农村生态环境的自主治理——以贺田村为典型案例

朱汉清

(中共浙江省衢州市委党校 浙江 衢州 324000)

农村生态环境的自主治理
——以贺田村为典型案例

朱汉清

(中共浙江省衢州市委党校 浙江 衢州 324000)

农村生态环境治理有三种可供选择的政策方案：以政府为中心的治理、以市场为中心的治理、自主治理。根据中国国情和农村实际，大多数村庄适合选择自主治理。按照奥斯特罗姆关于小规模公共池塘资源治理的理论，要成功地实现自主治理，需要解决制度供给、可信承诺和相互监督三大难题。贺田村的经验表明，在村庄熟人社会解决三大难题，需要一个内行、拥有很高威望且无私奉献的村党支部书记作为自主治理的领导者，所建立的新制度要能够带来立竿见影的收益和持续的收益，要具有较低的制度转换成本以及监督和实施成本，同时要严格奖惩以促使个人选择信守承诺。

农村生态环境；自主治理；制度供给；可信承诺；相互监督

一、导言

党的十八届五中全会提出绿色发展新理念，强调“推进美丽中国建设”。广大农村地区的生态环境治理，对于美丽中国建设举足轻重。然而，由于生态环境属于公共物品，在“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择做一个搭便车者。”[1]“搭便车”问题的存在，使生态环境治理面临公地悲剧、囚犯困境和集体行动的悖论，由此，学者们提出了以政府为中心的治理、以市场为中心的治理、自主组织自主治理等三种政策方案。

以政府为中心的治理。奥普尔斯(Ophuls)认为：“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作解决……所以具有较大强制性权力的政府的合理性，是得到普遍认可的”。[2]然而，就当下中国的具体情况看，以政府为中心的治理在农村很难获得令人满意的绩效。一方面，以政府为中心的治理，“是建立在信息准确、监督能力强、惩罚可靠有效以及行政费用为零这些假定的基础上的”，[3]而在农村生态环境治理中，这些假定很难满足。农村生态环境的影响因素，一是农民的生产生活，二是工业生产，三是城市污染的转移。对于绝大多数非城郊村和工业不发达村而言，农民的生产生活是影响生态环境的主要因素，比如生活垃圾、生活污水、建筑垃圾、农业面源污染等。这些影响生态环境的行为，在时间上是如此的分散，任何时刻都有可能发生；在行为主体上是如此的分散，每家每户都有可能发生；在空间上是如此的分散，散居的村庄随处都有可能发生，以至于政府很难掌握村民行为的完整信息，当然更谈不上监督能力强和惩罚可靠有效，从而使以政府为中心的治理难以获得令人满意的绩效。另一方面，压力型体制下的选择性行政，也影响以政府为中心的治理绩效。压力型体制的“核心机制是‘政治化机制’，即上级政府，特别是中央政府和各级党委为了完成某些重要任务，就会将它们确定为‘政治任务’，要求下级政府以及职能部门全力完成，并相应给予政治上和经济上的激励和惩罚。”[4]当前，各级党委政府要完成的“政治任务”包括地方经济发展、社会稳定、生产安全、食品安全、城市环境保护等等。作为理性的政府官员会选择性行政，将稀缺资源优先配置到更为重要的“政治任务”中，以至于无暇顾及相对不太重要的农村生态环境治理，从而影响以政府为中心的治理绩效。

以市场为中心的治理。罗伯特·J·史密斯(Robert J. Smith)认为，“避免公共池塘资源悲剧的唯一方法，是通过创立一种私有财产权制度来终止公共财产制度”。[5]但在农村生态环境治理中，产权的特殊性影响了以市场为中心的治理绩效。当前村庄产权错综复杂。就所有权而言，农村土地归农民集体所有；就承包权而言，按照农村土地承包经营权证确定的权力关系，由农户所有；就经营权而言，由承包土地的农户或者通过流转取得经营权的主体所有。也就是说，同一块土地叠加有多个权力所有者，而农村生态环境就是嵌入在有着多个权力所有者的土地之上，于是就会产生“各种权力应该如何界定，相关商品的各种属性应该如何度量，谁将为排斥非所有者的进入支付费用，围绕权利的冲突将如何裁定，以及在这个资源系统中的权利持有者的剩余利益应该如何加以组织”[6]等难题，从而影响以市场为中心的治理绩效。

