21世纪海上丝绸之路背景下亚太地区港口国监控的区域协调问题研究

钱媛媛

(清华大学法学院，北京　100084)



21世纪海上丝绸之路背景下亚太地区港口国监控的区域协调问题研究

钱媛媛

(清华大学法学院，北京100084)

摘要:港口国监控的区域协调对维护海上航行安全和生态环境具有重要作用。21世纪海上丝绸之路的建设发展更离不开亚太地区海上航行安全的保障。《东京备忘录》自实施以来虽然取得了明显成效，但自身仍潜藏着若干“不协调”因素，影响了亚太地区港口国监控的区域协调水平。综合分析可发现此种“不协调”有其深层原因，应有针对性地结合区域特点并借鉴《巴黎备忘录》中的有效做法，通过建立基金、完善规则的方法，进一步提高亚太地区港口国监控的区域协调水平。

关键词:21世纪海上丝绸之路；港口国监控的区域协调；《东京备忘录》；《巴黎备忘录》

港口国监控及其区域协调是保障海洋航行安全和生态环境“安全网”的重要组成部分①。近年来，随着中国建设“海洋强国”步伐的不断加快，特别是2013年中国国家主席习近平在出访东南亚国家期间提出共建“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议后，海上航行安全问题更应引起相关领域的高度重视。

①参见《1982年联合国海洋法公约》第94条、第217条。

②参见《1982年联合国海洋法公约》第218条至第220条。

③如在外来船舶是政府公务用船，或其并非自愿进入某一港口而是由于某种紧急情况或天气原因等情形下，国际习惯法对港口国行使管辖权会有一定限制。

21世纪海上丝绸之路三条航线②涉及沿岸国家几十个、港口城市近百个，提高各相关国家在实施港口国监控方面的区域协调水平，保证相关海域航行安全，对促进各相关国家间的经贸合作、文化交流、人员往来等有着重要意义。目前，虽然已有针对港口国监控区域协调问题达成的《关于亚太地区港口国监控的谅解备忘录》(简称《东京备忘录》)，但其本身仍有不完善之处，直接影响了亚太地区港口国监控的区域协调水平，有待进一步优化调整。笔者拟通过分析港口国监控及其区域协调建立的必要性、阐明亚太地区港口国监控“不协调”的具体表现、分析“不协调”的深层原因并提出意见建议，以期在建设21世纪海上丝绸之路的背景下，促使亚太各国在实施港口国监控方面进一步加强合作、提高区域协调水平，为21世纪海上丝绸之路战略部署的落实“保驾护航”。

一、港口国监控的建立及其区域协调的必要性

港口国监控是指港口国海事当局对自愿进入其港口或相关海域的外国籍船舶，按照相关国际公约的标准要求，进行检查并根据检查结果采取如责令修理、滞留等措施的政府行为。本质上，港口国监控是港口国海事当局为执行现有有关船舶安全标准的国际公约而采取的政府行为，其本身并不创设有关船舶安全的标准。[1]229实施港口国监控的目的是发现不符合相关公约规定的“低标准船舶”并采取相应措施，防止发生重大海难事故和环境污染事件。

20世纪80年代之前，对船舶进行监督检查的职责主要由船舶登记注册所在国即船旗国承担；后来在多重因素的共同作用下，船旗国监控无法发挥其应有作用，港口国监控的重要性才受到国际社会的广泛重视。归结起来，从20世纪80年代开始，在国际范围内强化港口国监控，主要有以下三个方面的原因。

(一)现实需要——若干重大海难和海洋污染事故的推动

一项法律制度的产生往往源于对社会现实的回应，总是先有实际问题有待法律解决，才有制度建构回应现实需求。换言之，法律本身就是经验性的，而非先验性的。[2]这一基本规律同样适用于海商法。具体到港口国监控制度而言，若干重大海难和海洋污染事故的发生成为了相关国家强化港口国监控的“导火线”。1967年3月，发生在英国海岸的利比里亚籍“托利·勘庸”号(Torry Canyon)油轮触礁事故给包括英国南部海岸和法国布列塔尼在内的地区造成了严重海洋环境污染。余波未平，时隔仅十余年，欧洲海域再次遭受海洋污染事故。1978年3月，超级油轮阿莫科·卡迪兹号(Amocco Cadiz)在法国布列塔尼附近因触礁而断成两截，导致20余万吨原油泄漏，海洋生态环境和渔业资源遭受严重破坏。痛定思痛，欧洲人认为，这两次事故的发生都和“低标准船”在欧洲的肆意航行以及船旗国对其的监管缺位有关，而这一问题必须加以有效解决。由受前述事故影响最大的法国牵头，西欧、北欧13个国家的部长们召开会议，商讨如何对进入相关国家海域的外国籍船舶进行安全检查的问题。1982年，与会诸国部长间初步达成《巴黎港口国控制谅解备忘录》(简称《巴黎备忘录》)，该备忘录于次年1月在第二次部长会议上得以通过，并于同年7月正式生效。自此，开创了世界范围内第一个港口国监控区域协调的范例。

