实现社会治理精细化
——基于理论渊源、困境回应及实现路径的维度
2016-02-11于江
于江
(中共泰州市委党校教务处,江苏泰州225300)
【社会建设】
实现社会治理精细化
——基于理论渊源、困境回应及实现路径的维度
于江
(中共泰州市委党校教务处,江苏泰州225300)
当前,在社会分工深化和利益取向多样化的中国社会,政府社会管理从粗放到精细的转变,成为推动社会治理创新的重要策略。要实现社会治理精细化,必须认真梳理精细化社会治理的理论渊源,充分认识到实现社会治理精细化是对当下中国社会治理遭遇的困境回应。推进社会治理精细化必须转变政府治理模式,推动行政流程标准化;发挥社会组织作用,实现治理主体多元化;运用好大数据技术,提高行政内容精确化;加强社会法治建设,提升社会治理法治化。
治理;社会治理;精细化治理
党的十八届五中全会提出,“加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局”。长久以来,受粗放型管理模式的影响,地方政府在进行社会治理时习惯运用笼统的、模糊的处理方式,导致“差不多”“最后一公里塌陷”等问题层出不穷。这种境况造成了政府投入了成本,治理效果却不佳。因此,克服社会治理中的“短板”,必须树立“精细化”治理理念和方法。在各地的社会治理改革方案中,开始将“精细化”理念引介至社会治理领域,以此更替粗放型管理模式,提升社会治理效果,推动社会治理现代化目标的实现。
一、精细化社会治理的理论渊源
“社会治理精细化”的核心概念是“精细化”和“治理”。(治理概念的起源和内涵已经有诸多学者进行了阐述,这里不作详尽阐释。)可以明确的是“精细化”的理念并非舶来品,它是相伴中国社会发展而逐渐发展起来的。在中国古代社会一直就存在“精细化”的治理智慧和意识。如春秋时期《道德经·第六十三章》提出“天下大事,必做于细;天下难事,必做于易”;《尚书·虞书·大禹谟》讲到“人心惟危,道心惟微,惟精惟一,允执厥中”等等,这些都有着浓厚的“精细化”治理思想。但是“精细化”概念是在西方社会发展的。随着世界近代工业的迅速发展,20世纪50年代“精细化”一词在日本的工业制造企业中盛行,主要指产品的精密程度,后逐步运用到企业的管理中,强调企业的“科学管理”。“精细化”的“精”指精确、“细”指“细致”、“化”指标准。“精细化管理的实质就是通过规范化、标准化、程序化、信息化等手段,在生产的各个环节都要尽可能做到精细,从而构建科学合理的管理体系,降低企业运营生产成本,提升企业效率和竞争力”[1]。可见,精细化作为一个管理概念是现代工业的产物,是在社会分工日益细化后对现代管理的必然要求。
上世纪八十年代,僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应社会的发展,于是,英国、澳大利亚和新西兰等西方国家掀起了声势浩大的行政改革浪潮,即新公共管理运动(Movement of New Public Management)。改革的内容主要是企业管理技术的采用、服务及顾客导向的强化、公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入,强调政府精简机构,按照市场要求科学设置政府部门,在政府管理中提倡运用信息技术。这一变革优化了政府内部结构,提升了政府运行效率、减少了政府运行成本,从而避免了以往粗放管理存在的治理“真空”和“盲点”,优化了社会治理。
随着改革开放的深入推进,大批企业在进入中国市场的同时,精细化思想也由西方传入我国,国内企业纷纷效仿,走企业精细化的发展道路,提升企业效益和产品质量。2005年以后,学术界开始开展对精细化管理理念的研究探索,同时也被政府和社会广泛关注,并在一些组织机构和相关领域运用精细化管理的思想。目前,国内对精细化的研究和应用主要集中在学校、企业、政府、城市、医疗等领域,并在这些部门取得了良好的管理效果。然而,从学术领域来看,在社会治理中运用精细化理念的相关理论研究和实践检验还较少,社会治理精细化的内涵、特征、路径的研究还未成体系,关于这些问题的探索大多分散在一些学者的言论中。总结起来社会治理精细化主要体现为:社会治理主体多元化、社会治理流程优化、社会治理手段专业化、社会治理信息化、社会治理绩效最优化等特征。
