邮轮运输突发事件应急体系及其法制衔接①

栾晨焕

(山东大学法学院，山东济南 250000)



邮轮运输突发事件应急体系及其法制衔接①

栾晨焕

(山东大学法学院，山东济南 250000)

邮轮运输突发事件应急体系是国家应急处理体系的一个特殊面相，考虑到突发事件的特性，战略部署上可以有所侧重。应急体制的变革上，除了政府与社会层面的责任外，市场、传播媒介等具备沟通政府和社会力量的外部系统在邮轮运输突发事件中应该更受重视，这也是风险应对理念的嬗变使然。应急法制的建设上，顶层设计与具体操作之间存在的断层需要更重视多元主体参与的应急法制予以调整，以回应政府、应急市场、公众、乘客以及邮轮运输企业等多方利益诉求，这也是回应型行政视野下的法治期望。

风险社会；邮轮运输；突发事件；应急法制

如果我们意识到风险已经把我们团团包围，那么探讨邮轮业突发事件并不是什么新奇的事情，因为邮轮运输产业链——即便说是旅游业或是运输业——也只是风险社会中诸多领域的一隅。同样邮轮风险应急体系作为国家风险应急体系整体的一部分，纳入国家决策的宏观层面进行整体考量是其应有之义，脱离国家应急体系必因缺乏兼容性而孱弱无力。同时邮轮产业突发事件固有其特色性问题，需要在国家机制的宏观设计与邮轮产业应急的微观处理之间把握好地方政府与上级政府、政府与企业、企业与乘客之间的多重关系，梳理其脉络，找准其症结，设计出既具有邮轮产业特色而又与顶层设计相容的应急机制。笔者将在解读邮轮突发事件的基础上，回归国家应急体系建设，进而探讨邮轮应急体系中新的应对方法以及法制承接问题。

一、邮轮运输突发事件

何为突发事件？虽然各国称谓不尽相同，如美国称之为危机事件，澳大利亚称之为紧急事件，[1]但其特点可大致概括为突发性、巨大危险性、紧迫性、事态发展不确定性。[2]2007年通过的《中华人民共和国突发事件法》从法律层面规定了四类突发事件：自然灾害、事故灾难、公共卫生安全事件和社会安全事件。总体而言这四类突发事件体现了现代世界的风险环境① 吉登斯区分了前现代世界的风险环境与现代世界的风险环境，前者指涉的风险主要是指来自自然、宗教以及人类军事暴力事件的威胁，后者则强调工业主义对物质世界的影响，主要指涉制度化以及人化风险。，并充分考虑到了突发事件的自然因素及人为因素。

(一)四类突发事件

其一，自然灾害。与邮轮密切相关的自然灾害主要有风暴潮、海啸等海洋灾害，以及台风等气象灾害。自然灾害属于传统意义上的风险，很多灾害的监测和预防仍是难以攻克的难题。2015年6月，重庆东方轮船公司所属旅游客船“东方之星”在由南京驶往重庆途中突然发生翻沉，专家认为事发时段当地出现了局地性、小尺度、突发性强对流龙卷风。[3]正是因为此次气象灾害的突发性使得预警机制失灵，发生了惨重的后果。

其二，事故灾难。系指人们在生产、生活过程中发生的，直接由人的生产、生活活动引发的，造成大量的人员伤亡、经济损失或环境污染的意外事件。[4]邮轮作为一种交通航运工具，在完成旅游、运输目标的同时，最重要的是保障乘客的生命财产安全。与自然灾害相似，即使科技进步、应急体系革新，仍然不能消除发生毁灭性后果的可能性，而对重大事故的反思往往会推动邮轮安全标准、应急机制的更新和发展，比如正是1912年“泰坦尼克”号邮轮沉没事故催生了《国际海上人命安全公约》(简称SOLAS公约)的产生，此后每当发生重大事故，国际海事组织(IMO)都会重新审视安全规则并对SOLAS公约做出修改。[5]

其三，公共卫生安全事件。系指造成或可能造成社会公众健康严重损害的传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全、职业危害、动物疫情以及其他严重影响公共健康的突发公共事件。[4]由于邮轮的密闭性、远航性等特征，决定了公共卫生安全事件的高发性。近年来，中国口岸已经应急处置了诺如病毒、甲型H1N1流感等疫情爆发事件。如2008年“钻石公主号”国际豪华邮轮“诺如病毒”感染事件，2010年“富士丸”甲型流感群体性感染事件。[6]

