政府政策制定中的数字化公民参与及其应对

2016-02-11刘帅

中共南京市委党校学报 2016年6期

关键词：公民数字化政策

刘帅

(中共江苏省委党校江苏南京 210009)

政府政策制定中的数字化公民参与及其应对

刘帅

(中共江苏省委党校江苏南京 210009)

随着信息技术的发展与普及，我国进入数字化时代。公民参与同信息技术有机结合，开创了一种全新的政治参与形式，即数字化公民参与。数字化公民参与为政府政策制定提供了机遇，同时也带来了前所未有的挑战，思考在机遇与挑战并存的双重格局中政府如何妥善应对数字化公民参与，十分必要。

数字化；公民参与；政策制定；机遇；挑战；政府应对

数字化时代，又称信息时代，是以网络、计算机等信息技术的快速发展为主要特征，它的出现标志着世界范围内兴起了第三次科技革命。我国自1994年引入互联网技术以来，紧跟时代步伐，在信息技术的应用、普及和发展等方面取得了瞩目成就。

根据中国互联网络信息中心(CNNIC)在京发布第38次《中国互联网络发展状况统计报告》(以下简称为《报告》)显示：截至2016年6月，我国网民规模已达7.10亿，上半年新增网民2132万人，增长率为3.1%。目前互联网普及率达到51.7%，与2015年底相比提高近1.3个百分点，超过全球平均水平3.1个百分点，超过亚洲平均水平8.1个百分点，移动互联网塑造的社会生活形态进一步加强。[1]

数字化信息技术的发展，使得公民利用互联网络在政务微博、贴吧论坛等网络平台参与政务活动、了解政务信息和表达利益诉求成为可能。公民参与同信息技术的有机结合，克服了信访、听证等传统公民参与形式的现实障碍，开创了一种全新的政治参与形式，即数字化公民参与。

一、数字化公民参与的意涵及其典型特征

何谓数字化公民参与？研究者基于不同的学科视角、研究偏好，作出不同的界定。高鹏怀认为，网络环境下的公民参与特指公民借助网络表达自己的公共意愿，参与公共生活以对公共政策的制定和实施产生影响的一种公共行为。[2]武慧华指出，网络环境下的公民参与公共政策制定是指公民借助网络信息技术表达自己的意见主张和利益诉求，参与公共政策制定过程以达到影响公共政策的目的的一种政治行为。[3]盛馨莲将网络公民参与界定为公民借助网络表达自己的政治意愿，参与政治活动以达到影响或改变某一政治力量的决策之制定或执行的一种政治行为。[4]约翰·克莱顿·托马斯在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书中进一步指出：“公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。公共管理者对公民参与行动的任何回避和无视态度都是不现实的，公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定和从事管理的方式。”[5]

综合上述界定，笔者认为，数字化公民参与就是指公民利用网络等数字化信息技术了解和参与政务活动，理性表达利益诉求，切实行使知情、表达、监督等权利，以达到影响甚至改变政府政策制定的一种政治行为。基于此定义，数字化公民参与具有以下典型特征：

(一)参与主体多元化

传统公民参与主体大都是信息获得迅速、权利意识强烈和懂得维护既得利益的公民，而处于偏远落后、经济不发达地区的普通工人和农民阶层则很难有参与政府政策制定的机会，参与主体相对单一。数字化信息技术打破了政府对信息的垄断，加之随着经济的发展和网络基础设施建设的增强，互联网普及率呈逐年增长态势，覆盖率可达社会各阶层公民。这就在某种程度上使得工人、农民、知识分子、企业家等多元利益主体同时聚集于网络平台，参与政务活动，合理表达利益诉求。

(二)参与途径多样化

随着经济的发展和社会公共事务的增多，传统公民参与途径诸如信访、听证会、座谈会等很难满足公众日益唤醒的权利意识和政治参与热情。而如人民网、强国论坛、华声论坛、搜狐社区、天涯社区等时政社区的发展则为公民了解政务信息提供途径，政务微博、博客微信等网络平台的建立，一定程度上拓宽了公民参与的通道和途径，从而使公民合理表达利益诉求成为可能。

