智慧治理：大数据时代京津冀大气污染治理之创新

崔　伟

(首都师范大学 管理学院， 北京 100089)



文明建设研究

智慧治理：大数据时代京津冀大气污染治理之创新

崔伟

(首都师范大学 管理学院， 北京 100089)

[摘要]大数据是继互联网、物联网、云计算之后，又一次新的技术革命，大数据时代的到来改变了信息与数据的传播渠道和处理方式，为京津冀区域内的大气污染问题带来了智慧治理的机遇，智慧治理是大数据时代的产物，可以实现治理机制长效化、治理工具智能化和行政决策方式科学化。但在目前的区域大气污染智慧治理过程中，还存在着数据挖掘能力不足、数据传递效率不高、数据技术和人才欠缺等困境，因此，大数据时代京津冀大气污染智慧治理的实现应以大数据理念和技术为核心，应用大数据转变行政决策方式、构建政府主导下的多元治理主体、重构大数据环境下大气污染治理机制和完善大数据人才培养和跨越式发展机制，只有如此，才能突破智慧治理的困境，借以提升区域内大气污染的治理能力。

[关键词]大数据时代；京津冀大气污染；智慧治理

雾霾导致京津冀地区严重的大气污染问题日益成为社会各界关注的焦点，而传统的行政区行政的治理模式日趋陷入“治理失灵”的境地，大数据时代的到来改变了信息搜集和传播的轨道，为更好地治理京津冀区域内大气污染问题带来了契机，因此，本文提出“智慧治理”的概念，认为它将成为大数据时代京津冀区域大气污染问题治理的发展前景。但目前在实现“智慧治理”的进程中，还存在着一定困境，文章在进行具体分析的基础上提出解决路径。

一、智慧治理：大数据时代京津冀大气污染治理的新机遇

改革开放以来，随着工业化、城镇化和区域一体化的发展，京津冀成了中国最重要的工业化区域之一，也是雾霾频发的重灾区。2014年，京津冀地区SO2、NOx排放量分别为147.8万吨、194.57万吨，占全国的7.5%、9.36%，单位面积排放强度分别是全国平均水平的3.3倍、4.2倍[1]。2015年1-11月的空气质量报告显示，京津冀地区有6～7个城市排在空气污染最为严重城市的前10位。2015年进入11月份以来，北京经历了历史上罕见的连续20天的雾霾天气，环保部门多次发布雾霾红色预警。虽然在2013年，国家已经出台了《大气污染防治行动计划》和《京津冀及其周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，2015年9月又对《大气污染防治法》进行了修订，增加了大气治理联防联控的内容，而且京津冀三地也相继修订了各自的《大气污染防治条例》，但区域内大气环境质量继续恶化的情况并没有得到有效改善。由此可以推断，京津冀三地间大气污染传统的治理模式急需变革。然而，继物联网、云计算及移动互联技术之后的大数据革命为京津冀大气污染问题带来了智慧治理的机遇。美国麦肯锡全球研究院在2011 年5月发布的研究报告认为: “大数据指的是大小超出常规的数据库工具获取、存储、管理和分析能力的数据集”[2]。大数据有多样的数据类型、低密度的数据价值、海量的数据规模和动态流转的数据体系四重特征，现已被广泛应用于智能交通管理、能源动态监测、流动人口管理和食品安全监管等领域。鉴于此，本文结合大数据时代的特征，认为大数据时代京津冀大气污染的智慧治理即充分运用大数据的思维和理念，通过云计算、物联网和大数据技术手段收集、监测、整合、整合区域内大气环境质量的各项相关数据与信息，创新治理的方式和手段，提高决策的科学性、准确性和适用性，进而实现京津冀大气污染治理能力现代化。

二、 数据能力鸿沟：大数据时代京津冀大气污染智慧治理面临的困境

大数据时代的智慧治理强调以大数据为核心的思维和技术的广泛性应用，对数据的全面抓取、分析和整合已经成为治理过程中必不可少的环节。但在京津冀区域内的大气污染治理问题上，目前的治理模式还未能有效响应大数据的技术和思维层面的突破，数据能力鸿沟成为无法逾越的瓶颈，制约着治理进程取得实质性进展。

(一)数据获取能力不足

数据资源是实现智慧治理的前提和保证，京津冀大气污染智慧治理取得实效的基础是对相关数据的把握，只有全面掌握数据，决策者才能做出科学决策，但目前，京津冀大气污染治理过程中三地政府还缺乏数据获取能力。

1.京津冀区域内大气污染治理需要以治理主体自觉地掌握相关数据为基本前提，是一个各方面协同参与的有机整体，但由于大数据理念及技术兴起于西方，在我国起步较晚，导致政府还主要是依赖抽样、局部和片面数据做出决策。因果关系重于相关关系、大概重于精确、预防重于预测已成为治理惯习，致使绝大多数非结构化数据(视频、图片、位置信息等)被闲置。