(二)法律依据——应属船旗国管辖还是港口国管辖

关于对航行中船舶的管辖，国际法已经明确船旗国和港口国属人和属地的因素，均有对船舶进行管辖的权力和义务。船旗国管辖方面，《1982年联合国海洋法公约》第94条首先明确了公海范围内船旗国的责任，即应对悬挂本国旗帜的船舶进行有效管辖和控制的义务；第217条又从海洋环境保护的角度，赋予船旗国对悬挂其旗帜或在其国内登记的船只的监督检查权，采取包括发证、检查、调查、禁止出海、处罚等在内的措施，确保其符合船舶安全相关国际公约的要求①。另一方面，港口国基于国家主权对自愿进入其港口内的外国船舶，也有属地管辖权，正如一国对在其国内居住或经营商业的外国公民有管辖权一样。《1982年联合国海洋法公约》第218条至第220条肯定了港口国和沿海国对外国籍船舶的监督检查的权力和责任②。

①方便旗现象是指一些船东出于经济上的考虑，将其拥有的船舶在其本土之外的对船舶管理松散的国家进行登记，以达到降低船舶营运当然，强调港口国监控的重要性并不等于否定船旗国监控存在的必要性。相反，在船舶安全监控方面，船旗国的责任永远是第一位的。港口国监控作为第二道防线，是船旗国安全检查责任的重要补充，有助于在更大范围内织密监控网络、筑牢安全防线。

②当然，强调港口国监控的重要性并不等于否定船旗国监控存在的必要性。相反，在船舶安全监控方面，船旗国的责任永远是第一位的。港口国监控作为第二道防线，是船旗国安全检查责任的重要补充，有助于在更大范围内织密监控网络、筑牢安全防线。

③参见《1973年国际防止船舶造成污染公约》第5条、《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》第10条、《1969年国际船舶吨位丈量公约》第12条、《1976年商船最低标准公约》第4条。

④美国因其独特的地理特点，东西两侧海岸线紧邻大西洋和太平洋，拥有相对独立的海域，可以实施单独的港口国监控。1994年5月，美国建立海岸警卫队，履行港口国监控的相关职责。

至于船旗国和港口国管辖权之间的关系，除去一些例外情况③，两种管辖权是互不影响、并行不悖的，在维护海洋航行安全和生态环境方面共同发挥作用。但一般也承认，当船舶处于一国港口之内时，港口国管辖权是优先于船旗国管辖权的。尽管如此，传统上，基于竞争优势和经济利益等因素的考虑，港口国很少对进入该国港口的外国籍船舶进行干涉，除非其相关活动对港口国造成了直接影响。[1]231-232但是，自从“方便旗”①开始大行其道，船旗国与在该国登记注册的船舶已无“实质性联系”，船旗国没有能力和动力对登记注册船舶进行监督管理，国际社会才开始重视港口国监控在维护航行安全和海洋环境方面应发挥的作用②。

此外，实施港口国监控往往也是在相关国际公约的具体授权下进行的。如以《东京备忘录》明确应适用的相关公约为例，《1974年国际海上人命安全公约》第19条明确港口国政府正式授权的官员有权查明船上是否具备有效的证书并根据不同情况作出相应处置措施；《1966年国际船舶载重线公约》第20条也赋予了港口国政府正式授权官员核实船上备有根据本公约规定的有效证书的权力；其他公约中也有类似的授权条款③。