其四，社会安全事件。多指暴恐事件、经济安全事件、群体性事件以及重大刑事案件。邮轮运输中的社会安全事件主要是由于天气、船舶故障所引发的群体性事件。近年来霸船事件频出，乘客以维权之名，霸占邮轮不愿离船，实则是对政府和邮轮企业的“绑架式”威胁，破坏公共秩序，触碰到了法律的红线。

(二)邮轮运输突发事件的特性分析

1.自然因素与人为因素的成分分析

在邮轮运输中，突发事件的情境分布仍是有一定规律，相对于自然灾害等突发事件，人为因素引发的突发事件更加多发。[7]运营企业应对突发事件定期做信息统计，对高发的突发情境编制科学的应急预案，在应急体系的战略部署上有的放矢。

随着科技进步以及交往环境的复杂化，邮轮安全逐渐由对设备的依赖转移到对人事处理技能的要求上，自然和人为这两种成分呈现此消彼长的事态。伴随这一种事态，SOLAS公约也已从单纯的船舶结构和设备要求，扩展到对人员、公司和船舶的安全管理要求。[8]从近年发生的事件上看，在“歌诗达·协和”号触礁沉船事件中，船长擅自变更航线是这起事故的首要原因，而一系列让人头疼的霸船事件中，即便引发乘客不满的航线变更是自然因素使然，乘客单方面盲目要求补偿仍是引起这些群体性事件的直接原因。

2.事件的衍生性分析

事件的衍生，是指在应对某一事件时所采取的措施产生了新的事件。在邮轮运输的风险环境中，这种衍生的组合可以是从突发事件衍生出危害事件，也可以是由普通的民事纠纷案件衍生出突发事件甚或政治事件。

作为旅游业衍生而出的一系列问题，环境污染和生态破坏始终是绕不过的话题。贝克在谈及污染的风险界定时指出，受影响的群体总是以个体经验以及受害者的方式去界定风险。[9]这种界定方式容易激发群体性事件，中国近年来已经爆发了许多环境污染群体性事件，但尚未出现针对邮轮运输领域的环境事件。这并不能说明邮轮污染不存在，事实上邮轮每天会产生大量的船舶污染物，无论是应对这些日常污染物，还是在发生突发事件导致海洋污染后，采取的过度或是有害的治理措施都有可能产生二次污染事件，例如在应对海上溢油事件中不当使用消油剂会导致海洋污染并对海洋生物产生毒性影响。

贝克所指出的群体界定风险的方式远不止用于污染事件，在邮轮合同中，乘客对自身权益的受损情况以及可否实现补偿目的的认知同样是根据个体经验，而非依据《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国旅游法》(简称《旅游法》)等法律规定得来的理性分析，从而抗拒邮轮公司主张不可抗力的免责事由，选择自认为能达到补偿目的最经济快捷的方式——霸船。双方的不合作不沟通的姿态极易触发群体性事件，从而由一个民事纠纷演化成违法事件。此外，邮轮运输具有一定的涉外性，在发生民事纠纷时有可能衍生国际政治风波。在“海娜号”邮轮被扣韩国事件中，本是因商业纠纷引起的民事案件，却被海航旅业以及一众媒体将法律问题上升到政治问题的高度。[10]

3.邮轮运输突发事件中话语权的角色

诚如福柯所论，“话语即权力”。公众的话语权是言论民主中不可剥夺的权利，谁有权说话，谁的话语能够左右事态发展，谁就拥有话语权，在这个意义上话语权乃是维护自身权益、平衡政府与公众地位的有力武器；但另一方面话语又实实在在是某些可怕力量得以膨胀的良好场所，尤其是伴随着新媒体时代对传统媒体权威的撼动，公民彰显诉求的渠道得到极大解放，公众通过新媒体表达意见的方式实现了自我赋权。[11]正是在话语权力配置比例向广大公众倾斜的背景下，话语权更加容易嬗变为话语霸权。