2.大数据的碎片化和价值密度较低等特征导致政府对海量数据的搜集往往只能提取出少量有价值的信息，因此，政府各部门出于“理性经济人”的考虑，不愿意花费巨大成本挖掘少量有“含金量”的数据。

(二)数据传递效率不高

虽然2014年习近平总书记强调将京津冀协同发展上升为重大国家战略，提出“要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子”[3]，但受传统公共行政体制的影响，京津冀大气污染治理仍然采用的是行政区行政的治理模式，纵向上层级节制，横向上以行政区为界限，在面对区域性公共事务时，大气环境的公共性与分割式治理模式的专业性产生冲突，阻碍三地政府间数据的传递。一方面，受官本位、政府本位、权利本位、“家丑不可外扬”和“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”等封闭性传统文化的影响，三地政府还没有从垄断和保密的历史习惯思维方式中解脱出来。政府部门间缺乏以大气治理为核心的信息资源共享意识，习惯于将所掌握的信息视为政府内的“私有财产”和“权力领地”，彼此间互相敌对和缺少信任，缺乏共享意愿，导致了信息不对称现象的发生。另一方面，在“理性经济人”理念导向下，三地政府间以自身利益为重， 各自为政、自成体系、相互割裂， 产生了严重的“信息孤岛”现象；三地各有一套相同功能的数据库，数据采集渠道、标准、信息代码不尽相同，各个地方检测人员的技术手段、使用的空气监测数据监测仪器也不统一，降低了政府之间数据传递的效率。

(三)数据技术与人才欠缺

技术和人才是大数据时代必不可少的要件。我国的数据资源虽然丰富，但由于数据挖掘技术、数据整合技术、数据使用技术的缺乏，进而阻碍了大数据的开发和利用。人力资源是第一资源，大数据的基本特性及其涉及的大气领域决定了其专业人才必须具备对环境科学、化学、数学等在内多方面知识的综合掌控。目前，我国的数据人才主要集中在互联网信息领域，政府公共部门缺乏大数据专业技术人才，特别是结合京津冀大气环境的客观背景进行专业数据分析的应用型人才更为欠缺，导致大气环境相关的数据分析整合能力严重匮乏，给京津冀地区利用大数据进行大气污染治理带来了障碍。

三、 以大数据理念和技术为核心：大数据时代京津冀大气污染智慧治理的实现途径

京津冀大气污染智慧治理作为大数据时代的产物，需要三地在治理决策、治理主体、治理机制和治理保障四个方面强调以大数据理念和技术为核心，实现物联网、云计算、大数据的跨越式发展，从而为实现京津冀一体化战略目标“添砖加瓦”。

(一)智慧决策：应用大数据转变行政决策方式

智慧治理的实现在根本上依托于政府决策方式的转变。在传统的治理过程中，政府主要依靠经验、假设、价值观做出决策，决策失误常有发生。然而，大数据时代的决策行为是基于数据及其分析的一种由数据驱动的智慧决策模式。大数据拼的不是规模，是思路[4]，政府部门首先要养成数据决策意识，改变以往的“拍脑袋决策”，养成“用数据决策”的习惯。其次，京津区域的大气治理是一项系统性的工程，做决策需要考虑到三地各个生态环境要素之间的相互影响，这样才能对京津冀乃至周边区域的空气质量起到整体的保护效果。应用大数据，可以将大气模型考虑的相关因素与数据挖掘方法整合在一起，在对数据量化分析、科学预测的基础上提出优化方案，全面分析雾霾成因和评判大气污染造成的损害，使决策更具前瞻性和适用性，变被动善后为主动预防。

(二)协同治理：构建政府主导下的多元治理主体

传统的京津冀大气污染治理三地都以政府为中心的集权治理，治理过程中缺乏企业、非政府组织、公众的参与和监督，致使很多污染型企业因政府监管不到位而免受责罚。但随着大数据时代的到来，大数据改变了信息传播方式，使传统的属地治理模式陷入了“治理失灵”的困境。在大数据背景下，政府部门应摒弃“以自我为中心”行政思维，改变“大包大揽”的治理模式，提供电子治理平台，收集大量民意诉求信息，将这些信息与环境保护部门的数据相结合，为后续的环境监管与决策提供可靠的信息基础。企业则可利用大数据监测、分析和控制自身的污染排放，采取相关环保措施实现相应的排放要求。公民可以利用移动的环境监测设备，实时不断地为环保监测部门提供最新的污染证据，只有积极建构政府、企业和公民多元共治的治理模式，才是实现智慧治理的必由之路。