因此，港口国监控既符合国际法，同时也是在具体公约的授权下进行的，不存在法律依据上的障碍。

(三)经济考量——区域内港口国之间的协调行动与公平竞争

从航运业发展的长远角度看，加强港口国监控有利于保障不同船舶所有人或经营人之间的公平竞争。经济合作与发展组织(OECD)的研究显示，低标准船舶经营者的经营成本与满足国际海事组织(IMO)最低标准要求船舶的经营成本之间相差40%；与国际海事组织设定的高标准的船舶的经营成本之间相差3倍，每天大概有2 000至7 000美金的差额。而经营成本的差距必然反映为运费的高低。如果任由低标准船舶自由航行，其通过低运费形成的价格优势展开竞争，达标船舶和高标准船舶的经营者的利益必然受到损害，显然不利于航运业内公平竞争环境的形成。[3]如在订立《巴黎备忘录》之初，欧洲国家间即已达成共识，致力缩减低标准船舶数量有利于国际航运市场内的公平竞争，成员国的航运业将因此受益。[4]258

另外，与个别港口国“单枪匹马”作战相比，强化港口国监控的区域协调无疑有利于区域内不同港口或港口国之间的公平竞争，避免“港口挑选”或“择地选港”(port shopping)的不正常现象。具体而言，如果没有区域协调，区域内的各港口国在安全监控的对象、标准、程序等方面各行其是，必然导致港口国监控的严格程度不同。此种情形下，船舶避开监控严格的港口，驶往监控较为宽松的港口，必然成为船舶经营者在逐利动机下的“必然选择”。[5]184而监控宽松的港口则可以借此吸引更多的船舶往来停靠，也将带动其港口服务业的发展，获得相对竞争优势，而一旦发生事故并造成海洋环境污染和生态破坏，受影响的则是整个区域。这对那些实行严格执行港口国监控的国家来说，无疑是极不公平的。

(四)比较优势——单边性、区域性与全球性安排之间的选择

从实施范围角度看，港口国监控的实施方式有三种：单边性、区域性和全球性的港口国监控。虽然具体采用何种方式是各主权国家根据自身情况自主决定的事项，但抛开不同国家情况的差异性不谈，单从实施效果上看，全球性和区域性的安排要普遍优于单边性的安排④。正如加拿大海商法领域著名教授威廉·台特雷所指出的，虽然国家和地区立法中规定更严格的船舶安全标准有利于减少海上污染灾害，但是想要船舶更安全、海洋更清洁的梦想能在21世纪的全球范围内实现，在这一领域采取国际性的思维和解决方式是至关重要的。[6]另一方面，从可行性角度分析，综合考虑遵守相关国际条约的严格程度、协调的有效性、对竞争的影响、运行成本和监控范围等因素，港口国监控的区域协调比单边性或全球性的制度安排更为可行。[4]244在此基础上，加强不同区域协调机制之间的“再协调”，可以有效弥合不同区域协调机制之间的“断裂”，也是未来港口国监控的发展方向。[5]184

总而言之，港口国监控，特别是其区域协调机制的建立是回应实践需要、具备法律依据、符合经济规律的更优选择，对于预防重大船舶安全事故和海洋环境污染事故有着非常重要的作用和意义。

①如《1982年巴黎港口国监控谅解备忘录》《1992年拉丁美洲港口国监控谅解备忘录》《1992年亚太地区港口国监控谅解备忘录》《1996年加勒比海港口国监控谅解备忘录》《1997年地中海地区港口国监控谅解备忘录》《1999年印度洋地区港口国监控备忘录》《1999年中西非港口国监控谅解备忘录》《2000年黑海地区港口国监控谅解备忘录》《2004年海湾地区港口国监控谅解备忘录》。

②包括澳大利亚、加拿大、智利、中国、斐济、香港(中国)、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、巴布亚新几内亚、菲律宾、俄罗斯联邦、新加坡、所罗门群岛、泰国、瓦努阿图和越南。

③按照《东京备忘录》附件1第1条第1款的规定，已签署、正式接受或经《东京备忘录》授权设立的港口国监督委员会的一致同意接受的海事主管当局是《东京备忘录》的正式成员。目前正式成员包括澳大利亚、加拿大、智利、中国、斐济、香港(中国)、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、马绍尔群岛共和国、新西兰、巴布亚新几内亚、菲律宾、俄罗斯联邦、新加坡、泰国、瓦努阿图和越南。按照《东京备忘录》附件1第1条第2款的规定，公开宣告将在三年期限内完全遵守《东京备忘录》的相关国家海事当局，经《东京备忘录》港口国监督委员会的一致同意，可成为备忘录的合作成员。