公众掌握话语权的直接表现在于把控舆论走向，而话语霸权的出现往往并发舆论危机。过去我们习惯于将舆论视为突发事件的敌人，故而为求稳定往往压制舆论，没有将舆论本身作为突发事件应急处置对象，如青岛大虾事件中“正是职能部门的不作为，导致了事态激化”。[12]舆论危机的发生虽然未必会造成经济上的直接损失，但从长远来看，对城市以及相关行业的发展必然是不利的。

邮轮突发事件的应急处置中必须注意到舆论危机，应急体系的设计中必须注重对话语权的合理引导。笔者看来，霸船正是乘客对话语权的强夺形式，是让政府与邮轮企业被动听话的强制手段。而在“海娜号”邮轮被扣韩国事件中，也是在不具备海事法律专业知识的媒体和公众的渲染造势下，引起了话语权使用极端化的情形。邮轮业依托海洋生态及区域环境旅游业，需要重视邮轮产业和所依托区域的形象公关。如若在话语权的引导中没有搭建良好的对话平台，任舆论四起而缺少应急措施，停靠港口的吸引力必然大打折扣。

二、风险治理理念下邮轮运输突发事件应急体系变革

考虑到人为因素的突出、事件的连锁反应以及话语权的异变对邮轮运输突发事件产生的影响，未来邮轮突发事件应急体系的重心应该逐渐偏向对制度性风险的防范以及对话沟通机制的建设上。对此，风险治理理念应当对传统的管理观有所突破，以期寻求新的应对渠道。

(一)应急管理体制的演变与突破

传统的应急管理范式善于把体制建设的重心放在国家或是政府层面，理由当然充足且具有说服力：政府作为应急管理的强相关主体具有处置突发事件不可推卸的责任和义务，[13]82并且政府在人财物的调配上具有天然优势，在紧急行政上具有合法性，而公众在应急能力上明显不足。但随着公民社会的壮大、行政模式的转变以及回应型行政的呼声，过去强权全能的政府越来越需要凝聚市场和社会的力量为应急管理服务。这一方面能够体现出政府公共治理艺术，在行使行政紧急权同时能够最大化地尊重公民权利，及时回应大众舆情；另一方面的理由是政府并非真正的全能，在面对突发事件时也需要充分调动社会力量，才能真正集中力量办好事，仅仅依靠公共部门的应急能力在应对非常规性突发事件① 非常规性突发事件是指可预测性较低，且破坏巨大、事态复杂，超出社会既有的风险预测视界及常规应急系统承受能力，以常规应急方式难以处置的突发事件。时尤显不力。[14]43从域外视角出发，美国联邦应急管理署(FEMA)、美国海岸警卫队(USCG)② 海岸警卫队除有军官、征募人员以及预备队之外，还有大量全部由志愿者组成的辅助海岸警卫队(Coast Guard Auxiliary)。、新加坡的民防部队等都是吸纳民间、社会力量参与突发事件管理的成功范例。诚然，在考虑应急管理体系建设时，政府与社会是不可忽视的两大主体。

有学者提出，以责任主体的不同可以将应急管理体制分为行政责任与社会责任系统。[13]81这一社会治理视角与应急治理实际是相符的，越来越多的社会力量正在危机管理中发挥重大作用。但随着多元化主体参与应急体系需求的不断提高，传统上一些属于政府或是社会的应急工具实际上已经脱离了各自的责任系统而独立于外成为外部调控的新型管理系统，这种外部系统主要作用于政府与社会的沟通之维。

典型的如传播媒介系统。如今随着微博、微信等新媒体的出现，政府以及传统媒体对话语权的控制受到强烈冲击，乃至传统媒体也不得不改变新闻生产常规或新闻价值① 这种修订新闻生产常规的事件被称为“范式订定事件”(paradigm defining event)，这类事件反映了新媒体对主流媒体既定范式(包括新闻生产常规以及新闻价值理念)的冲击。。[15]事实上，政府对话语权的“失控”并不是什么值得悲观的事，话语权向公众转移的这一历程正是公众以治理主体身份参与危机治理的契机。政府要想使得传播媒介这把利剑挥向突发事件而不是造成更深层的管理危机，必然要审慎回应公众或舆论的诉求。当然这并不意味着应急部门面对肆意的舆情只能做被绑架的“羔羊”，政府仍负有搭建对话平台、引导公众舆论的职责，这种“回应—引导”的双重机制实质上让公众参与到了公共危机治理平台中。媒体对政府的“倒逼”加快了政府信息公开的步伐。公共关系之父艾维·李的公共关系思想便是使公众获知真相，如果说通过传统媒体还有所谓封锁消息的可能，那么在新媒体的“全景布控”之下隐瞒已经成了不明智的选择。

