监督执纪“四种形态”对我国社会组织监管工作的启示

刘宁宁 邵兴平 徐 嫣 马红军

监督执纪“四种形态”对我国社会组织监管工作的启示

刘宁宁 邵兴平 徐 嫣 马红军

2015年9月，王岐山书记在福建调研时强调，“把纪律和规矩挺在前面，把握运用监督执纪‘四种形态’，以严明的纪律推进全面从严治党”，“要运用好监督执纪的‘四种形态’。党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数”。监督执纪“四种形态”，作为全面从严治党的一大理论创新，为推进全面从严治党指明了路径、提供了遵循。准确把握监督执纪“四种形态”的内涵，合理借鉴监督执纪“四种形态”的思想，对于进一步做好我国社会组织监管工作具有重要意义。

一、准确把握“四种形态”的科学内涵

监督执纪“四种形态”强调将纪律和规矩挺在前面，以严管体现厚爱。批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查，层层递进、环环相扣、互相支撑，共同构成监督执纪的严密网络。

第一种形态旨在防患于未然，净化党员干部的心灵。批评和自我批评是党在长期革命和建设实践中形成的优良作风，是增强党的生机与活力的一大法宝。无数案例证明，一名党员干部从“好同志”成为“阶下囚”绝不是一天两天的事情，都经过了一个思想不断松懈、问题逐步变大的过程。当党员干部出现倾向性、苗头性问题时，如果有人“咬咬耳朵”“扯扯袖子”，或红脸呵斥，就有可能将这些问题消灭在萌芽状态。

第二种形态旨在惩戒轻微违纪，及时纠正“脱轨”状态。对于一个拥有8700万党员的政党来说，一小部分党员出现问题并不可怕，但如果只盯违法不顾违纪，对党员干部轻微违纪不处理，必然会养痈遗患，不仅会使党员干部由违纪跌入违法犯罪的深渊，最终也会影响整个党的健康发展。因此，对党员干部的违纪行为，要坚决查处，毫不含糊，且要抓早抓小、动辄则咎，让违纪的同志感受到纪律的惩戒作用，增强对党纪的敬畏感。党纪轻处分和组织处理成为大多数，体现了将纪律和规矩挺在前面的严肃性，也体现了党组织对党员干部的关爱。

第三种形态是阻止党员干部成为“阶下囚”的最后一道关口。对那些严重违纪但尚不构成犯罪的党员，必须出重拳、下猛药，通过采取党纪重处分、作出职务调整等方式，当头棒喝，让其悬崖勒马，才能真正达到治病救人的效果。有的干部因严重违纪被从省部级直接降为科员，处分不可谓不重，但如果没有这样的“重拳”“猛药”，当事人断然不会迷途知返，最终很可能就是锒铛入狱，落得身败名裂的可悲下场。

第四种形态是清除党肌体上“毒瘤”的“大手术”。对严重违纪涉嫌违法的，要坚持纪法有别，纪不代法。该移交司法机关的，就坚决移交，让已违法者受到法律追究、付出沉重代价，让想违纪者受到震慑。让第四种形态成为极极少数，有赖于前三种形态的贯彻落实。这就要求纪委必须回归党章赋予的本职主责。纪委不是党内的公检法，其职责是依“纪”进行监督执纪问责，使纪律成为管党治党的尺子、党员不可逾越的底线。这些工作做实了、做严了，第四种形态自然就会成为极极少数。

二、努力构筑社会组织监管的五道防线

社会组织监督管理可借鉴监督执纪“四种形态”，对社会组织存在的问题亦采取分类施治的策略，根据社会组织的违法情形，开出不同的“药方”。坚持无病预防、小病早治、中病快治、重病大治，既不纵容小错，也不放过大错，努力构筑社会组织监管的五道防线，形成对社会组织全方位、多层次的监管格局。

第一，让违法预防成为社会组织监管的第一道防线。预防工作做得好，会将大量违法行为消灭在萌芽状态，在提高监管效能的同时，减轻监管压力、降低监管成本。登记管理机关要通过把好登记关口、开展政策法规宣传、推行信息公开、实行负责人任前谈话等多种方式降低社会组织的违法风险；通过健全法人治理结构、完善内部管理制度、健全行业自律公约等途径推进社会组织自律建设，提高社会组织自律能力，努力形成社会组织违法预防长效机制。