自主组织自主治理。埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)以小规模公共池塘资源系统为研究对象，提出了第三种可供选择的政策方案——自主组织和自主治理。她认为，在规模较小的公共池塘资源中，“人们经常不断地沟通和互动，因此他们有可能知道谁是能够信任的，他们的行为将会对其他人产生什么影响，对公共池塘资源产生什么影响，以及如何把自己组织起来趋利避害”。[7]只要满足一定的条件，“规模较小的公共池塘资源的占用者较有可能通过自主组织来有效治理他们的公共池塘资源。”[8]

从我们调研的情况看，确有一部分村庄，它们既非集体经济实力雄厚的城郊村，也非拥有旅游等特殊资源的村庄，而是具有较强代表性的普通农村，通过生态环境的自主组织和自主治理，获得了很好的绩效。那么，自主治理需要解决什么难题，成功地实现自主治理的村庄又是如何解决这些难题？这正是本文所要研究的主要内容。

二、自主治理的三大难题：制度供给、可信承诺和相互监督

奥斯特罗姆认为，自主治理面临三大难题：新制度的供给问题，可信承诺问题，相互监督问题。只有有效解决这三大难题，一群相互依赖的委托人“才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。”[9]本文按照奥斯特罗姆的研究范式，结合农村生态环境治理这一特定对象，分析自主治理的三大难题。

1、制度供给

公共池塘资源理论中的“制度”，被界定为工作规则的组合。工作规则是人们在就采取什么行动进行选择时实际采用的、需要监督和强制实施的规则，包含禁止、允许或要求某些行动或结果的规定。

一项新制度是否能够替代旧制度，或者说人们是否选择新制度，取决于参与者对新制度的收益与成本的评估。我们用R表示收益，C表示成本，只有新制度的R-C>旧制度的R-C时，新制度才能替代旧制度。评估的过程是一个动态的过程。新制度如何形成以及初期的运行情况对参与者的评估产生重大影响。当初期的评估结果符合新制度的R-C>旧制度的R-C时，参与者会初步选择新制度。当新制度持续运行并保持新制度的R-C>旧制度的R-C时，参与者会最终选择新制度。

就农村生态环境治理而言，影响参与者对收益评估的主要因素有：第一，与原有制度比较，生态环境是否会改善；第二，参与者生活质量是否会提高；第三，参与者获得收入的能力是否会提高；第四，参与者之间的冲突是否会减少。

成本主要由现行规则的转换成本、监督和实施成本两部分构成。“转换成本是指在规则转换过程中投入的资源。”[10]影响转换成本的主要因素有：第一，与进行制度选择的人数即自主治理的范围正相关；第二，与利益相关者利益的异质性正相关；第三，当改革是由内行和威望较高的人领导时，转换成本较低；第四，通过民主形式制定新制度的转化成本较低；第五，得到地方政府政策的支持，转换成本较低。

影响监督和实施成本的主要因素有：第一，提高参与者互相监督的积极性有助于降低监督成本；第二，明确禁止某些行动的规则比那些要求有更多的关于谁和为什么采取特定行为的信息的规则，具有较低的监督成本；第三，严格执行规则有利于降低未来的监督和实施成本；第四，政府对规则合法性的认可和支持有利于降低监督和实施成本。

2、可信承诺

可信承诺即遵守规则的承诺。在规则制定出来后，每一个参与者都面临着遵守规则还是违反规则的选择，“一个人在任何特定情形中的行为选择取决于他如何了解、看待和评价行为的收益和成本及其与结果的联系。”[11]参与者最终的决策由遵守规则和违反规则的相对收益决定。