(三)流程再造：重构大数据环境下大气污染治理机制

1.京津冀三地政府间应建立数据联通和共享机制；2016年1月，国家发改委会同有关部门印发了《“互联网+”绿色生态三年行动实施方案》，方案总体要求，推动互联网与生态文明建设深度融合，实现生态环境数据的互联互通和开放共享[5]。为此，京津冀应利用互联网建立统一的信息共享平台，打破科层制模式下不必要的信息壁垒，统一政府间信息共享的技术标准，在区域内共享排污企业的名称，布局和排放现状。

2.建立跨区域与跨部门联动监管机制。大数据时代下环境监管要求首次要统一监测指标，监测频率和监测时空，改变过去传统封闭的监管模式，实现治理主体之间的信息共享。整合发改委、质监、税务、交通等部门有关污染源企业信息，发现违法偷排等环境监管漏洞，利用大数据技术手段提高监管能力。

3.完善空气质量预警机制；以空气污染指标为样本，建立NO2、PM10、SO2等污染物的动态序列时间模型，并进行检测和预测，可以用模型对未来空气污染指标进行预测分析，并对空气质量做出合理性评价并预警，为全面提升京津冀大气污染治理政府间治理能力和水平提供重要的制度保障。

(四)制度保障：完善大数据人才培养和技术跨越式发展机制

道格拉斯·诺斯曾指出：“制度是社会的游戏规则”[6]。智慧治理的真正推行，除了理念上的转变外，还需要充足的人才资源和完备的大数据技术支撑。

1.京津冀三地要加大对大数据人才培养的投入力度，在京津冀协同发展的大背景下，拓宽人才流通的渠道和创新人才培养机制。把大数据人才作为第一资源，鼓励高校设立大数据专业、支持有条件的企业建立培训实习基地，形成政府、大学、企业合作，探索大数据人才协同培养模式。

2.当下必须加大对京津冀区域动态污染源清单技术、大气复合污染在线立体监测技术、大气复合污染预测预警技术、污染源控制技术、大气复合污染控制的决策技术的投入与研发。借助物联网技术、云计算等各种智能计算技术，整合现有信息资源，建设具有海量存储能力、高速度计算能力和并行处理能力的智能大气信息处理平台，为最终实现京津冀区域内大气污染的智慧治理提供平台支撑与信息服务。

四、结语

大数据时代的到来改变了信息搜集和传播的轨道，为京津冀区域内的大气污染的智慧治理带来了契机，智慧治理强调以大数据为核心的思维和技术的广泛性应用，但在具体运用过程中，也要防止产生“数据至上”的思想倾向。只有实现京津冀三地政府间治理决策科学化、治理主体多元化、治理工具智能化、治理机制重构化才能破解当前京津冀大气污染治理难题，进而不断推进京津冀区域内治理能力现代化。

[参考文献]

[1]京津冀协同发展：打破画地为牢，生态红线把牢[N].中国经济导报，2016-01-12.

[2]王岑.大数据时代下的政府管理创新[J].中共福建省委党校学报,2014，(10)：41-48.

[3]打破“一亩三分地”习近平就京津冀协同发展提七点要求[N].新华网，2014-02-27.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/27/c_119538131.htm.

[4]李志刚.大数据: 大价值、大机遇、大变革[M].北京: 电子工业出版社，2012: 53.

[5]发展改革委印发《“互联网+”绿色生态三年行动实施方案》[EB/OL].中央政府门户网站.http://www.gov.cn/2016-01/21/.

[6][美]道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.上海:上海人民出版社,2008:3.

Wise Controlling: Innovative Air Pollution Control

〔责任编辑：张毫〕

[收稿日期]2016-06-20

[作者简介]崔伟(1990-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，硕士研究生，从事政府社会治理研究。

[中图分类号]X51

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)07-0085-04

in Beijing, Tianjin and Hebei Province in Big Data Era

Cui Wei

(CollegeofManagement,CapitalNormalUniversity,Beijing100089)

Abstract：big Data is another new technological revolution, following the Internet, Internet of Things, and cloud computing, the arrival of the era of big data has changed the channels of communication and handling of information and data for the air pollution problem in Beijing, Tianjin region and Hebei Province, and it brings wise controlling opportunities. Wise controlling is a product of the era of big data, which can achieve long-term management mechanism, intelligent controlling tools, and scientific administrative decision-making. However, in the current wise regional air pollution control process, there is still a lack of data, and the data transfer efficiency is not high, and lack of talent and data technology and other difficulties also exist. Therefore, the realization of air pollution control in Beijing, Tianjin and Hebei Province in big data era should be based on wise big data concepts and technology as the core, putting large application data into the administrative decision-making, building pluralistic governance body under the guiding of the government, the reconstruct mechanism of atmospheric pollution and improve the cultivation of big data talent and leapfrog development mechanism, and only so can we overcome difficulties of wise controlling, in order to enhance regional controlling capacity of air pollution.

Keywords:big data era; air pollution in Beijing; Tianjin and Hebei Province; wise controlling

·生态文明保护研究·