④参见MemorandumofUnderstandingonPortStateControlintheAsia-PacificRegion，Section 2.4。

二、亚太地区港口国监控区域协调的建立及其实施情况

正是在前述因素的共同作用下，国际范围内多个港口国监控的区域协调组织相继建立①。而在亚太地区范围内，1993年12月1日，19个国家(或地区)的海事主管当局在日本东京签署了《东京备忘录》②。[7]1994年4月1日，《东京备忘录》正式生效。目前，《东京备忘录》包括19个国家或地区的正式成员，和秘鲁一个合作成员③。[7]

在组织机构方面，与其他有关港口国监控区域协调的备忘录一样，《东京备忘录》也创建有港口国监控委员会和秘书处两个机构。其中，港口国监控委员会由所有成员国海事当局、联合国组织的观察员以及其他委员会认为适当的观察员组成，主要职责包括制定和审查船舶检查规则、批准备忘录的修订方案，并制定和审查信息交换程序等。而设立在日本东京的秘书处则主要负责协助委员会开展工作。

在监控依据方面，《东京备忘录》明确指定了若干与船舶航行安全有关的国际公约，作为港口国实施监控的统一依据或标准，包括：《1966年国际载重线公约》及其1988年修正案，《1974年国际海上人命安全公约》及其1978年和1988年修正案，《1973年防止船舶污染国际公约》及其1978年修正案，《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》《1972年国际海上避碰规则》《1969年国际船舶吨位丈量公约》《1976年商船(最低标准)公约》《2006年海事劳工公约》《2001年国际控制船舶有害防污底系统公约》和《1969年国际油污损害民事责任公约》的1992年议定书。[7]

《东京备忘录》生效以来，亚太地区港口国监控的区域协调水平不断提高，取得了明显的成效。区域范围内，低标准船舶的滞留数量和百分比不断下降，高标准船舶的数量和比例大幅上升，具有高或较高目标因素值的船舶数量和比例不断下降。[7]但是与《巴黎备忘录》下港口国监控的实施情况相比，在区域协调程度方面仍有明显差距，主要体现在以下三个方面。

第一，调整的区域范围不完整且发展水平不平衡。港口国监控的历史实践已经表明，港口国监控的区域协调水平高低在很大程度上有赖于区域内参加国的数量和范围以及其所拥有港口的重要程度。以此标准衡量《东京备忘录》下亚太地区港口国监控的区域协调程度，可以发现：目前，《东京备忘录》的成员国范围涵盖了亚太地区的绝大多数主要港口国家(或地区)。但是，将前述国家(地区)与亚太区域地图进行比对，即可发现这一安全监控网络并非全无漏洞，如中国台湾地区虽有若干主要港口在亚太地区海运航线上占据重要地理位置，是各类船舶往来停靠频繁的港口，但其因政治原因，并未加入到《东京备忘录》中，这无疑给亚太地区范围内港口国监控留下了一个“漏洞”，这“百密一疏”可能使监控效果大打折扣。

第二，不同港口国执行监控所适用的条约范围不同。在检查依据方面，《东京备忘录》明确了若干关于船舶建造、运行以及海洋环境安全的公约，要求港口机关以此为依据对入港船舶进行检查。但《东京备忘录》又在此基础上设置了两个附加条件，即公约本身已经生效且对该港口国有约束力④。具体而言，虽然《东京备忘录》所指定的公约本身已经生效，但每个公约对特定国家是否生效则取决于各港口国对公约的批准情况。此一条件设置虽然属于国家承担条约义务的必要条件，符合条约法理论，但最终造成《东京备忘录》成员国之间所适用的公约范围不同，各港口国实施监控的执行标准宽严不一。《东京备忘录》的目标本是在相关国家或地区范围内适用一套统一的标准，但因各港口国实际执行的公约范围不同导致监控标准宽严不一，使得“港口挑选”或“择地选港”问题难以避免。

①参见MemorandumofUnderstandingonPortStateControlintheAsia-PacificRegion，Section 2.5。

②参见ParisMemorandumofUnderstandingonPortStateControl，Section 1.3 and Annex 11。

③参见MemorandumofUnderstandingonPortStateControlintheAsia-PacificRegion，Section 1.4。