假定遵守规则的净收益为Ct，违反规则的净收益为Bt-S，其中Bt为违反规则的收益，S为违反规则受到的惩罚。如果Ct-(Bt-S)>0，则农户选择遵守规则，信守承诺；否则，选择违反承诺。

3、相互监督

对遵守规则的情况进行低成本的相互监督，是参与者是否选择新制度的重要影响因素，是自主治理获得成功的重要条件，因为“没有监督，不可能有可信承诺；没有可信承诺，就没有提出新规则的理由”。[12]在生态环境治理中，参与者的策略是，如果你遵守承诺，我也遵守承诺；如果你违反承诺并且不受惩罚，我也会违反承诺。这种权变策略，会产生相互监督的动机，从而为遵守权变策略获得必要的信息。因此，在设计自主治理规则时，构建一套低成本的、有效激励相互监督的机制，具有重要意义。

三、一个有效的解决方案：贺田村的自主治理模式

贺田村位于浙江省龙游县，是一个山区村，距县城33公里。全村有9个自然村(村民小组)384户1188人，农民收入在当地处于中下等水平，村集体经济长期空壳。这里曾经是房前屋后垃圾成堆、脏水污水四处横流、臭气熏天蝇蚊肆虐、道路狭窄坑洼不平的垃圾村。2008年以来，借助全县农村清洁工程建设的东风，村里相继实施了“露天粪坑整治工程”、“康庄大道建设工程”、“村庄清洁工程”、“绿化美化工程”、“生态富民工程”，生态环境焕然一新，先后被评为国家生态村、国家文明村、省绿化示范村、省卫生村。尤其是2010年建立的“源头分类可追溯、定点定时投放、减量处理再利用”①的保洁机制，即使在文明程度很高的大城市都难以落实，但在贺田村却以一种低成本的方式持续地得到执行，现在已经成为村民们的生活习惯。贺田村因此受到各级党委政府的高度评价，人民日报、中央电视台等媒体进行了专门报道，其生态环境自主治理的经验被称为“贺田模式”，全国众多地区闻名前来参观学习。

1、贺田村自主治理的实践

(1)自主治理的领导者

贺田村生态环境自主治理的成功实践，很大程度上得益于村党支部书记劳光荣。1993年，劳光荣首次担任村党支部书记。1997年，因妻子治病负债40多万元，劳光荣为挣钱还债辞职。辞职后，村里矛盾增多，工作难以开展。乡党委在征求民意后，邀请劳光荣再次担任村党支部书记，但劳光荣婉言谢绝。一年后，乡党委书记“三顾茅庐”，并组织村里18岁以上村民“公投”，结果选票几乎全部投给了劳光荣。面对乡党委和村民的信任，为了村庄的发展，劳光荣再次担起了党支部书记的重任。劳光荣之所以深得上级党委信任，并且在全村的威望与日俱增，形成了强大的凝聚力，在于无私奉献、公道正派和办事魄力。例如，劳光荣放弃了年收入10多万的运输业务，回村担任一年1万4千元工作报酬的党支部书记，在大旱之年为给村里的花坛和绿化带浇水造成自家庄稼因旱减产，绝大部分精力用于村庄的发展；公共事务全部公开，对所有村民一视同仁；成功地增加村民利益，推动村庄以快于其它村的速度发展，敢于碰硬严格照章办事。