传播媒介系统对政府与社会之间的沟通作用体现在：让信息公开、公众参与，降低信息披露成本，改善信息不对称的局面。表面上看来政府处于被动地位，事实上政府减少了在压制舆情上投放的过多的行政资源，并通过与公众的理性对话有效澄清虚假舆情，从而平息危机事态；公众通过舆论监督政府的应急处置措施，督促处置效率，而政府回应公众诉求的同时也是在完成治理任务，由此政府与社会公众之间达到了互利共赢的状态。

政府由冷漠的管理者向寻求公共话语参与治理的“掌舵者”的转变过程正是风险管理到风险治理理念的嬗变历程。风险治理与应急管理的区别正在于：政府是否改变了以权力为中心的命令式做派，是否吸纳多元主体参与治理，是否充分尊重市场的调控机制。

(二)邮轮运输突发事件的系统应对

邮轮运输突发事件的应急治理中，多元力量的参与已不可避免，话语权的引导尤为重要，此背景下除了继续强化上下、政企联动外，更需引导市场调控分担应急压力，善用新媒介实现政府与公众的沟通，建设对话平台以便乘客、邮轮企业与政府之间的信息流通，乃至创新纠纷解决机制化解话语霸权。

1.把握层级对接，协调资源配置

在推行大部制改革背景下，应急系统越来越强调综合化。2013年7月重组后的国家海洋局统揽边防海警、中国海监、中国渔政、海上缉私警察职能，并以中国海警局名义开展海上维权执法，为整合海上力量、解决职能分散、应对海洋突发事件起到重要作用；同年11月为健全统一、高效的国家安全体制成立了国家安全委员会，成为第五大国家常设机构。

综合化、高层级化管理机构的设立为协调资源配置、联动各方力量提供了对接平台，但也要注意综合应急管理体系获得的行政资源越多，分灾种管理体系能够获得的行政资源就越少。[16]在把握上下层级联动中需要为应急系统的专业化发展保留足够的空间。应急体系在加强顶层设计的同时，必须加强分灾种、分领域管理体系的建设，综合化部门为联动各部门、完善信息对接、健全责任体系提供解决方案，而各部门则对实际的行动负责，在资源配置上协调并进。

2.明晰职责，政企联动

应急系统中除了上下层级联动外，也要处理好邮轮企业与政府之间的职能关系。有些风险的应急处置政府扮演很重要的角色，比如公共卫生安全事件，一旦邮轮运输中发现疫情，政府方面的检疫部门、卫生部门介入的必要性还是很大，此时在政府与企业之间建立的合作机制是以政府为核心、企业为辅助的机制。而在霸船等群体性事件中，解决问题的关键还是乘客与邮轮企业之间的和解与让步，政府更像是扮演调停者的配角。

企业处理重大突发事件显然力有不逮，而把所有问题都留待政府处理则不能保障应急响应的效率。突发事件联动系统中职责的分配需要根据事件类别、事态严重程度、处理的便利性等因素进行衡量。联动处置机构可以把风险定级的任务交由某个固定的、常设的风险治理机构，以作为政府与企业的防控合作平台，对风险作出及时响应，决定何种级别的风险由政府介入，何种级别的风险暂由企业防控。

3.引导市场调控，汲取社会治理力量

市场调控的意义在于解放政府的双手，激发社会力量，通过市场调控重置政府与邮轮企业的应急成本。市场机制在“参与全社会应急能力的储备”以及“提高公共应急资源的配置效率”这两方面具有相对于政府而言突出的优势。[14]44-46作为邮轮运输业的主管部门，可以制定政策保护、激励相关风险防控以及公共应急服务企业从事应急处置装备的生产和供给，这种保护、激励措施可以体现在：税收上予以一定的照顾，政府以及企业采购上予以一定的政策倾斜，行业的准入机制上予以一定的简化等。与此同时立法上也需跟进，规定有关公共应急物品或服务提供商的法律责任，不能因为政策保护的需要而放松监管，法律必须兜住质量底线，引进的企业必须在合法的前提下实现商业发展。

