习近平关于全面深化改革的顶层设计方法论

胡　卫

(中共中央党校 哲学教研部,北京 100091)



习近平关于全面深化改革的顶层设计方法论

胡卫

(中共中央党校 哲学教研部,北京 100091)

摘要：顶层设计是指导全面深化改革的重要方法论之一，也是习近平战略思维的一个鲜明特点。顶层设计是系统工程的方法论、执行落实的方法论、渐进探索的方法论。从以上三个维度研究顶层设计这一方法论，有益于准确把握全面深化改革的深层次规律，系统全面地推进改革。

关键词：习近平;全面深化改革;顶层设计

十八大以来，习近平就全面深化改革发表了一系列重要讲话，深刻分析了全面深化改革这一党的重大历史任务的复杂性和艰巨性，剖析了我国改革开放面临的重大理论和实践问题。他多次强调改革要坚持正确的方法论，特别是要加强顶层设计和整体谋划。顶层设计是指导全面深化改革的重要方法论之一，也是习近平战略思维的一个鲜明特点。深刻理解和把握顶层设计这一方法论，对于全面把握改革的深层次规律，系统全面地推进改革具有重要意义。

一、顶层设计是系统工程的方法论

当前我国改革已经进入攻坚期和深水区，全面深化改革面临更加复杂多变的情况，牵涉利益更深，对全局关联更大的问题成为主要问题。

习近平认为要把改革作为一项复杂的系统工程，要利用其解决思路和方法，以“施工”的方式推进改革[1]。系统工程研究的是整体与部分、部分与部分的关系，也是整体目标如何实现最优的问题。要完成全面深化改革这项复杂系统工程，必须研究处理好总体改革和各个层次、各个方面、各个要素之间的关系，将总体和部分合理匹配以实现最优化。

顶层设计为系统工程的设计与实施提供了好的思路。习近平说：“所谓顶层设计，就是要对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制等做出统筹设计，加强对各项改革关联性的研判，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相促进。”[2]习近平强调顶层设计是要解决我们面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划，增强各项改革的关联性、系统性、协同性[3]。

(一)顶层设计的关联性

系统工程中的关联性是指构成系统的要素属于系统整体，要素之间是相互联系、相互作用的互动关系。这些相互联系和相互作用是系统结构的基础[4]。全面深化改革是一场深层次的变革，涉及经济、政治、文化、社会、生态等诸多领域，这些领域的改革都不是独立的，具有较强的关联性，“牵一发而动全身”。“每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。”[5]当前改革的关联性和互动性明显增强，顶层设计要更加注重各项改革之间的关联性。这种关联性如果是良性的，那么不同领域的改革会起到相互配合、相互加强的良性互动作用，更有利于形成改革整体向前推进的趋势。

但是如果这些关联性不是良性的，甚至有可能是负相关的，那么一项改革可能会对另一项改革，甚至另外一系列的改革形成牵制，在总体上就会使改革总目标的达成受到影响。“如果各领域改革不配套、各方面改革措施相互牵扯，甚至相互抵触，全面改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣。”[2]顶层设计就是要对各个层次领域的改革关联性进行深入分析，在整体设计上对这些关联性进行准确研判，通过系统梳理各个领域改革的关系，在整体上对各项改革进行布局，使之建立有效衔接和有机结合，增强其耦合性，以避免负相关的关系出现。

(二)顶层设计的系统性

顶层设计是从整体和全局出发自顶而下系统工程的设计过程。从顶层出发，从系统整体出发，不是仅停留在顶层和整体这个层次，而是由顶至下，由面到点地去展开整个设计，形成各个层次、各个领域以及这些层次和领域之间的关系结构的设计轮廓和构想。在这一设计思路的指导下，改革中所涉及的某个领域、某个部门、某个项目的改革措施都是基于全局和长远而产生的，是整体系统设计中的一部分。全面深化改革的顶层设计和总体规划主要包含改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式，以及改革的总体方案、路线图、时间表。可以说，“改革”这个系统工程的顶层设计是一套完整的、驾驭全局的完备施工图。它既不是停留在理念层面的设计思路，也不是描述怎样实际操作的实操手册，而是系统地开展由理念到操作的一个总体规划。