(2)普遍认同的村规民约

村规民约只有得到普遍认同，才能真正落到实处。贺田村为了加强生态环境治理，对原有村规民约进行了大幅度修改。在村规民约修改过程中，经历了“村两委”草拟、村民代表大会和党员大会讨论修改、公示无异议后公布等环节，使村规民约成为多数人参与的制度。为了让村民从观念上认同村规民约，村里通过多种形式与村民进行沟通协商，比如在制定“源头分类可追溯、定点定时投放、减量处理再利用”的保洁机制时，村里邀请来村探亲的德国人为妇女讲授环境对人类健康的重要性、好的卫生习惯如何养成，使妇女们理解保洁机制，认同保洁机制，支持保洁机制。村规民约明确规定村民应该做什么、不能做什么、如何奖惩等，将行为规范清晰地呈现给所有村民。比如关于竹山林地禁止使用化学除草剂的条款，规定“对在贺田村范围内竹山林地使用化学除草剂者，在没收全部化学除草剂、农药及喷雾器具的同时，处罚分给全村村民每人壹斤猪肉；承担参与处理事件的人员每人次100元的误工工资；承担奖励举报人员奖金1000元。若违规者不执行以上处罚的，将由村两委组织人员到违规者山上砍伐相应数量的毛竹，用于支付所有罚款、工资及奖金，若毛竹数量相抵不足，则由村里收回其竹林管理使用权，并由村两委成员强制执行。”

(3)多层级低成本的监督体系

为落实好生态环境治理的相关制度，村里设置了多层级的监督体系。第一层级，村级层面的监督。“村两委”组织“两委”成员和妇女代表每月不定时地进行逐户检查，分室内卫生、庭院绿化、房前屋后、牲口圈养、垃圾分类五个小项，现场打分，分数公布在村信息栏里，每个村民都可以及时看到检查结果，检查人员在监督村民的同时，村民也在监督检查人员。第二层级，每个责任区的日常监督，由责任区的“村两委”委员负责。第三层级，保洁员的日常监督，根据垃圾袋编码，监督农户是否定点定时定类投放。第四层级，农户间的相互监督。

(4)严格执行的奖惩制度

1993年，劳光荣刚担任村党支部书记时，村里盗伐林木成风，5000多亩竹山几乎成了荒山，村民既不能安心经营山林，又不能安心外出打工，极大增加了生产的交易成本。劳光荣召开村民大会讨论制订村规民约，规定凡盗伐竹木者，受罚给每个村民分1斤馒头、放映12场电影。起初，没有人把规定放在心上，认为只是说说而已，胆大者依然进山盗伐。劳光荣铁面无情，先后5次按规定处罚后，全村再没有发生过偷盗林木事件，再没有人视村规民约为儿戏。

(5)村民共享的治理成果

生态环境的改善，增加了全村人的福祉。一是村庄绿水青山，村道整洁，庭园干净，村民生活质量得到提高。二是随着贺田村先后被评为国家级生态村、国家级文明村以及“贺田模式”声名远播，游客和全国各地参观学习的人纷至沓来，村里及时成立了旅游接待中心，发展登山、休闲、采摘生态游，并实行“四统一”模式管理农家乐，收取5%的管理费充实集体收入，使村集体和所有农户从中获得收益。三是通过村集体投资和多方募集资金，修建文化广场、老年公寓，让村民生活更加丰富更有保障。

2、贺田村自主治理的理论分析

(1)村规民约：集体的理性选择

当新制度的R-C>旧制度的R-C时，理性的村民一定会选择新制度。

首先，旧的村规民约不能保障生态环境得到有效治理，除了个别农户在环境污染中获得经济利益外，绝大部分农户因身处恶劣的生活环境之中致使利益遭受损害，显而易见，旧制度的R-C为负。

其次，村民对新的村规民约有一个正面的收益评估。一是短期内脏乱差问题得到有效解决，村民切切实实感受到了生态环境的改善。二是村民们不再受垃圾、污水、臭气、坑洼道路的困扰，每天生活在绿水青山之中，更有文化广场、老年公寓等设施给村民带来欢乐和保障，村民生活质量明显提高。三是随着生态环境改善，乡村休闲旅游、绿色农业等产业得到发展，村民和村集体的收入不断提高，进一步增加了村民的获得感。四是村民之间不再因环境问题产生矛盾和冲突，村庄充满和谐氛围。