(三)参与过程匿名化

传统公民参与多是面对面的形式，公民身份信息很容易被掌握，很多参与人员担忧追责，从而使得听证会、座谈会等参与方式流于形式。而数字化公民参与只需公民在各大社区、论坛注册一个虚拟身份，以网络昵称取代真实姓名，并在整个政务活动参与过程中完全处于匿名状态。这就使得公民在排除追责忧虑的前提下，能够真实表达利益诉求，示明政府政策的缺陷等。

(四)参与领域扩大化

信息技术的发展既保障了公民参与权利的行使，同时也使公民参与领域逐渐扩大。从现实状况来看，公民参与领域并不局限于公民切身利益，也不局限于公民所处地区的社会问题，而是在涉及国家大政方针和外交战略，有关国计民生、国家统一、反腐倡廉、社会热点事件等方面几乎都成为公民密切关注并参与讨论的领域。

(五)参与成本低廉化

报纸、广播、电视是传统公民参与获取信息的主要通道和途径，其参与成本较高。随着信息技术的发展，网络设备的低廉，公民花费较少的时间、精力和金钱就可获取最新最全面的信息，并直接在政务微博、社区论坛等平台参与政务活动、进行选举投票等，克服了信访、听证等现实障碍，参与成本较于传统形式要少很多。

综上表明，数字化公民参与作为公民参与的全新形式，较于传统公民参与具有明显优势，其参与政府政策制定的力度显著增强，对政府政策制定也会产生独特影响。

二、数字化公民参与对政府政策制定的影响

数字化公民参与是一把双刃剑，其既为政府的政策制定提供机遇，同时也无可避免地带来新的挑战。

(一)数字化公民参与提供的机遇

以美国著名经济学家詹姆斯·布坎南为代表的公共选择理论认为，政府的经济人假设表明任何政府都必然拥有理性的自负，政府的价值自治是一切政府的共同特征，这必然导致政府失败。[6]因此需要尽可能小的公共选择领域，尽可能少的政府干预，还权于社会，让公民更多地参与到政府政策制定中来。因此，数字化公民参与有利于政府政策制定及其合法性认同。具体而言：

1.提高政府政策制定的民主化水平

信息是决策的基础，任何决策都是建立在信息的收集、分析和判断基础之上，信息的不完善必然导致政府政策的失败。政府政策作为公共权威机构对社会公共利益的权威性分配，必然需要吸纳社会各界的声音。在数字化信息技术高度发达的时代，政府通过政务微博等网络平台倾听民意、汇集民智，并将其作为政府政策制定的关键依据，有利于作出服务于民、方便于民的科学决策。政府还可以将有关政策方案放在网上，征求公众意见，在政府与公民的交流互动中采纳民谏、化解民怨，从而提高政府政策制定的民主化水平。

2.促进政府政策制定的即时与高效

在既往的公民参与中，公民只能通过报纸、广播、电视等传统媒介获取信息，公民的意愿也只能通过信访、听证等方式进行表达，所有这些都严重影响了政策制定过程中政府与公民的互动时效。而数字化公民参与超越了传统媒介，公民借助移动网络就可了解政府实时动态，参与政策投票，表达利益诉求。政府通过政务微博等平台整合民意，克服了民意走访调查的现实障碍，即时探知公民利益诉求，并将民众所反映的社会问题及时提上政府议事日程，从而促进政府政策制定的即时与高效。

3.实现政府政策制定的理性与公正

随着我国经济和信息技术的日新月异，信息基础设施建设也逐渐增强，各阶层公民均可通过数字化网络参与政务、表达利益诉求。政府面对社会各阶层的网络民意，“拍脑袋”决策现象得到遏制，对公民所反映的社会问题进行科学分析和专家咨询，从众多备选方案中选择最佳可行性方案，体现政府政策制定的理性。在对网络舆论进行理性分析的基础上，政府政策制定实现了宏观政策与微观政策相结合，使得相关具体政策惠及所属阶层公民，一定程度上体现政府政策制定的公正。

