检察机关生态环境保护监督机制的价值考量与制度设计

文／滕艳军

检察机关生态环境保护监督机制的价值考量与制度设计

文／滕艳军

引 言

当前，我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统恶化、环境群体事件高发等生态环境问题，这些问题既影响着经济发展和社会安定，也考验着国家的综合治理能力。司法是生态环境法治保护中的重要一环，严峻的生态环境现状、人民群众追求幸福生活的愿望以及党和国家对生态环境保护作出的一系列战略部署，都对司法工作提出了更高的期望和要求。为此，检察机关应积极探索完善生态环境保护监督机制，加大生态环境保护监督工作力度，在生态环境保护中发挥应有的功能和作用。检察机关生态环境保护监督机制，是检察机关在生态环境保护监督工作中应当采取的支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼、督促纠正违法、提起行政公益诉讼以及提起刑事公诉等一系列监督措施的统称。目前我国理论界对检察机关生态环境保护监督机制尚未达成统一认识，立法对具体参与机制及程序亦未明确规定，在一定程度上造成了相关检察实践的无序和混乱。本文试图从民行检察工作视角对检察机关生态环境保护监督机制进行论证设计，以期对我国环保法治事业的进步和环境问题的最终解决有所裨益。

一、检察机关生态环境保护监督机制的价值考量

（一）公益保护与私益处分之辨

检察机关生态环境保护监督机制的理论争议之一是公益保护与私益处分的矛盾与冲突。主流观点认为，检察机关作为宪法规定的国家专门法律监督机关，其作为社会公共利益的代表与作为法律监督者的身份合而为一，这是其介入公益诉讼的坚实基础。①换言之，基于保护社会公共利益的基本立场，检察机关参与生态环境保护监督的正当性在于我国检察机关法律监督属性的社会公益性。反对观点认为，检察机关参与生态环境保护监督，制约了当事人私益处分原则的适用，弱化了民事诉讼权利义务的对等原则，打破了民事诉讼原被告地位平等的角色分配格局。②诚然，环境侵权往往具有社会公共危害性和私人侵权性双重属性，从而导致检察机关环境公益保护和环境受害人私益处分之间存在冲突，但这不能成为否定检察机关生态环境监督机制的理由，反而应当通过具体的协调措施，实现公益保护与私益处分之间的平衡。例如，严格限定检察机关参与生态环境保护监督的案件范围，设置检察机关与环境受害人就各自诉权行使的协商程序等。再者，之所以由检察机关参与生态环境保护监督，在于侵犯公共利益的主体一般掌握着较为强势的资源（例如在康菲石油漏油事件中，康菲石油是全球最大的能源公司之一），个人难以与之对抗，检察机关则在证据收集、举证质证等诉讼权利行使上存在优势，由其行使生态环境公益诉权等监督措施可能更加有利于环境民事权益的保护。

（二）正当履职与职能冲突之辨

有的观点认为，检察机关参与生态环境保护监督，会引起检察机关和行政机关职责上的重叠和冲突。③具体理由为：针对环境犯罪行为，由检察机关提起刑事诉讼，以诉讼机制施行刑罚处罚，检察机关承担着社会公益者的角色。而针对其他环境违法行为，则是由环境保护行政机关通过行政执法给予行政处罚，以非诉讼的方式承担着社会公益的责任。本文认为，检察机关参与生态环境保护监督不仅不会造成和行政机关职责上的冲突，反而能够通过参与监督实现对行政机关监管职能的有效补充。实践中，侵害公共利益行为的发生和扩散，往往都有政府监管部门的责任。以环境公害为例，环境行政部门出于部门利益考虑，或受地方保护主义的影响，不主动履行法定职责或不依法追究相关人员的行政责任，甚至故意违法行政或滥用职权，此种情况时有发生，严重损害了国家和社会公共利益。因此允许检察机关通过提起民事、行政公益诉讼等方式参与环境保护监督，不仅是对环境行政机关怠于履行保护公共利益职责的有效救济，也是对环境行政机关监督制约的有效方式。

（三）权力强化与权力膨胀之辨

有的观点认为，检察机关参与生态环境保护监督，代表着检察职能的不断延伸和扩张，这种局面一旦形成将一发不可收拾，导致检察机构和检察权力无限膨胀，进而破坏既有的国家权力配置格局。④检察监督权是否会冲破法治的笼子，出现权力膨胀和滥用的现象？本文认为，法律监督是宪法赋予检察机关的神圣职责，无论是刑事诉讼权还是民事、行政公益诉讼权都是法律监督权的表现形式。民事、行政上的公共利益与刑事上的公共利益没有本质区别，只是程度上的差异而已。即使认为检察机关通过提起民事、行政公益诉讼等方式参与环境保护监督属于扩权，那也是合宪性的扩权，属于强化法律监督权的重要举措。换言之，检察机关参与生态环境保护监督，是以宪法所赋予的法律监督权为出发点的，监督法律的遵守与实施是其核心要义，此外别无任何私人利益夹杂其中，因此也不存在滥用公益诉权的任何动因。此外，立法可以通过设立前置程序来防止检察监督权的滥用，即检察机关应先建议环境行政机关依法履行职责，如环境行政机关没有履行，检察机关再行履行诉讼程序。如此一来，检察机关以原告身份提起的环境保护诉讼程序将少之又少，势必难以发生权力膨胀的情况。