顶层设计的系统性还体现在顶层设计是以整体利益作为最高标准的。全面深化改革是从国家整体利益、根本利益、长远利益出发进行部署的，其目的是要通过协调各方面、各层次的利益，在整体上产生乘数效应，防止局部利益相互掣肘、相互抵消。从整体出发不是用全局代替局部，而是以整体覆盖部分，但同时局部利益也不能代替整体利益，甚至超越整体利益。要实现整体利益的乘数效应，局部利益必须服从整体利益。习近平就曾一针见血地指出：“深化改革，难免触动一些人的‘奶酪’，碰到各种复杂关系的羁绊，不可能皆大欢喜。突破既得利益，让改革落地，需要有勇气、有胆识、有担当。”[2]

(三)顶层设计的协同性

协同性是系统内子系统之间及系统与环境之间产生的协调、同步的非线性关系。系统的内外协同能够协调系统要素间的矛盾，求得系统整体的同一性，使系统的要素之间产生互补效应，把系统整体功能放大[6]。要使得改革有序推进，改革的各项措施之间也必须具有协同性，这样改革的整体效应才能显现出来。

顶层设计就是要在整体上对各项改革的协同推进做出系统性的安排，让改革“在各项改革的协同配合中推进”。协同推进改革需要避免因各项改革推进进度、力度、强度不同而导致不同的改革措施有急有缓，有强有弱，甚至出现有的改了，有的却基本没改的情况。“重大改革都是牵一发而动全身的，更需要全面考量、协调推进。不能畸轻畸重，也难以单刀突进。”[7]另一方面，协同推进不是完全一致的平均推进，不是要求所有改革措施都达到一致的程度，而是在合适的范围内做到彼此协调关照，同时要“整体推进和重点突破相统一”。

协同推进改革需要通过顶层设计来凝聚共识，形成合力，“最终要体现在各项改革举措协调共振上”。顶层设计之所以能够贯彻总体的设计意图，其根本在于设计意图本身就是凝聚了各个方面的意志并达成共识。参与改革的各方可能会存在各自自身的利益差异，对改革就可能存在不同认识，这就需要在顶层设计的过程中，下功夫凝聚共识，做好统一思想的工作，最大限度地统筹各方利益。习近平说：“解放思想的过程就是统一思想的过程，解放思想的目的是为了更好统一思想。思想统一了，才能最大限度凝聚改革共识，形成改革合力。”[1]

二、顶层设计是执行落实的方法论

顶层设计不仅是设计思想和意图形成的过程，还是思想转变为现实的过程，是“图纸”变成实际效果的过程。具体到深化改革来说就是“一分部署，九分落实”，习近平反复强调要抓实，再抓实，其推进深化改革的过程在设计上带有自顶而下的特征，在执行和落实上，同样也遵循了自顶而下的顶层设计原则。

(一)执行落实的领导机制

“小组”领导机制是强力推进改革落实的重要领导保障。全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制。十八届三中全会后，中央成立全面深化改革领导小组(以下简称深改组)负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是全面推进深化改革领导机制的一个重要变化，标志着其领导核心的确立。

深改组是由习近平任组长，中央常委与中央政治局领导的跨部门机构。它不隶属于任何部门，所以它能摆脱部门的束缚，总揽全局，整合各个方面的力量，凝聚正能量，形成改革合力。同时深改组直接由最高领导人担任领导，显示出深改组的权威性，将改革的决策和执行层次提高到顶层，反映出中央推进全面深化改革的最大决心，向全世界传递出极其强烈的改革信号。这样，在顶层设计的实施过程中才能够更好地执行落实，保证政令畅通，实现自顶而下的强大推动。

(二)层层传导的责任机制

在顶层的领导机制建立之后，就需要自顶而下建立层层传导的责任机制，形成上下贯通、层层负责的主体责任链条，特别是形成定责、追责的考核机制，构建围绕主体责任的完备责任体系。按照中央深改组的领导机制，各级党委也要按照中央的统一部署成立相应的领导机制，研究推进本系统改革的方案、举措、步骤，负责本系统的重大改革措施的组织、实施和落实。在地方和部门的领导机制中，党委同样要作为领导核心承担主体责任，强化党的主要领导的责任，把全面深化改革摆在更加突出的重要位置。“党委(党组)书记作为第一责任人，既要亲自抓部署、抓方案、抓协调，又要亲自抓改革方案督办督察，一级抓一级，层层传导责任。”[8]