(二)数字化公民参与带来的挑战

埃瑟·戴森指出:“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义者和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[7]数字化公民参与在为政府政策制定带来积极影响的同时，也对政府政策制定构成挑战。

1.数字鸿沟的形成考验政府政策制定的公正

数字鸿沟，意即信息富有者与信息贫困者之间信息占有的差距。虽然我国经济发展水平和信息基础设施建设显著增强，但是信息占有的地区差距、城乡差距仍然存在。第38次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国农村互联网普及率保持稳定，截至2016年6月为31.7%。但是，城镇地区互联网普及率超过农村地区35.6个百分点，城乡差距仍然较大，[8]我国欠发达地区的公民事实上难以借助互联网络充分参与政治生活。加之数字化时代的网民，由于年龄、性别、受教育程度、价值观等方面的差异，对社会问题的态度和看法亦是不同，掌握的信息是非常不对称的。[9]上述数字鸿沟的存在，决定了政府政策制定更多关注的是信息富有者的利益诉求，而难以听到信息贫困者的声音。网络民意的选择性偏差将使政府政策制定的公正性受到严峻挑战。

2.参与的无序化损害政府政策制定的稳定

在现实社会中，公民由于受到宪法法律、制度规则等法定程序的约束，可以有序参与政务活动。而数字化公民参与是基于网络公共空间这一虚拟化平台，公民可以自由地甚至是无所顾忌地发表言论，容易造成公民参与的无序。[10]网络空间缺乏制度约束，加之网民具有匿名、虚拟等特点，在实际的参与过程中就会出现盲目参与、无序参与、非制度化参与、恶意参与等严重危害网络公共秩序的现象。更为严重的是，有些民众易被境外反华势力欺骗甚至收买，发表和散布一些不符合实际、不负责任的过激言论，进行政治煽动，引发网络群体性事件，攻击和诋毁政府。[11]如果政府不对数字化公民参与实行制度约束，不对网民的无序和非制度化参与行为加以正确引导，将严重损害政府政策制定的稳定。

3.虚假信息挑战政府政策制定的权威

网络空间作为信息的大熔炉，充斥着大量难以分辨真伪的信息。数字化公民参与虽然为公民即时了解政务活动信息、参与公共问题讨论、监督政府行政行为等方面提供了便利，但是大量虚假的、不当的信息也易使网络民众受到蒙蔽。网络的虚拟性、身份的隐蔽性、监控的有限性使得部分激进分子大肆发表虚假言论、煽动言论，严重危害网络秩序。然而大多数民众面对这些信息，却很少质疑其真实性，其更多的表现出一种冲动和盲从，缺乏理性、清醒的头脑和辨别是非的能力，[12]进而发起对政府部门的挑战，质疑政府作为政策制定的权威主体地位，甚至引发对公共权威机构的信任危机。在真实信息遭质疑、虚假信息满天飞的数字化空间，政府必须对网络舆论保持足够的警惕，以应对虚假信息对政府政策制定权威带来的挑战。

三、数字化公民参与的政府应对

数字化公民参与为政府政策制定带来双重影响。面对数字化公民参与的负面效应，政府应加强治理理念、治理方式、治理技术的创新，推进中国特色社会主义管理体系的构建，开创多元共治局面。

(一)转变政府治理理念，推进合作治理

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授在其著作《技术赋权：中国的互联网、国家与社会》中指出：“互联网对国家和社会都进行赋权以使得国家能够更加有效地向民众提供公共产品和服务，社会公众也能够呼吁其自身利益诉求以推动国家政策的转变。”[13]党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系的要求，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。[14]十八届三中全会也同时指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[15]当前，公民参与已成为政府构建社会管理体系、提升政府治理能力的重要组成部分，而数字化公民参与作为全新的政治参与形式，正在倒逼政府转变一元治理主体观念，着力打造政府、公民、社会的多元治理模式，开创合作共治的局面。