（四）司法能动与司法克制之辨

对于司法能动的褒贬、利弊，争论从未停止，这是因为司法能动不仅能够实现个案公正，而且具有弥补立法缺漏、制度创新的功能。从检察角度而言，环境司法的能动化倾向和要求更为明显。2000年，最高人民检察院发布的《关于强化检察职能，依法保护国有资产的通知》强调，检察机关应充分发挥检察职能，对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼。2011年召开的第十三次全国检察工作会议明确要求，检察机关要充分发挥职能作用，积极稳妥探索开展公害污染等案件的督促起诉、支持起诉和公益诉讼。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。考虑到司法资源的有限性，当前既要防止从本位主义出发而对检察机关参与生态环境保护监督设置不应有的障碍，又要警惕不正确的政绩观引发的环境保护监督冲动，而应在逐步探索的基础上，合理设定检察机关参与生态环境保护监督的方式和程序，合理配置诉讼资源，有效提高检察机关参与生态环境保护监督案件的质量和示范价值，真正发挥其保护生态环境、推进美丽中国建设的作用。

二、检察机关生态环境保护监督机制的制度设计

（一）支持起诉机制

检察机关支持起诉是指国家、集体、社会公共利益及弱势群体的民事权利遭受侵害，有诉权的当事人因诉讼能力欠缺等原因未提起诉讼的，检察机关可支持受侵害的单位、集体或个人向人民法院提起民事诉讼的做法和制度。在生态环境保护案件中，通过检察机关支持起诉，可以降低受害群众的损失救济成本，增强环保案件的实际处理效果。同时，通过支持个体私益的方式，达到整体维护公益的目的。《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这为检察机关支持起诉机制提供了最直接的法律依据，而“法律的生命在于被司法化的适用”，⑤必须为检察机关支持起诉机制设立合理的法律程序。

1.检察机关支持起诉的受案范围

检察机关支持起诉的意义在于通过对弱势一方的支持来实现司法公正，追求的是当事人双方实质的平等，因而必须坚持“有限参加原则”，严格设定检察机关支持起诉的受案范围。本文认为，检察机关支持起诉的环境案件必须同时满足以下条件：一是相关环境案件关乎国家、集体或社会公共利益的维护。二是被侵害人在诉讼地位中处于绝对弱势，即存在证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因未能起诉。三是受害人有起诉意愿并向检察机关提出支持起诉申请。检察机关无权以支持起诉为由强制被侵权人起诉。

2.检察机关支持起诉的内容

在支持起诉的内容中，一般应包括以下几个方面：一是道义上的支持，如舆论声援、精神抚慰等，在一定程度上为被侵害人寻求救济提供心理上的可靠性。二是物质支持，如为经济困难的当事人提供一定的诉讼经费或生活经费，助其完成诉讼或改善生活。三是法律支持，如向被侵害人提供法律咨询，运用检察权获取相关资料，调查取证，增强弱势群体的诉讼能力。四是出庭支持,如向法庭表达支持起诉的意见，展示收集的相关证据等。

3.检察机关支持起诉的方式和程序

经检察机关审查决定支持起诉的环境案件，检察机关应制作《支持起诉决定书》，载明案件来源、基本案情、支持起诉理由等事项，一并送达所有利害关系人及同级受案法院。检察机关在作出支持起诉决定前，依职权调查收集的证据，应当随《支持起诉决定书》一并提交人民法院。法院开庭审理时，检察机关应派员出庭，主要职责为宣读支持起诉意见书，阐述客观事实，出示收集的相关证据（作为原告提交的证据予以质证），但不宜参加证据质证和法庭辩论，避免因检察机关的介入造成当事人新的不平等待遇或影响法院实际审理。需要指出的是，检察机关在支持起诉的过程中，仅应作为从诉讼人出现，居于辅助地位，旨在加强被侵害人诉讼行为的效果，其权利义务有限，不需承担共同诉讼人的相关义务，也无法享受共同诉讼人的相关权利。⑥