4.改进沟通机制，搭建良性对话平台

传播媒体能够让政府与公众之间建立起有效沟通，让突发事件的信息畅通无阻，降低企业、政府与公众之间的对话成本，使政府与社会达成高度有效的合作机制。对此，政府可以借助新兴媒介向公众传达有关信息。在类似于微博这样的媒介中，需要注意到突发事件的舆论触发点，如在社会安全事件中政务微博非常容易挑起舆论风暴，而在其他类别的突发事件中的关注度有所下降。[17]因此对于邮轮运输突发事件的信息播报主体，可以在企业与政府之间做适当比例区分，对于复杂、重大且以政府处置为主导的突发事件以政府播报为主，且内容客观真实，形式正式，从正面报道与负面报道两个角度出发，切忌呈现“看上去很美”的祥和景象；对于一般的甚或是轻微的突发事件以企业播报为主，可以采用一些轻松、诙谐的播报形式，例如旅游地形象危机，企业可以用宣传片的形式回应社会质疑，增加公众信任。

此外，邮轮应急的系统应对中不仅仅要实现政府与公众舆情的沟通，也需顾及乘客、邮轮企业与政府部门之间的良性对话。对话平台的重要目的不在于联动处置，它的重心应放在应急准备和后期处置中：在应急准备阶段通过及时沟通消除潜在威胁，在后期处置中通过对话做好善后工作，发现突发事件症结，总结经验并改进工作，避免恶性突发事件再次发生。

现有的应急联动机构一般不具备对话功能。以上海市应急联动中心为例，该中心主要负责组织、协调、指挥、调度相关联动单位，且受理范围为全市各类突发事件。如此，联动中心虽然是常设机构，但不能兼顾邮轮突发事件的特殊性，也无暇负责乘客、邮轮企业与政府部门之间的常态联络。可以考虑在中国交通运输协会邮轮游艇分会(CCYIA)下设部门专办邮轮突发事件信息集散事宜，负责采集乘客、邮轮企业信息，及时反馈给应急联动机构，让其判断预计应急等级；收集政府部门与邮轮企业应急准备信息，分析应急预案的可行性、科学性，并就此提供多方交流协商平台；还可在现有机制内就纠纷事件向乘客提供关于正式以及非正式纠纷解决渠道的信息指引。

三、回应型行政视野下的应急法制衔接

回应型行政是推进公共治理的必然要求。作为一种新型的行政模式，回应型行政是对管制型行政的反思和变革。它以权利为本位，承认社会利益的多元化，重视行政相对人的意志，尊重相对人的意思自治，以双向互动、民主协商代替单向服从，在依法行政中充分运用多元化的非强制性手段。[18]而应急法制的核心特征在于权力优先性、程序特殊性、社会配合性、紧急处置性，[19]这种强权属性的强调事实一直是法治国家建设的一大难题，突发事件的应急需求在法治大厦内部生成一股张力，超前的法治理念与现实的应急强权之间仍有大量需要调和的空间。在向回应型行政转型的历程中，必须对此予以回应。

(一)理念革新：以风险治理为目标的应急法制建设

不同的价值取向将引导立法做出不同的选择，以风险治理为目标的应急法制，需为多元参与机制保驾护航，回应政府、应急市场、公众、乘客以及邮轮运输企业等多方诉求。

党的十八届三中全会提出的“五位一体”布局勾勒出一副全方位治理框架，这无疑与风险社会内涵具有内在契合性，因为现代社会着实已经风险四伏。在贝克等人看来，现代社会生产财富的同时也制造了风险，伴随着风险扩散中的“飞去来器效应”① 社会心理学上是指一种情绪逆反的心理现象，贝克在此处借此指出生产风险或从中得益的人迟早会受到风险的报应。，制造风险的罪魁祸首或是受益者与受害者一样难逃风险。[9]而风险社会与回应型行政的共存客观上是为立法提出了两个要求：一是法律需要对治理范围内诸多领域保持合理关切，二是法律需要回应公众风险治理诉求。这两个要求表面上看似矛盾，因为法律实际上无暇顾及所有领域，更妄谈事事回应公众的需求。但这两个要求事实上提供了另一条法治进路，即在法律层面授权更多社会力量行使行政职能，这一视野下，民营化行政或是让私人主体辅助完成应急任务都可以纳入法治进程的设计之中，立法应对此做出相关规定与指引。