④参见《1969年维也纳条约法公约》第2条第1款第1项。

第三，不同港口国对进入该国港口的船舶的实际检查率不均衡。如果单纯从港口国监控实施效果角度考虑，应对进入到一国港口的所有船舶进行检查，确保进入到一国港口的全部船舶都符合相关公约规定的安全标准。与其他区域性的港口国监控备忘录一样，《东京备忘录》也规定相关公约中的安全标准适用于所有进入到本区域的船舶，不论船旗国是否是相关公约的缔约国或参加国①。但是，考虑到港口国监控对人力配备、资金支持和技术保障的高要求，以及港口国经济实力、技术水平和人员素质的有限性，对进入到一国港口的所有船舶进行检查显然是不现实的。实际上，只要对进入到一国港口的相当数量或比例的船舶进行检查，就能形成相当程度的确信——低标准船受到了应有的监控，进而促使船舶所有人或经营人自愿遵守各项船舶安全标准。因此，船舶检查率的设置成为一个较为折衷且可行的方案，得到各备忘录组织的广泛采用，但具体方法却不尽相同。如《巴黎备忘录》采用的是“区域整体+单个国家计算法”，即先确定区域整体的船舶检查数，再确定每一个成员国对入港船舶进行检查的一定比例②。而《东京备忘录》采用的则是“区域整体计算法”，为区域整体设置了一个加总的船舶检查率——区域内航行船舶总数的80%，对每一个参加国的检查率未做明确具体的要求，而是由《东京备忘录》成员国决定一个自认为合适的船舶检查率③。尽管由各成员国单独确定其船舶检查率有其合理性，如区域范围内各国情况差异较大，确定计算船舶检查率的统一标准对一些国家可能有失公平，而由各成员国自己决定则可以充分考虑自身情况确定一个相对合理且实际可行的比例。但是，考虑到实施港口国监控对本国港口竞争力的影响，不排除有个别国家为吸引外国商船到本国港口停靠，不顾区域整体利益，实施过低的船舶检查率。因此，正是由于《东京备忘录》缺乏对单个国家应实施的船舶检查率的明确要求或者计算方法，导致各国实施的船舶检查之间的不均衡。

三、亚太地区港口国监控区域协调中潜藏的“不协调”因素

亚太地区港口国监控的区域协调之所以在实施中存在前述不协调之处，固然有执行过程中的问题，但根源仍是由《东京备忘录》本身及亚太地区的区域特点所决定，具体而言有以下两个方面的原因。

(一)现有区域协调机制对成员国缺乏足够的拘束力

首先，备忘录的法律性质本身造成港口国监控区域协调机制的法律约束力“先天不足”。为了正确理解备忘录的法律性质，需要对可能与其产生混淆的“条约”的概念内涵有个准确的认识。《1969年维也纳条约法公约》第2条第1款第1项规定：“‘条约’者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何④。”因此，条约的构成要件除书面形式上的要求外，更重要的要求有二：一是缔结主体是国家之间；二是本质上须以国际法为准，即产生国际法上的权利和义务。一般情况下，备忘录亦是采用书面形式，因此对备忘录与条约法律性质的比较分析，只需针对后两项要求进行逐一检视。

其一，关于缔结主体。从早期的《巴黎备忘录》起源于欧洲13国间的部长会议，直到其他区域备忘录的产生，港口国监控备忘录始终是由成员国海事主管当局而非主权国家之间签订的。这明显区别于条约须由主权国家缔结的要求。因此，从缔结主体上看，备忘录的签订明显有异于条约的缔结。

其二，关于是否产生国际法上的权利义务。从产生的角度看，备忘录这一协议形式的出现可能仅仅是由于成员方之间希望以书面的形式记录下某些事项，而并不希望以此产生某些国际法下的权利义务，因此它仅仅表达了成员方之间的一种共同意愿和行动纲领，而不是创设一个有法律效力的承诺。而从使用的角度看，它是所谓“君子协议”的一个更加正式的替代，是建立在信任基础上的协议安排，并不具有法律约束力。与条约相比，备忘录的优势体现在其生效并不需要大多数成员国以某种正式的方式予以批准，而且其修订程序也更为简单。[5]172正基于此，在《巴黎备忘录》制定过程中，因相关国家都表示希望尽快看到这一协调机制的实际效果，因此最终决定采用备忘录的形式。[8]至于《东京备忘录》，在其序文部分已经写明，“此备忘录不是一个有法律约束力的文件，无意将任何法律义务加诸成员国当局①。”因此，依据条约法理论，备忘录在法律性质上不是国际法意义上的条约，不会对成员国产生国际法上的权利义务，不具有法律上的拘束力。