二、对当下社会治理的困境回应
纵观整个建国史,我国大体经过了改革开放前的“全能型社会治理模式阶段”和改革开放后的“发展型社会管理模式阶段”。改革开放后,在多元社会力量的冲击下,单一的社会结构解体,导致社会阶层不断分化、社会事务不断增多、地方政府职能不断增加,基层政府面对越来越多的社会管理问题,特别是日益增多的群体性事件,凸显政府治理社会问题的“手足无措”。然而,为了保障经济的有序发展,政府不得不把“维稳”作为重要职能,但这种维稳缺少“弹性”,又以此衍生出其他社会问题。面对这些难题,政府必须实施“精细化社会治理”,通过彻底改造和完善行政系统的条线设置来提升政府行政水平,化解社会矛盾,提升民众的满意度。
具体来说,当前我国社会治理主要面临以下几个方面:一是社会流动性加快。我国是一个有着众多农村人口的国家,农村劳动力过剩早已是不争的事实,农村人口大量进入城市谋生,但多数农民难以真正融入城市生活体系,在户籍、就业、住房、子女教育、社会保障等方面面临很多困难。而原有城市人口配备的社会治理和公共服务体系没有根据新的人口布局进行调整,现有的城市资源也无法满足如此之多的农村进城人口,给社会治理带来了极大难度;二是社会矛盾日益凸显。随着世界经济增长的放缓和我国改革进入深水区,经济发展进入了“新常态”。原本在经济快速增长遮盖下所掩饰的社会矛盾,在经济放缓后显露出来,而社会治理又难以跟随这一变化的步伐;三是多元主体参与路径短缺。多元主体参与社会治理是精细化社会治理阶段的一个重要特征,公众和社会团体等非政府组织对于公共服务和社会治理的要求越来越高,对于参与社会治理的愿望越发迫切,然而非政府组织在实践中参与社会治理的路径较少,无法发挥应有作用,无疑增加了社会治理的难度;四是治理境遇发生了变化。如果说以前我们社会治理所处的境遇是现实社会和虚拟互联网社会,那么当前我们已经步入了一个“微时代”。新兴媒体的极速发展正在极大消弱政府对舆论场的控制权,“形成了传统媒体为代表的‘官方舆论场’和互联网为代表的‘民间舆论场’两个舆论场”[2]。
精细化社会治理就是以现实的社会问题为出发点,充分发挥多元主体在社会治理中的作用,实现政府治理和社会的自我调节,通过精细化社会治理所要求的规范化、标准化、程序化、信息化的手段,以有效解决当前社会治理所遭遇的困境。
三、推进社会治理精细化的路径
精细化社会治理通过规划、科学、技术的治理手段,追求社会的和谐发展模式,提倡多元主体共同参与社会治理,从而提高社会治理水平,实现社会治理的现代化。
(一)转变政府治理模式,推动行政流程标准化
实现社会治理的精细化,首先必须积极转变政府治理模式,推动行政流程标准化。所谓行政流程标准化就是采用“定量”的办法,行政人员按照“量”去执行,解决“社会治理”的问题。
一是政府必须转变理念。政府要从“全能型国家治理模式”的阴影中彻底走出来。长期以来,政府行政机关出现的所谓“马马虎虎”“过得去”等现象,更本原因是行政流程缺少统一的标准制度,规范标准的制度是关键。没有统一的操作标准,就不可能准确落实精细化理念,实际操作中就必然存在相互推诿、拖延、不到位的现象。社会分工细化后,必然要求改变政府全能职能的价值导向,严格界定政府的职能定位,逐步从一些社会领域退出,做好政府服务社会的本职工作,使市场、企业和社会得到充分发展的空间。