同时，与实体法制相配套的应急程序法制建设也应提上日程。行政法是一门限权法，在正常的法律状态下以限制行政权的肆意为任务；在发生突发事件的非常时期，限制公民的权利是其必要的举措。行政应急法制的任务是规定何种权利不得限缩，何种权利可经裁量；行政程序应急法制便要规定何种程序可以简化，何种程序不得灭却。行政程序法尚未上升到国家立法层面，笔者希望在未来《行政程序法》的制定中，对紧急行政权的行使程序做出科学合理的规定。

(二)法制完善：推进邮轮应急法治平台建设

虽然《中华人民共和国突发事件应对法》(简称《突发事件应对法》)为应急治理提供了宏观规范指引，但当下的应急法律制度仍不够健全，在很多具体操作层面尚缺乏更细致的法律规定，如政府部门之间的协调合作、应急预案的编制与演练等方面在实践中由于法规范的缺位而疲态尽显，经验式管理仍然占据很大的市场。[20]可见应急法制顶层设计与具体操作之间存在一定程度的断层，这种断层不是政治体制或是行政权的失控造成的——事实上在过去的很长时间我们不乏对它们的关注——而是源于法制的长期滞后性。同时回应型行政视野下的邮轮应急法制以风险治理为目标，这就不仅需要细化操作规范，弥补法制缺位，更需重视多元主体参与，以立法规范各方行动，推进邮轮应急法治平台建设。

1.在法治视野下检视邮轮运输业突发事件应急预案

预案与立法不可混同，就预案的编制而言，需要切实做到“立法先行，预案执行”，单纯地编制预案是远远不够的，如果预案的制定没有纳入法治轨道，那么预案的随意性乃至侵权的可能性都会大大提高。所以必须按照法律法规规定的程序、原则、具体事项编制预案才能保障公民的合法权益，才能获得各方内心的服从，法治的民主内涵才会发挥得淋漓尽致。

同时预案的演练并不止是多部门之间的一次联合演习，更是需要在不断的演练中发现问题，政府部门、人大在这中间要起到监督和反思的作用，如果演练的结果是成本过高、限权过重，那么有关部门就必须做出改变，让资源配置达到最优、让权利得到最大化保障。《突发事件应急预案管理办法》为预案的编制、审批、演练提供了基本的程序指引，但具体到邮轮运输领域还需出台更细致的实施办法，例如预案编制部门以及相关联动部门，预案演练的频率，预案合理性标准等仍有待明确。

2.塑造多元主体参与应急治理的法治环境

在公私合作、政企协同的应急治理背景下，立法需要回应政府部门、应急市场、社会公众以及邮轮运输企业等多方主体的困境与需求。

第一，为统合政府行政职能，便利海上应急处置，需要完善海洋管理法律法规体系。国家海洋局的重组结束了海上执法“五龙治海”的混杂局面，但远没有达到一劳永逸的效果，在应急处置的职能分配上需待立法进一步细化梳理，如交通运输部及其中国海事队伍负责海上交通事故、船舶及相关水上设施污染事故的应急处置，但国家海洋局同样有权处置海上突发事件，参与海上应急救援① 参见《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2013]52号)。，二者之间的职能协调仍有立法空间。

第二，为方便市场调控公共应急物品，立法需注意这一需求的地域性和时限性：往往地方保护主义会阻碍物品的全国性流通，而且公共物品的提供很多时候也只有一时之需，缺乏长期稳定的市场。立法要想吸引更多的应急物品、服务提供商进入到应急治理的序列中，必须对此予以保障，这种保障不限于政策上的照顾，行政法上的保障和激励还可以在行政指导、行政奖励等行政行为中得以实现。

第三，为让更多的公民进入治理平台，立法在公共舆论和政府公开两方面都要有所引导。对于公众舆论，立法既要保障大众媒体发声的权利，又要对不真实、不客观的信息予以否定性评价；对于政府而言，立法需要更加明确政府在信息平台建设上的责任，邮轮主管部门不仅要把自己知道的信息提供给公众，还需要收集其他部门掌握的相关信息。