①参见MemorandumofUnderstandingonPortStateControlintheAsia-PacificRegion，Preamble。

其次，缺乏除《东京备忘录》以外的效力补强机制，导致港口国监控区域协调机制的法律约束力“后天失衡”。在这一方面，与欧盟范围内除《巴黎备忘录》外还有欧盟指令作效力补强明显不同。从历史起源上看，1996年7月1日生效的欧盟指令的产生即与《巴黎备忘录》实施效果不理想有关。1992年《巴黎备忘录》年度报告表明，与人们的预期相反，《巴黎备忘录》实施后的十年间，欧洲范围内的低标准船不减反增。统计数据显示，一些成员国的船舶扣押数量明显低于其他成员国，成员国之间的船舶扣押比例差异很大。至于原因，有两种可能：一是有的成员国是幸运的，进入其港口的船舶均为高标准船舶；二是成员国并未正确地实施港口国监控，显然后一种解释更具说服力。因此，为了使得备忘录中的承诺具有拘束力和统一性，并完善相关规则，1996年7月1日生效的欧盟指令应需而生。由于《巴黎备忘录》中的大部分成员国是欧盟的成员国，须受欧盟指令的法律约束；而在此种情形下，推动《巴黎备忘录》中的其他少数非欧盟成员国将《巴黎备忘录》中的规则和标准提升至欧盟指令要求的水平上也不是难事。[9]因此，《巴黎备忘录》和1996年7月的欧盟指令相结合，使得欧洲地区港口国监控的区域协调具有了法律上的拘束力和统一性。相比之下，《东京备忘录》本身对成员国缺乏足够的约束力，统一性和协调程度则显得相对不足。

(二)成员间经济社会发展情况差异明显导致区域协调难度加大

前已述及，《东京备忘录》正式成员国范围包括了亚太地区的19个国家或地区。与《巴黎备忘录》成员国间的情况不同，《东京备忘录》成员国的特殊性决定了亚太地区范围内港口国区域协调的难度明显更大。

首先，从发展水平上看，《巴黎备忘录》成员国多为欧洲发达国家，其经济社会发展水平差异并不明显，区域内协调行动所需要的经济基础、技术和人力资源保障也可大致保持在同一水平；而《东京备忘录》成员国中既有像日本、加拿大、澳大利亚这样的发达国家，又有中国这样的世界上最大的发展中国家，还有诸如越南、印度尼西亚、巴布亚新几内亚等其他一些发展中国家，发展水平的差异直接导致了其在进行港口国监控方面的资金能力、技术水平和人员配备能力也大小有别，必然加大了统一协调的难度。

其次，从港口分布上看，与西欧、北欧地区相比，亚太地区这一地理范围内港口数量的国别分布更加不均衡，甚至体现出较为明显的集中性。如与中国、日本、加拿大等国家具备多个优良港口供船舶往来停靠的情况不同，新加坡和中国的香港地区分别都只拥有一个港口，若按照“单个国家计算法”要求其完成与其他国家相同的船舶检查率，显然是不适宜的，也是几乎不可完成的。[5]177

此外，还有一些其他因素也在客观上影响了港口国监控的区域协调程度，如：实施检查的官员对适用公约的理解不同，导致同一备忘录的成员国之间在检查的依据和执行标准上存在差异；一些官员对特定国家的船舶存有偏见或歧视，更有甚者竟以权谋私，以滞留船舶为手段捞取好处。[10]

四、21世纪海上丝路背景下亚太地区港口国监控区域协调的优化路径

目前，与欧盟相比，亚太地区的区域一体化发展程度还有很大差距，尚未形成确立具有强制约束力的统一规则所需的基础条件。因此，在现阶段，区域范围内协调各成员方港口国监控的文件只有《东京备忘录》，尚无法建立起其他具有国际法上的约束力的文件作效力补强。唯有通过加强区域合作，优化区域协调机制，才能更好地发挥港口国监控在保障区域内航行安全方面的应有作用。笔者认为，可以尝试从以下两个方面作出努力。