二是建立符合各地实际的公共服务标准化体系。例如,具有“中国美丽乡村标准化创建示范县”之称的浙江省安吉县。2016年以来,安吉县又提出了打造美丽乡村标准化4.0版本。安吉县坚持在发展中实现美标系统化推进,按照标准化要求建设乡村生产生活新环境。采用社会化手段,既实现标准化工具的普惠作用,又更大程度地体现其经济社会价值,推动乡村公共服务新发展,建立乡村治理新模式。这种建设模式既然使得美丽乡村建设有据可依,又便于政府考核督导,为其他地区建设社会治理公共服务提供范本。
三是建立一套规范运转的工作机制。在政府机构中开展服务标准化工作,明确每个服务事项的标准,形成一套不断改进和完善的工作流程,让每名政府工作人员都有相应的标准予以量化考核,形成人人按标准办事的工作机制,实现了工作的制度化、系统化、规范化和标准化,从机制上解决政府机构工作效率低、服务质量差、程序不规范、自由裁量权大等问题。例如,浙江省推行的“四张清单一张网”制度(政府的权力清单、政府的责任清单、企业投资项目负面清单、政府部门的专项资金管理清单、浙江政务服务网),就是利用标准化的方法,全面梳理各级地方政府的职责权限,全面实施简政放权,使部门的权责清晰化,构建具有新动能的政府职能体系。
(二)发挥社会组织作用,实现治理主体多元化
社会组织是实现社会治理精细化主体架构中不可或缺的部分。社会组织具有非营利性、公益性、草根性、志愿性等鲜明特征,在联系基层民众、反映公众诉求、化解社会矛盾、参与社会管理等方面具有独特优势。基于社会组织的构成特点,社会组织可以成为政府的助手、公益事业的主力军,还能够深入到社会生活各个层面的细微末节,在社会转型的稳定和发展间起到良好的缓冲作用,从而有助于实现社会治理精细化。
现代社会治理是以政府服务与协调为主导、社会组织为中介、社区自治为基础、民众广泛参与的互动过程。这种多元主体共同治理的政治架构之下,必须改变政府与社会组织之间原有的支配和被支配的主从关系。各级政府与社会组织的关系在精细化治理背景下应该是“合作伙伴”关系,这种关系应该成为精细化治理的基本价值取向。长期以来,社会组织的生存和发展屡受政府“压制”,无论社会组织参与社会服务还是承接政府委托职能,都受到了来自法律和政策层面的双重限制,社会组织的只能无法发挥。所以,要现实社会治理精细化,必须重新界定政府与社会组织的关系,让社会组织发挥特长,助力经济发展、促进社会和谐,弥补政府失灵的领域。
(三)运用好大数据技术,提高行政内容精确化
“网络信息技术的快速发展,突破了传播困境和物理间隔,为即时反应、受理和回馈社会诉求创造了条件,构建了虚实相合的社会治理新模式”[3]。大数据技术的出现,对人类社会生活方式、社会治理手段、政府治理模式都提出了新的要求。借助大数据的技术优势,能够分析行政程序的合理性,对行政内容进行分析处理,提高行政内容的精确化程度,建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。2015年8月国务院下发了《促进大数据发展行动纲要》,纲要中指出,“大数据为有效处理社会问题提供新的手段,通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据,提升政府决策和风险防范水平,提高社会治理的精准性和有效性”。
一方面,建立社会治理的数据采集、开放、共享制度。实现社会治理精细化,必须要有详尽的数据提供支持,否则无法做到“精准”,对社会有全面的了解。在采集数据上要做到更快、更新、更细、更准,及时准确的记录社会动态数据。同时,政府官员需要提升数据的开放意识,不断提升政府信息公开的透明度,加强电子政府建设,整合网络资源,为全社会和全市场的数据使用提供方便。此外,大数据的技术特点就是可以涉及社会生活的方方面面,仅仅由政府掌握数据必然造成数据资源的浪费。可以通过政府数据公开共享,带动示范企业、行业协会、民间机构等整合并开放数据,形成政府与非政府机构之间数据的共享共用。也可以尝试推动政府向社会购买数据资源,再由政府公开由社会共享,同时为政府科学决策提供大数据支撑。