（二）督促起诉机制

检察机关督促起诉是指检察机关发现损害或足以损害国家和社会公益的违法、违约行为，负有公产管理、社会管理、市场监督、公共服务等公法义务，依法具有民事诉讼原告资格的行政机关和法律法规授权组织不履行或怠于履行职责，足以导致国家财产权益或者公共利益遭受损失的，检察机关督促其通过提起民事诉讼维护国家财产权益或者公共利益的做法和制度。⑦检察机关督促起诉的司法实践，目前主要是督促承担国有资产监管、国土资源管理、文物管理、民政管理等职能的政府部门通过提起民事诉讼维护国家和社会公益。在生态环境保护监督方面，行政机关成为督促起诉对象最典型的立法例是《海洋环境保护法》第九十条的规定，即海洋行政主管部门可对海洋环境污染损害的责任者提起民事诉讼。但在其他环境保护、污染防治立法中，相应的法律措施仍是由环保行政机关责令赔偿损失。现实中，检察机关对环保行政部门怠于履行公法义务的行为（例如对企业违法排污、拖欠排污费等行为的不作为）进行督促起诉，是必要的也是可行的。如何科学设置检察机关督促起诉程序，是此处所要讨论的重点。

1.检察机关督促起诉的范围

检察机关督促起诉的范围，取决于负有公法上义务的行政机关和相关组织可以提起民事诉讼的范围。基于公益的民事诉讼范围如果扩大，检察机关可以督促起诉的范围也会随之扩大。本着加强环保力度的原则，不妨作出如下制度设计：检察机关认为环保部门或其他依法负有环境监管职责的部门，在环境执法中不作为时，可以督促其提起民事诉讼。一是环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的损害后果尚未处理的；二是存在环境污染或生态破坏的重大风险，负有起诉责任的单位在法定的期限内未采取相关措施的；三是不特定社会群体的财产权或人身权受到环境污染行为侵害的；四是相关部门不提起民事公益诉讼可能导致环境公益遭受进一步损害的；五是其他应当督促起诉的情形。

2.检察机关督促起诉的方式和程序

检察机关决定督促环保部门起诉的，应当制作《督促起诉决定书》，载明案件来源、基本案情、督促起诉理由等情况，送达环保部门，并附上检察机关调查取得的证据材料。为保障监督起诉的效果，应赋予《督促起诉决定书》必须予以执行的法律效力。但同时应赋予环保部门提出异议的权利，即环保部门认为不应起诉的，应在收到《督促起诉决定书》一定期间内（例如15天）向检察机关提出异议并说明理由。经检察机关审查认为理由成立的，由检察机关撤回《督促起诉决定书》；经检察机关审查认为理由不成立的，环保机关必须执行《督促起诉决定书》。如果环保部门在收到《督促起诉决定书》后既不执行，也不向检察机关提出异议，致使国家或社会公共利益遭受实际损失的，检察机关可以向有关部门提出法律或纪律处理建议；发现环境监管失职或贪污、贿赂等违法犯罪线索的，情节严重的，由检察机关按照法定程序立案侦查。

（三）提起民事公益诉讼机制

《民事诉讼法》第五十五条规定：“对环境污染、侵犯众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《环境保护法》第五十八条再次明确了污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，相关组织可以提起民事公益诉讼。虽然两法均未直接规定检察机关可以直接提起民事公益诉讼，但并不妨碍检察机关在实践中探索执行。而且根据《刑事诉讼法》第九十九条的规定，在国家财产、集体财产遭受损失时，检察机关已经可以通过“刑事附带民事”的方式提起公益诉讼，只是这种制度安排远不能满足生态环境保护现状对公益诉讼制度的迫切需求。同时，即使赋予检察机关直接提起民事公益诉讼的权利，亦不意味着所有的环境纠纷都应当有检察机关代表国家、社会和大众来起诉，必须合理划定检察机关直接提起民事公益诉讼的范围，并设置合理的司法程序予以保障，以防止公权力僭越私法自治的底线。1.检察机关提起环境民事公益诉讼的范围

环境民事公益诉讼是为解决对环境的损害而确定的特殊制度，即以保护环境公共利益为指向的诉讼制度。检察机关提起环境民事公益诉讼，应严格限定在“污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为”。污染环境行为是指人的活动向环境排放超过环境自净能力的物质或能量，导致环境质量下降，影响人类及其他生物正常生存、发展和生活，例如违法排放废水、废渣、废气等；破坏生态行为是指人类不合理地开发利用资源，过量地向环境索取物质和能力，使得自然环境的恢复和增殖能力受到破坏或者造成生态失衡、资源枯竭，如滥砍滥伐、无度开采等。⑧同时，环境民事公益诉讼应针对损害社会公共利益的行为，其目的只在于预防及修复公共利益的损害。污染环境、破坏生态的行为可能同时导致公共利益与个人利益的损害，甚至两者互为因果、互相转化，但绝对不能以受损害人数的多少来区分公共利益和个人利益。对弱势群体个人利益的损害，可以考虑通过上文探讨的支持起诉机制予以解决。