第二，让所有违法违规社会组织和个人受到信用惩戒。公信力是社会组织的立身之本。信用惩戒对社会组织的影响程度深、范围广，要建立社会组织常规监管手段与信用惩戒的联动，切实让失信社会组织付出应有代价。这就要求登记管理机关不断完善社会组织信用信息采集和评判机制，按社会组织违法行为的情节设置相应失信种类和级别。对于失信社会组织，在采取常规监管手段予以处理后，还要在年度检查、等级评估、税收优惠、职能转移、购买服务等事项中予以相应限制；对有严重违法行为的负责人，要限制或取消其从事社会组织工作的资格。探索建立“黑名单”管理制度，对存在严重违法违规记录的社会组织，在日常管理中列为重点监管对象，加大财务审计和行政检查的力度。建立多部门、跨地区的社会组织信用惩戒联动机制，使守信者处处受益、失信者寸步难行。

第三，让柔性执法成为解决社会组织违法违规问题的多数情形。违法违规行为的危害后果一旦形成，即使相关社会组织受到较重处罚，所造成的损失往往难以挽回。因此，对社会组织违法违规行为也要打早打小，在其刚有苗头或造成危害后果之前予以解决。柔性执法具有行政成本低、反应迅速、处理及时等优势。在监管实践中，登记管理机关应充分利用建议、约谈告诫、责令整改等柔性执法手段，及时解决社会组织轻微问题和初发问题。

第四，让行政处罚成为解决社会组织违法违规问题的少数。没有严厉的处罚，就没有健康有序的社会组织登记管理秩序。对社会组织的严重违法违规行为，按照过罚相当的原则，必须严厉处罚。目前对社会组织严重违法违规行为的处罚种类有警告、限期停止活动、罚款、没收违法所得和撤销登记等几种情形。警告、责令限期停止活动、罚款、没收违法所得等几种处罚种类可以在保留社会组织主体资格的前提下，制止和纠正违法违规，恢复被破坏的管理秩序。撤销登记是对社会组织最为严厉的行政处罚，将导致涉案社会组织“生命”的终结，一般应少用慎用。但对违法性质恶劣、情节严重、社会危害性较大的社会组织，应坚决予以严惩，以儆效尤，以维护法律尊严和权威，彰显法律的公平和正义。让行政处罚成为解决社会组织违法违规问题的少数，不是监管的放松，而恰恰是要将严格监管体现在事前、事中和事后全过程，通过完善的事前预防、严格的事中监管和严厉的事后惩戒，降低社会组织严重违法情形的发生率。

第五，让移交司法成为极少数。对社会组织构成犯罪的行为，要坚持“行”“刑”有别原则，不能大事化小，降格处理，以行政处罚代替刑事处罚。我国行政处罚法和社会组织管理三部行政法规均明确规定，违法情形构成犯罪的，要依法追究刑事责任。因此，对少数借社会组织之名从事犯罪活动的“害群之马”，要坚决予以剔除，移交司法机关追究刑事责任，以彰显处罚的震慑力。但犯罪行为对我国社会组织管理秩序伤害最大，对人民群众的伤害最大，要努力遏制违法行为转化为犯罪行为，减少社会组织犯罪案件的发生。

社会组织监管的五道防线各有侧重，并互为补充，第一道防线是基础，第二道防线是重点，第三道防线是主体，第四道防线是关键，第五道防线是补充，共同构成预防和惩治违法违规的严密网络。

三、实现社会组织监管五道防线的有效途径

借鉴监督执纪“四种形态”，形成社会组织监管五道防线，社会组织监管部门的责任将变得更重，监管的力度将变得更大，必须提高思想政治水准和把握政策能力，实现惩处极少数社会组织、引导大多数社会组织的良好效果。

首先，社会组织监督管理要严字当头，形成监管威慑力。我国社会组织管理工作起步较晚，加之监管手段和监管力量有限，监管能力相对于其他部门仍存在较大差距。有的地方登记关口不严，使问题组织混入；日常监管缺位，对违法违规问题反应迟钝；出现问题时，不会管、不敢管、不愿管，不仅使部分违法违规情形逃脱制裁，也严重影响政府形象和法律权威。监督执纪“四种形态”以严管体现厚爱，对形成社会组织监督管理五道防线同样适用。