再次，具有较低的制度转换成本。一是村庄作为村民共同的家园，建设美丽家园符合所有人的利益，即使原来以环境为代价获取经济利益的个别农户利益受到影响，但在法、理、情面前也没有理由反对新制度，因此新的制度很容易获得村民的认可。二是村党支部书记劳光荣精通村庄事务，且已经在村民中树立了很高的威望，由他来组织领导生态环境的自主治理，更容易得到村民的赞同。三是在新的村规民约制定过程中，充分发挥民主的力量，反复与村民协商，得到了多数人的同意。四是上级党委政府正在大力推动美丽家园建设，为村庄生态环境治理营造了好的氛围，有效地降低了制度的转换成本。

最后，具有较低的监督和实施成本。一是相关利益者的监督有利于降低监督成本。贺田村设计的多层监督体系，利用村庄熟人社会特有的便利，同时又利用监督者与被监督者利益相关性，形成低成本、强激励的监督。“村两委”组织专门人员进行的村级层面的监督，实行每月不定时检查，用一天的监督成本抵制村民一个月内可能产生的机会主义行为。责任区内的“村两委”委员的监督，将监督者的工作能力和地位与责任区的生态环境治理绩效联系起来，对监督者努力监督形成强激励，而监督者利用居住在责任区的便利，饭后茶余就完成了监督，监督成本很低。保洁员对工作区域实施日常监督，将工作区域内村民遵守规则的程度与保洁员的工作效果和劳动强度联系起来，对保洁员的认真监督形成强激励，而保洁员的监督只需要在收运垃圾的过程中根据垃圾袋编码就能完成，监督成本几乎为零。农户间的相互监督，则是把邻里遵守规则的程度与自己的生活环境、评分排名等联系起来，对邻里之间的监督形成强激励，而邻里之间的监督无需支付额外的成本。二是明确的制度条款有利于降低监督成本。贺田村关于生态环境治理的村规民约中，只有遵守和禁止，没有任何例外，这样的制度规定，无需排除某种特殊情况而发生的违规行为，有效降低了监督成本。三是严格兑现的奖惩制度有利于降低监督和实施成本。在村规民约中，贺田村对遵守或者违反规则的行为提出了详细的奖惩措施，以确保奖惩制度全面兑现，从而促进理性的村民选择遵守规则。当村民都选择遵守规则时，“村两委”组织专门人员检查监督和实施的频次就可以减少，从而有利于降低监督和实施成本。四是“村两委”成员尤其是村党支部书记在自主治理中投入了相当多的时间和精力，但没有相应地获取回报，从集体的角度讲，相对于节省了一笔监督和实施成本。

综上，贺田村的生态环境自主治理，新制度的收益十分明显，成本却相对较低，实现了新制度的R-C>旧制度的R-C，村民选择了新制度。

(2)信守承诺：个人的理性选择

在贺田村，村民遵守规则的净收益为Ct，包括从生态环境改善中获得的生活享受，生态环境改善带来的乡村旅游收入及绿色农产品增值带来的收入，村集体给予的项目扶持、教育、医疗、就业、危房改造、新农保、低保等方面的优先优惠奖励，以及年底颁奖晚会上获得的荣誉，扣除为改善生态环境付出的劳动成本和改变传统生活习惯支付的成本。

村民违反规则的净收益为Bt-S，其中Bt包括转嫁环境污染成本获得的经济利益，搭便车从生态环境改善中获得的生活享受，生态环境改善带来的乡村旅游收入及绿色农产品增值带来的收入。S包括不遵守规则受到的经济惩罚和精神惩罚。为了加大惩罚力度，贺田村充分利用乡村熟人社会的特点设计惩罚方式，比如惩罚违规者给每个村民分1斤馒头、放映12场电影。一方面，违规者需要支付大约3000元左右的罚金；另一方面，违规者给每个村民分一斤馒头和在全村放映12场电影，相当于向全村人广而告之自己的违规和不光彩，违规者将颜面扫地，这是熟人社会难以承受的惩罚。

