和激励约束作用，可以引导和鼓励公务员认真履行职责，又快又好地工作，有效提高执行力。”[4]目前乡镇政府层面，执行机制、监督机制、行政问责机制和绩效考核机制都没有很好地建立起来，乡镇政府缺乏与执行政策配套的执行监督制度。一方面有些政策过多强调了某些部门工作的特殊性，制定的政策存在着局限性，对制度落实往往正面要求多，对执行不力的结果问责不够严格；另一方面由于决策权、执行权、监督权的不合理配置，导致权力运行监督的软肋，致使公共政策在执行中主观随意性大，政策在执行中缺乏公正性，滋长了政策执行中的腐败。

三、提高乡镇政府执行力的对策和建议

提高乡镇政府的公共政策执行力是一个长期而复杂的过程，它涉及到公共政策质量的提升、执行资源的培育、执行主体能力素质的提高及监督考核机制的完善等多个方面。

（一）提升决策质量，增强政策的可操作性和适应性

乡镇政府的各项决策和政策，涉及到方方面面特别是广大农民的利益。因此在制定决策时必须做到科学化、民主化，需要制定一系列科学民主的制度，才能有效地降低人为主观因素等不合理因素在政策制定过程中的消极作用，如调查研究制度、集体决策制度、专家咨询论证制度、决策听证制度、社会公示制度、决策责任制度、社会稳定风险评估制度等。特别要充分分析决策是否可行，是否符合相关法律程序，是否能够被有效执行，是否反映了广大人民群众的最根本利益，同时考虑有没有相关软硬件的支持和符合当地的实际情况。政策制定后，要建立一个政策反馈机制。政策制定的主体要及时听取民众意见，并对政策的不足之处作出及时修改和完善，以保证政策的时效性。同时借助相关的听证和公示制度，提高政策的透明度和参与度，保证政策的合理性和科学性。

（二）培育政策执行资源，增强执行权威和执行能力

政策在执行过程中所需要的资源数量越多、质量越好，政策执行力就可能越大越有效。政策制定得再科学、再具体，如果缺少执行资源，那么执行结果就无法达到预期要求。培育乡镇政府的政策执行资源，对于上级部门来说，就是在“向乡镇政府给政策、划任务的同时，要给与相应的资源，如加大乡镇政府的权威、拨给充足的经费、提供政策指导和培训等，使乡镇政府执行公共政策时有能力、有动力、有保障”。[5]对于乡镇政府自身来说，一方面要“开源节流”，大力发展乡镇经济，为执行提供充足的财力保障，并且要精简机构，裁减冗员，加快乡、村两级信息网络建设，另一方面要“挖潜增效”，要注重“投入产出比”，以最小的投入获得最多的产出，要充分利用现有的资源，优化资源配置，不断开发潜在执行资源，确保辖区内决策执行快速有效。同时在协调“乡政村治”关系上，要转变传统的管理方式，实现由领导向指导、协调和驻村工作方式的转变，只有这样才能协调好乡村关系，进一步提升乡镇政府的执行力。

(三)更新培养选拔机制，提升执行主体的能力和素质

“政策的成败取决于这些基层执行人员的素质、责任心和执行力，因此提升乡镇政府政策执行力的关键是在于乡镇政府的政策执行者。”[6]所以，建立一支素质高、责任心强的公务员队伍，对于提升乡镇政府公共政策执行力尤为关键。这就要求组织部门在乡镇公务员招录上，适当降低乡镇公务员考试“门槛”，把那些愿意扎根农村、奉献农村的人才招录进公务员队伍；在乡镇公务员管理上，积极改善乡镇公务员的工资待遇和办公条件，健全乡镇公务员工作的竞争激励机制，建立人才“能上能下、能进能出”的畅通渠道，使广大基层公务员工作上“有盼头”；在公务员的培训上，制定科学的培训计划，构建干部终身学习体系，通过开展各种短期培训、岗位培训和业余学习等，提高乡镇公务员的理论水平和能力素质。

（四）完善监督考核机制，优化乡镇政府执行环境

干部的绩效考核，具有很强的“指挥棒”和“风向标”作用。完善政策执行的考核评估机制，要根据县域经济社会发展水平、乡镇政府工作职能等情况，科学设定考核目标，规范评估主体范围，不断完善考核评估原则、内容、程序和方法，把考核评估结果作为干部奖惩、晋升的重要依据。强化政策执行中的领导负责制、目标责任制等，提升执行主体的责任意识、执行意识、服务意识和自律意识，对那些软执行、慢执行、懒执行、乱执行的机关人员和单位主要领导，要采取诫勉谈话、限期整改、警告开除等党纪政纪方式追究责任。建立健全纪委、人大、检查、审计等机关在内的行政监督体系，完善群众监督机制，认真受理群众的来访来信，并通过互联网等多种方式畅通群众的诉求渠道，充分发挥群众的监督功能。同时探索建立科学的渠道来充分发挥“乡贤”在监督政府官员行为方面的作用。

[1]习近平.习总书记对全国党委秘书长会议批示[N].人民日报，2014-10-10.

[2]谢明.公共政策分析概论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.215.

[3]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2012.248.

[4]梁栋.提高政府执行力的责任治理及路径选择[J].齐鲁学刊，2011(6)：102.

[5]陈俊星.是什么影响了乡镇政府的公共政策执行力[J].红旗文稿，2008(3)：10-11.

[6]徐元善，周定财.我国乡镇政府政策执行力提升研究[J].政治研究，2013(2)：39-51.

（责任编辑 马树颜）

蔡仲超，济南大学政法学院；梁栋，济南大学政法学院副教授，硕士研究生导师，博士（邮政编码 250002)

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1672-6359(2016)05-0053-04