由此，改革方案的整体规划统筹形成了总体部署，在总体部署下形成具体的施工方案，围绕落实各个具体改革举措形成时间表、路线图，通过责任层层分解形成了自顶而下的责任链条的闭环，使各个责任主体在整个链条中责任明晰，纠错快速，追责到底。这样完整的闭环确保了改革能够按时保质完成。

(三)上下贯通的督察机制

习近平还十分重视督察机制的建设，强调对已经出台的重大方案要通过排队督察的方式查找工作中存在的问题。排队督察就是不遗漏、全覆盖的去督促检查落实情况，这就向各级责任主体发出了明确要追责到底的信号，从而使各级责任主体形成强烈的预期。习近平认为督察在“打通关节、疏通堵点、提高质量”方面可以起到重要作用，如果发现问题“要及时列出清单、明确责任、挂账整改”。同时，督察要与考核结合起来，“加大改革实绩考核权重，形成鼓励改革、支持改革正确用人导向”[9]。

习近平还强调要处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，特别是要注意通过督察工作打通改革推进的“最后一公里”。实际上，“最先一公里”和“最后一公里”的问题就是顶层设计意图如何顺利自顶而下贯通到底的问题。习近平用“中梗阻”这个词形象地比喻改革推进过程中可能会遇到的障碍，解决中梗阻的一个基本方法就是督察，通过系统地督察，配合任务责任的细化分解，发现和找到中梗阻，通过问责整改，清除中梗阻。

三、顶层设计是渐进探索的方法论

人们对系统整体的认识是一个不断深化的过程。在进行顶层设计时，人们不可能一开始就对系统所涉及要素和要素之间的信息、能量、物质关系有完全清晰的认识，所以必须遵循分析——实践——再分析——再实践的循环认识过程。改革的顶层设计同样也遵循了这样一个设计思路。

(一)循序渐进有序推进

循序渐进就是按照中央的统一部署和规定依次展开，不抢跑、不拖延、不急于求成，防止欲速则不达，将改革任务按照轻重缓急、难易程度、推进条件进行分类分解，设计出步骤和次序，确定其改革举措的路径、形式、时间进度。轻重缓急有序推进就是“从时间表倒排最急迫事项改起，从老百姓最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起”[10]。按照难易程度分解为三个层次：一是对看准了的改革，下决心推进，争取早日取得成效；二是对涉及面广泛的改革，推进配套改革，聚合各项相关改革协调推进的正能量；三是对认识还不深入，但又必须推进的改革，大胆探索、试点先行。

在改革的总体工程进度上，先是要“夯基垒台、立柱架梁”，然后是搭建“主体框架”，以主体框架实现顶层向下驱动的信息传递。主体框架是全面深化改革过程中具有主导性、牵引性的改革措施，正如习近平所强调的，“把各领域具有四梁八柱性质的改革明确标注出来，排出优先顺序，重点推进，发挥好支撑作用”[11]。主体框架搭建完成，就可以按照计划步骤再不断细化做到最优。

(二)双向循环的结合

顶层设计是自顶而下每个层次都要参与的整体设计过程，中国的改革从来都不是单一方向进行的，而是自顶而下与自下向上相结合的过程。这两个方向缺一不可，是有机的整体。习近平说：“要坚持把自上而下的改革和自下而上的改革结合起来，鼓励地方、基层、群众积极探索。”[2]

“自下向上”表现为尊重人民的首创精神及基层在改革过程中的创新探索。历史唯物主义认为人民是历史的创造者，改革开放之所以能够成功就是因为这一事业是扎根于人民的事业。改革方案全面地落地生根关键靠基层，基层改革创新一头连着广大基层干部，一头连着广大人民群众。因此，基层改革创新和探索是改革落准落细落实的关键一环，也是人民所需与改革精准对接的关键环节。所以“全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法”[12]。

基层探索不是任意随机的探索，基层改革创新一方面与底层直接衔接，另一方面还要承接顶层的改革意志。习近平在深改组第十三次会议上就强调：“基层探索要关照全局。”顶层设计本身自顶而下的驱动过程就是顶层对基层探索的引领、规划、指导，是通过细化责任和任务分解为基层探索划定范围、尺度、节奏。