另一方面,推进全社会大数据创新应用。在银行、金融、卫生、社保、文化、教育等重要领域的公共数据资源(保密数据除外),逐步向全社会开放,打造智慧社区、智慧医疗、智慧家政、智慧教育、智慧社保等智慧化综合民生服务平台,通过服务平台解决涉及民众生活的各种问题。同时,积极鼓励全社会“开展大数据公益性、增值性、创新性运用,激发民众‘大众创业、万众创新’的活力,激发大数据与传统产业、新兴产业协同发展的新业态、新模式的涌现,带动管理方式创新、技术研发体系创新、商业模式创新和产业价值链创新,实现跨领域、跨行业的数据融合,促进战略性新兴产业发展”[4],最终全面实现社会治理的精准、精确、精细。
(四)加强社会法治建设,提升社会治理法治化
从国家的发展进程中,可以发现,现代国家必然是一个法治国家,法治是现代社会发展的必然逻辑。社会治理遵循了这样一个逻辑:由“人治”到“法治”的嬗变。催生这一变化的除了生产力因素以外,就是社会关系复杂化以后,社会和民众对于法律和制度的渴望。党的十八届四中全会提出了全面依法治国战略。在法治化背景下,通过建立和完善社会治理的法律体系和制度体系,用法律、制度、规范协调解决一系列社会治理问题,才能实现我国社会治理法治精细化的目标。
当前,我国改革进入了一个新的阶段,在治理中遇到了许多新的挑战。但目前我国的法治建设并不健全,很多基层政府习惯于通过行政命令、管控手段进行社会治理,但是这种方式已经很难适应当今的社会。所以,要以法治化实现社会治理精细化,首先要做的就是加快社会领域立法进程,尤其要加大规范社会组织、城乡社区、社会保障等方面的立法力度,做到有法可依、有章可循。此外,我们主张建立四种机制:一要依法建立社会矛盾化解机制。“依靠法治预防化解矛盾,把法治作为化解矛盾的首选方式和终极方式,在法治的轨道上解决群众诉求”[5];二要依法健全解决群众合理诉求时间机制。政府部门对于民众的合理诉求,要主动服务,绝不被动等待,制定制度及时限时解决社会矛盾;三要依法构建立体化社会治安防控体系。构建立体化的社会治安防控体系,及时发现社会矛盾,将社会矛盾化解在萌芽阶段。对于已经发生的社会矛盾也应通过防控体系避免事态扩大;四要依法建立自然灾害应急体制。完善自然灾害救助制度,健全救灾应急社会动员机制,有效应对自然灾害,维护社会和谐稳定。
总之,由于社会治理在我国尚处于起步阶段,社会治理精细化作为一个崭新的理论命题,正确把握其内涵和特征,探究其发展趋势还需要很长的时间。在一些地区的实践过程中,已然出现“过精细化”现象,变相加重了政府负担,使得社会治理走向了另一个极端。这些问题仍然需要理论和实践的双向互动寻求解决之道。
[1]王阳.从“精细化管理”到“精准化治理”——以上海市社会治理改革方案为例[J].新视野.2016,(1) 54-60.
[2]于江.论当下主流意识形态网络场域主导权的构建[J].江南论坛,2015,(10):21-23.
[3]蒋源.从粗放式管理到精细化治理:社会治理转型的机制性转换[J].云南社会科学,2015,(5):6-11.
[4]陈建刚.运用大数据推进社会治理精细化[J].理论与当代,2016,(7):30-33.
[5]张璇.社会治理精细化的初步探析[J].齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版),2016,(6):47-49.
责任编辑:任芃朴
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1009-0169(2016)12-0037-04
本文为江苏省高校哲学社会科学研究基金资助项目“多元主体协同治理现代化的逻辑理路与推进路径研究”(15AKS014)的阶段性研究成果。
于江(1985-),男,江苏泰州人,中共泰州市委党校教务处讲师,主要从事当代中国政治与公共管理研究。