社会组织监管做到严字当头，一要完善社会组织监管依据。尽快制修订相关法律法规，将网络社会组织、社区社会组织、“离岸社团”等纳入监管范围，增加登记管理机关监管手段，加大社会组织违法成本。编制社会组织行政处罚基准，统一裁量标准，压缩自由裁量幅度。二要坚持严以用权。年检、评估、执法等各种监管手段必须依法严格规范行使，属行政处罚情形的，依法予以严厉处罚；构成犯罪的，应及时移送司法机关。建立健全日常抽查和专项检查制度，变被动应对为主动出击。三要建立健全社会组织监管考核机制，对监管工作先进地区和人员予以表彰，对落后地区和人员通报批评。对失职渎职的人员依法追究法律责任，该移交司法机关的，坚决移交，绝不姑息。

其次，要充分发挥社会监督的积极作用。形成社会组织监管五道防线，离不开社会力量的参与。要健全社会组织第三方评估机制，确保评估结果的公平、公正。推进社会组织信息公开，便于社会公众监督。加大执法宣传力度，及时公布案件查处结果，对涉案社会组织相关负责人要点名道姓曝光。完善社会监督举报受理机制，建立社会监督员制度，拓宽社会监督渠道，鼓励社会公众投诉举报。发挥新闻媒体的监督作用，借助媒体舆论监督导向功能，降低监管成本，提高监管效能。政府、新闻媒体和社会公众形成监督合力，让违法违规行为无处遁形。

再次，登记管理机关要聚焦本职，突出重点。目前一些地方对社会组织管理工作仍存在认识偏差，习惯于计划经济时代大包大揽的做法，对新形势下社会组织的功能和作用认识不到位，对社会组织活动干涉过多、过深，如介入社会组织内部管理事项，参与调解社会组织与其它主体之间的民事纠纷，越俎代庖，替代其它职能部门管理社会组织事务等。

监督执纪“四种形态”强调纪委要突出主业，回归本职，有效解决了纪委工作发散有余、聚焦不足的问题。社会组织监管同样需要聚焦本职，突出重点。社会组织登记管理法律法规明确限定了社会组织登记管理机关的职权范围，登记管理机关应紧紧围绕法规规定履职尽责。对不属于登记管理机关职权范围的事项，应积极引导社会组织通过其它法律途径合理解决。同时，要深入推进社会管理体制改革和政府职能转变，进一步厘清政府与社会、政府与社会组织的关系，明确社会组织登记管理机关与业务主管单位、行业主管部门以及相关职能部门的职责，努力使登记管理机关的角色定位更加明确，监管更加有效。登记管理机关重点是做好社会组织各项制度的改革创新，推动社会组织健康有序发展。

最后，登记管理机关工作人员要勇于担当，敢于碰硬。为政之要，贵在执行。“四种形态”明确了监督执纪的正确途径和方向，但更关键的在于执行，而执行的效果如何则取决于各级党委和纪检部门的担当和能力。做好社会组织监管工作，形成社会组织监管五道防线，同样需要一支政治强、作风硬、德才兼备、业务精良、敢于担当的干部队伍。一方面，理想信念要坚定，敢于碰硬。执法工作任务繁重，易得罪人，面对各种干扰阻碍，如理想信念不坚定，就极易产生理想动摇、价值扭曲的严重后果。执法者承载着党的重托和人民群众的期望，要常自省、自律、自励，堂堂正正执法，干干净净用权。另一方面，工作能力要过硬，能担重任。社会组织监管是一项重大而复杂的工作，要求社会组织监管人员同时具备较高的学习能力、综合协调能力、发现问题能力、分析研判能力和应急处理能力等。因此，社会组织监管人员要不断加强学习，及时更新知识储备，拓宽知识结构，开阔知识视野，提高业务素养。

当前，实现两个一百年目标，实现中华民族伟大复兴“中国梦”的宏伟目标已经明确。社会组织不仅是这一进程的参与者，更是推动者和建设者。社会组织登记管理机关要引导社会组织发挥积极作用，通过转变监管思路、加大监管力度、创新监管方式，不断提高监管效能，努力营造风清气正的社会组织生态环境。

作者单位：（民政部民间组织管理局）