(三)渐进试错的循环过程

无论是何种系统工程，其设计本身是存在失败风险的。改革是在现实社会中进行的社会系统工程，它的试错成本是极其高昂的，“翻烧饼”的做法只会耽误改革进程。如果改革完全依靠顶层去一次性推进完成整个计划，当出现错误时，这个错误及其损失是很难挽回的。这种错误就是习近平所说的颠覆性错误。习近平说：“中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补。”[13]

在三十多年的改革过程中，我们其实已经找到了一条有效防止出现颠覆性错误的方法，以避免“休克疗法”产生的社会动荡。这个方法是通过小范围的改革投石问路，探索经验，先试验、后总结、再推广的不断积累过程，逐步实现对全面改革认识的深化。这个渐进的改革过程，就是一个逐步试错的过程，即邓小平所说的摸着石头过河。摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法，也是符合马克思主义认识论和实践论的方法。但是，“摸着石头过河不是瞎摸乱摸”，必须有方法的“摸”。习近平在十八届三中全会第二次全体会议上讲话时指出，摸着石头过河“要按照已经认识到的规律来办，在实践中再加深对规律的认识，而不是脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”[2]。

顶层设计是一个认识的循环过程，这个过程本身就包含了摸着石头过河，因此这两个方法在改革中缺一不可，是一体两面的。“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”[5]通过顶层设计和“摸着石头过河”的结合才能形成认识循环的闭环，达到不断优化改革综合效益的总体目标。

顶层设计是在改革开放的实践中不断探索，逐渐发展而形成的。它既是我党三十多年改革开放经验教训的总结，又是改革开放进入新阶段后为解决新问题而产生的方法论创新。顶层设计本身也是问题倒逼所产生的。当前，顶层设计已经被广泛应用于全面深化改革的多个领域，在内容、主体、结构、关系、程序、路径等诸要素上形成了通用的范畴和体系。通过不断改革实践，顶层设计已经成为一套具有鲜明特色的战略思维方法论，也成为当前我党处理改革开放重大战略问题的重要方法论。

参考文献：

[1]中共中央召开党外人士座谈会[N].人民日报,2013-11-14(1).

[2]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社,2014：32，43-44，152，143.

[3]推动全党学习和掌握历史唯物主义更好认识规律更加能动地推进工作[N].人民日报,2013-12-05(1).

[4]汪应洛.系统工程[M].北京：机械工业出版社,2008：6.

[5]以更大的政治勇气和智慧深化改革朝着十八大指引的改革开放方向前进[N].人民日报,2013-01-02(1).

[6]许国志.系统科学大辞典[M].昆明:云南科技出版社,1994：587.

[7]霍小光,张晓松,华春雨,等.击楫勇进在中流[N].人民日报,2016-01-19(1).

[8]明确任务落实责任加强督察确保各项改革举措落地生根[N].人民日报,2015-01-31(1).

[9]改革要向全面建成小康社会目标聚焦[N].人民日报,2015-12-10(1).

[10]张宿堂，李斌，邬焕庆，等.领航中国，在民族复兴伟大征程上[N].人民日报,2015-01-04(1).

[11]扭住全面深化改革各项目标落实主体责任拧紧责任螺丝[N].人民日报,2016-01-12(1).

[12]鼓励基层改革创新大胆探索推动改革落地生根造福群众[N].人民日报,2015-10-14(1).

[13]习近平.深化改革开放共创美好亚太[N].人民日报,2013-10-08(3).

(编辑：张文渲)

*收稿日期：2016-06-12

基金项目：国家社会科学基金项目“习近平总书记治国理政的战略思维研究”(15BZX007)

作者简介：胡卫(1978- )，男，湖南长沙人，博士，中共中央党校副教授，主要从事战略思维与方法研究。

中图分类号：D616

文献标识码：A

文章编号：1009-5837(2016)03-0001-04

Top Design Methodology on Xi Jinping’s Comprehensively Deepening the Reform

HU Wei

(DepartmentofPhilosophy,PartySchooloftheCentralCommitteeofC.P.C,Beijing100091,China)

Abstract：Top design is one of the important methodologies to guide the comprehensive deepening of reform, and also a distinctive feature of Xi Jinping’s strategic thinking. Top design is the methodology of system engineering, implementation and progressive exploration. The study on the top design from the above three dimensions is beneficial to accurately grasping the deep law of comprehensively deepening the reform so as to promote the reform systematically and comprehensively.

Key words：Xi Jinping; comprehensively deepening the reform; top design