贺田村通过这样的制度设计，保证Ct>0，Bt-S<0，从而确保Ct-(Bt-S)>0，让理性的村民选择信守承诺。“当人们在这样的环境中居住了相当长时间，有了共同的行为准则和互惠的处事模式，他们就拥有了为解决公共池塘资源使用中的困境而建立制度安排的社会资本。”[13]

四、结论和启示

本文的研究表明，在农村生态环境治理的三种政策方案中，以政府为中心的治理或以市场为中心的治理在大多数村庄难以获得令人满意的绩效，如果能够有效地解决制度供给、可信承诺和相互监督三大难题，让所有人成功地抵制搭便车、规避责任或其它机会主义行为的诱惑，则自主组织、自主治理的政策方案能够较好地实现生态环境治理目标。

贺田村的典型案例表明，村庄要成功地实现生态环境的自主治理，需要满足以下条件：

第一，一个内行、拥有很高威望且无私奉献的村党支部书记至关重要。他的参与和领导，有助于将村民有效组织起来，以低成本的方式推进新制度的制定、实施并取得显著绩效。

第二，新制度要能够带来立竿见影的收益和持续的收益。村民对收益的评估是一个动态的过程，新制度在初期运行时，就能够提供立竿见影的收益，会促使理性的村民选择新制度。而在新制度持续运行过程中，村民对收益的评估不断增加，则能促使村民最终选择新制度。反之，如果新制度在初期运行时不能带来明显的收益甚至根本感受不到收益，理性的村民会否定新制度，从而导致自主治理的失败。

第三，新制度要具有较低的制度转换成本以及监督和实施成本。实现新制度的R-C>旧制度的R-C，一方面需要增加R，另一方面需要降低C。对于大多数村庄而言，生态环境治理的R有一个上限，这就要求在降低C方面做更多的工作。

第四，奖惩分明才能促使个人选择信守承诺。在生态环境自主治理过程中，每个参与者在进行策略选择时都有可能采用权变的策略，根据全部现实条件的变化灵活地决定行动方案。为了促成参与者信守承诺，抵御机会主义行为的诱惑，必须奖惩分明，确保Ct-(Bt-S)>0。

注释：

①“源头分类可追溯、定点定时投放、减量处理再利用”的保洁机制包括三方面内容：一是“源头分类可追溯”。村里为每个农户配备2个垃圾桶，分别盛放可回收的黄色垃圾袋和不可回收的黑色垃圾袋。每月发放10只垃圾袋，每只垃圾袋进行二级编码，比如1区-1，1区为一级代码，表示卫生责任区，后面的1为二级代码，表示某个农户。垃圾袋编码如同贴上了“身份证”，做到了“见袋知人”。二是“定点定时投放”。全村划分成5个责任区、24个垃圾投放点，规定每天上午6至8点为垃圾投放时间，保洁员每天上午9点半前清运完毕。三是“减量处理再利用”。对分类后的垃圾做分类处理，有机垃圾还山还田，可回收垃圾出售，建筑垃圾用作填坑造地，有害垃圾运送到乡镇集中处理。经过减量化处理，大大降低垃圾清运成本。

[1] [3] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆. 公共事务的治理之道：集体行动的制度演进[M]. 余逊达、陈旭东译，上海：上海译文出版社，2012. 13、16、28、49、35、215、214、230、40、54、215.

[2] Ophuls, W. 1973. Leviathan or Oblivion. In Toward a Steady State Economy, ed. H. E. Daly, pp. 228. San Francisco: Freeman.

[4] 杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[J]. 社会科学，2012，(11).

(责任编辑：悠 然)

2016-09-14

朱汉清(1964-)，男，湖北荆州人，中共浙江省衢州市委党校教授，主要研究方向为三农问题、区域经济。

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1672-1071(2016)06-0064-06