(二)加强网络基础设施建设，消弥数字鸿沟

由于经济发展水平的差异，我国目前依然存在网络基础设施建设不平衡的状况。东部沿海地区经济发展迅速，互联网普及率就比中部、西部地区高。城镇经济发展好，互联网普及率自然也比农村高。为此，政府要加大对中部和西部地区的财政投入，特别要注重农村地区的网络基础设施建设，形成覆盖全国的数字化信息网络，使社会各阶层的公众都有参与政务活动、表达利益诉求的畅通渠道，消弥数字鸿沟，保证数字化公民参与的红利惠及所有公民。

(三)确保政府制度性回应，正确引导公共舆论

随着数字化信息技术的发展和普及，公民网络参与政务活动的热情高涨，社会公共问题、非法不公事件、官员贪污腐败等现象受到公民的普遍关注和评论。为此，政府要及时探知网络公共舆论走向，并作出话语和行动上的回应，最根本的是建立政府回应制度，[16]以一套完善的回应机制应对网络舆情。此外，政府要化被动为主动，以积极的态度对公共舆论进行正确引导，使其在理性、正当的轨道上发展，避免公共舆论的无序和分散，营造政府与公民交流互动的稳定有序的网络环境。

(四)完善网络法规制度建设，强化网络监管

法律是治国之重器，良法是善治之前提。虽然自1994年国务院出台《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》以来，政府在网络管理、网络安全、域名管理等方面的网络法规建设得到完善，但是网络无序和失范现象依然严峻。十八届四中全会提出依法治国，依法治网是其重要组成部分。因此政府要加强网络法规建设的顶层设计，并根据互联网架构与技术本身特点进行分层设计，同时避免立法碎片化、脱离现实的情形，完善网络法规制度建设。[17]此外，政府要强化网络监管，做好网络信息的“把关人”角色，加强审查力度，对激进分子甚至是反动分子发表的煽动言论依法严肃惩处，对网络水军的违法言行也要依法管理和惩治，整肃网络环境。

(五)提高数字化公民参与素质，倡导理性参与

网络基础设施建设不断增强，为数字化公民参与的有效落实提供保障，公民基本权利的行使也进一步得到巩固。但是制造虚假信息、恣意无序参与等行为严重危害网络环境，政府仅依靠完善网络法规制度建设远远不够，还必须提高数字化公民参与素质，倡导公民理性参与。为此，政府部门应强化基础设施建设与提高公民参与素质并举，倡导公民积极培育和践行爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观，树立不造谣、拒传谣、崇责任、重稳定的参与理念。对于网络上出现的大量信息，政府要提醒公民避免冲动和盲从，理性地对各种信息进行甄别，有序、合理地参与政治生活，切实表达利益诉求。

[1]中国互联网络信息中心.第38次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].[2016-08-03]. http://www.cnnic.net.cn/.

[2]高鹏怀,林怡婷.网络环境下的公民参与及其完善对策[J].北京教育学院学报,2012，(3).

[3]伍慧华.网络环境下公民参与公共政策制定的问题研究[J].中国市场,2015，(3).

[4]盛馨莲.网络环境下公民参与政策过程的问题与对策[J].东南学术,2007，(4).

[5]约翰.克莱顿.托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛,等译.北京:中国人民大学出版社,2004.

[6]丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].南京社会科学,2000，(3).

[7]埃瑟.戴森.2.0版数字化时代的生活设计[M].胡泳,范海燕,译.海口:海南出版社,1998.17.

[8]中国互联网络信息中心.第38次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].[2016-08-03]. http://www.cnnic.net.cn/.

[9]刘凝.公民网络参与对我国政府政策带来的挑战[J].经营管理者,2010，(14).

[10]毛志凌.公民参与网络政治的利弊分析及对策[J].电子政务,2010，(Z1).

[11]李凤梅.浅析网络媒体对公民参与的影响与对策[J].中国报业,2011，(16).

[12]杨秋玲.网络化背景下公民参与公共政策制定的研究[J].企业导报,2013，(7).