第一，加强合作，对外提高区域整体监控的能力。建议建立亚太地区港口国监控区域协调基金，弥补区域内发展中国家实施港口国监控的能力不足问题。为使基金的管理和使用更加规范化，充分发挥基金的作用，应制定基金的缴纳、管理和使用规范，明确相应的程序，确保专款专用。基金的来源和缴纳可按照各成员方所拥有的港口数量、船舶吞吐量等因素在其间按比例分配，并由亚太地区港口国监督备忘录组织统一管理和使用。在使用范围上，应体现出对发展中国家适度倾斜的原则，通过开展人员培训、提供资金和技术支持的方式，提高发展中国家实施港口国监控的能力。此外，统一对检查官员进行业务培训，也有利于统一检查官员对公约的理解和船舶检查标准，提高区域范围内各国实施港口国监控的协同能力。

第二，调整指标，对内平衡各国实施监控的水平。如前所述，目前实施的“区域整体检查率”容易导致各国在实施港口国监控方面的不均衡的问题。对此，可借鉴《巴黎备忘录》中的计算方法，在确定年度内区域整体船舶检查数量的基础上，根据单个成员国的入港船舶数量占区域整体的入港船舶数量的比例，确定单个成员国年度内应承担的船舶检查数量。如此，既兼顾了各港口国之间的差异，也保证了船舶检查率指标要求的约束力。此外，同时应确定一定的弹性机制或一定的浮动空间，如果某一成员国完成目标指标确有困难的，经委员会认可和批准程序，可予适度豁免，待“确有困难”的情形消失，再行恢复原指标要求。

五、结语

当今世界范围内，在“方便旗”大行其道，船旗国监控持续乏力的情况下，建立港口国监控的区域协调机制不仅符合实践需要，而且具备法律依据和经济上的可行性。而在建设21世纪海上丝绸之路的新的时代背景下，进一步提高亚太地区港口国监控的区域协调水平，使得新海上丝路成为一条“安全之路”，对于促进相关国家的经贸往来、人员和文化交流发挥着更加基础性的作用。针对《东京备忘录》中空间范围不完整、适用的公约范围不一致以及船舶检查率不均衡的问题，一方面应通过加强区域合作，弥补部分国家监控能力不足的问题；另一方面也应完善备忘录中制度规则，强化备忘录对成员国的约束力。

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收稿日期：2015-12-17

作者简介：钱媛媛(1988-)，女，河北张家口人，清华大学法学院国际法专业博士研究生，北京市第一中级人民法院助理审判员，E-mail：qianyuanyuanowen@163.com。

中图分类号:DF961.9

文献标志码：A

文章编号：2096-028X(2016)02-0105-07

Study on the regional coordination of the port state control in the Asia-Pacific region under the background of jointly building the 21st century Maritime Silk Road

QIAN Yuan-yuan

(Law School，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract：Regional coordination of the port state control is of great importance to the maintenance of maritime navigation safety and the environment. The safety of maritime navigation in the Asia-Pacific region plays a fundamental role in the construction and development of the 21st century Maritime Silk Road. Since the Tokyo MOU has been exercised, although it achieves remarkable results, there are still hidden “discordant” factors affecting the level of regional coordination of port state control in the Asia-Pacific region. After a comprehensive analysis of the underlying causes, it is believed that regional characteristics should be seriously considered and effective practices in the Paris MOU should be referred to as well. With the establishment of a fund and the improvement of relevant rules, the level of regional coordination of the port state control in the Asia-Pacific region will be improved.

Key words：the 21st century Maritime Silk Road; regional coordination of the port state control; Tokyo MOU; Paris MOU

①除港口国以外，国际海事组织(IMO)制定的一系列国际公约、国际劳工组织(ILO)制定的相关公约、船旗国、船级社、海运保险业也都对海上航行安全和生态环境保护有重要作用。

②一般认为海上丝绸之路有三大航线:一是东洋航线，由中国沿海港至朝鲜、韩国和日本的航线；二是南洋航线，由中国沿海港至东南亚诸国的航线；三是西洋航线，由中国沿海港至南亚、西亚和东非沿海及至美洲诸国的航线。参见陈万灵，何传添：《海上丝绸之路的各方博弈及其经贸定位》，发表于《改革》，2014年第3期：第74-83页。

钱媛媛.21世纪海上丝绸之路背景下亚太地区港口国监控的区域协调问题研究[J].中国海商法研究，2016，27(2)：105-111