第四，为让邮轮企业自身更好地治理风险，立法有必要对企业风险防范资质做出规定，不符合防范风险标准的邮轮企业需负相关法律责任。风险防范不得不涉及到应急物资、处置装备的储备。当下应急物资储备仍以政府为主导，尚未形成规范市场调配应急物资的法制体系。现有规范更多为应急服务商与政府应急物资储备“牵红线”① 《突发事件应对法》第32条第3款规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。”，或者把应急服务商作为应急期间“先征用后结算”的对象② 参见《民政部关于进一步加强救灾应急物资储备工作的通知》(民函[2008]118号)。，而邮轮海上航行的特征并没有给政府调动应急处置物资留下太多时间。因此邮轮企业更需要在应急准备阶段完成装备配给，有待立法激活邮轮应急需求的市场潜力。

3.探索法治化纠纷解决路径

完备的纠纷解决机制是应急系统中不可缺失的一环。应急处置突发事件意味着需要在紧急情况下实现双方乃至多方对话，而促成乘客与邮轮企业之间对话最主要的目的是交流意见，化解纠纷，消除群体性事件隐患，并防止事态恶化乃至衍生出新的恶性事件。

尽管《旅游法》提供了四种纠纷解决途径③ 《旅游法》第92条规定：“旅游者与旅游经营者发生纠纷，可以通过下列途径解决：(一)双方协商；(二)向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解；(三)根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；(四)向人民法院提起诉讼。”，但在邮轮运输纠纷中未必受人青睐。舆论造势下双方协商或经第三方调解很可能不受信任，而一旦乘客自己行动展开维权或诉讼将面临高昂的成本，除了经济、时间成本外，海事诉讼的繁杂以及法律上对乘客不利的免责事由也会在程序和实体上影响到乘客的策略选择。因此立法需要提供具备调裁功能又能最大化减轻乘客成本的纠纷解决路径。

可以考虑在CCYIA中引进申诉专员制度。申诉专员(ombudsman)本是受议会任命，处理公众对政府管理行为申诉的人，这一制度逐渐由公域向私域拓展，演化出不同类型的申诉专员，如今很多公司和组织设立申诉专员办公室以应对内部职员申诉，也有特定领域内的行业团体设立申诉专员制度处理外部客户的投诉，如金融申诉专员制度(FOS)。

CCYIA可任命邮轮运输申诉专员就纠纷予以调解，调解无法达成可进行裁决，并要求邮轮企业在网站上明示其是否认同申诉专员纠纷解决机制，认可这一机制的企业则有义务接受其调解、执行其裁定。此外该裁决仅对邮轮企业一方具有终局效力，乘客仍有权使用其他解决方案。这一模式中，调裁结合的程序设置既保留了协商空间，又保证了裁决的便捷性与权威性。而CCYIA邮轮行业协会的身份也便于制定行业自律准则，可在一定程度突破立法空白，在实体规范层面为乘客争取更大权益。

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Cruise liner transportation emergency system and its cohesion with legal system

LUAN Chen-huan

(Law School，Shandong University，Jinan 250000，China)

Cruise transportation of emergency system is a special field of national emergency response system, considering its characteristics, the strategic deployment can be purposeful and apposite. In the reform of the emergency response system, in addition to the responsibility of the government and social level, the force of external system which could communicate with the government and social forces should be more valued in the tanker incident, like marketing, media and so on. And this is the result of the evolution of risk administration idea. For the construction of the emergency legal system, the fault between the top-level design and specific operations should be adjusted by the emergency legal system which put a greater emphasis on the participation of multi-subject. And the legislation should respond to the government, the emergency market, the public, the passengers and the cruise shipping companies and other multi-stakeholder interests.This is also a legal expectation in the perspective of responsive type of administration.

risk society；cruise transport；emergent events；emergency legality

2015-02-29

栾晨焕(1992-)，男，江苏常州人，山东大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生，E-mail：949215084@qq.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0047-08

① 本文系“邮轮游艇产业发展法治论坛”获奖论文(二等奖)。

栾晨焕.邮轮运输突发事件应急体系及其法制衔接[J]．中国海商法研究，2016，27(1)：47-54