2.检察机关提出诉讼请求的范围

由于检察机关在环境民事公益诉讼中不是直接的受害人，与损害结果没有直接的利害关系，其提出诉讼请求的范围属于该制度的焦点问题之一。检察机关提出的诉讼请求的范围，也就是要求被告承担侵权责任方式的范围。《侵权责任法》第十五条对侵权责任的承担方式作出了一般性规定，其中多数方式适用于环境民事公益诉讼。依据责任目的和功能的不同，可进行如下划分：一是预防性责任，主要是指生态环境的损害后果极有可能发生或已经发生时，检察机关有权请求被告停止侵害行为或采取一定措施防止损害结果的发生或扩大。此时责任承担方式表现为停止侵害、排除妨碍、消除危险等。二是恢复性责任，主要是指环境损害后果已经发生的情况下，检察机关请求被告采取一定措施对受到损害的生态环境进行修复，以使其恢复到污染、破坏行为发生前的状态或在恢复客观上不能时，通过替代性修复等方式，使整个区域范围内恢复生态容量水平。此时的责任承担方式表现为恢复原状或其他替代性方式。三是赔偿性责任，主要是指环境损害结果已经发生时，检察机关请求被告支付一定数额的金钱，以弥补环境本身受到的损害以及检察机关因此而支出的合理费用。此时的责任承担方式表现为赔偿损失。赔偿损失本是环境私益诉讼中最为重要的责任承担方式，运用到环境公益诉讼中的关键问题是必须合理确定赔偿金的支付对象和控制赔偿金的使用用途，使赔偿金专项用于弥补环境公共利益受到的损害。在损害赔偿的具体范围上，可以参考环境保护部于2011年颁布的《环境污染损害数额计算推荐方法》的相关规定。

3.检察机关参与环境民事公益诉讼的程序与限制

对于检察机关参与环境民事公益诉讼的程序，一般应遵守民事诉讼法的相关规定。但在规制检察机关作为原告的处分权方面，应作出严格限制。一是对检察机关自认的限制。检察机关在诉讼中承认对方诉讼请求以及对己方不利的事实的，应由审判机关在全面、客观地审核其真实性和合法性后方可确认；若审判机关认为检察机关自认损害社会公共利益的，可不予确认。二是对检察机关调解、和解或撤诉的限制。法院调解、当事人自行和解及撤诉，作为重要的诉讼替代机制以及其内容上的开放性，在环境公益诉讼中予以适用可能产生更好的法律效果和社会效果。基于长远利益考虑或公共利益的有效实现，应当允许检察机关接受法院调解、与当事人和解并撤诉，但调解或和解的过程及结果都必须向社会公开，允许他人在一定期限内提出异议，审判机关也应主动进行审查并作出是否予以确认的裁定，以限制检察机关作为公益诉讼原告的权力行使。

（四）督促纠正违法机制

检察机关督促纠正违法是指检察机关发现环保部门在环境执法过程中存在损害或足以损害国家和社会公益的违法行为，检察机关采取措施督促其纠正违法的做法和制度。检察机关督促行政机关纠正违法目前仅有地方立法例，如1997年安徽省人大常委会根据行政处罚法制定的《安徽省行政执法监督条例》第六条规定：“行政执法活动依法受人民法院的审判监督、人民检察院的检察监督。”再如2011年宁夏回族自治区政府与检察院会签的《行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》第二十六条明确规定，检察机关在检察监督工作中发现行政执法机关作出的行政处罚、行政强制措施、行政审批决定存在相关违法情形的，可以向作出具体行政行为的行政执法机关发出《纠正违法通知书》予以监督。党的十八届四中全会的决定中明确指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。在环境执法中，相比较于环保部门的不作为，环保部门的乱作为可能对生态环境的危害更大，如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转环境执法乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪，因此建立检察机关督促纠正违法机制势在必行。

1.检察机关督促纠正违法的范围

对于检察机关督促纠正违法的范围，可以作出如下制度设计：检察机关认为环保部门或其他依法负有环境监管职责的部门，在环境执法过程中存在下列违法情形，影响国家和社会公共利益的，可以督促其纠正。一是执法主要证据不足的；二是执法适用法律、法规、规章错误的；三是违反法定程序的；四是超越职权的；五是滥用职权的；六是其他应当督促纠正的违法情形。

2.检察机关督促纠正违法的方式和程序

检察机关决定督促纠正违法的，应当制作《纠正违法通知书》，载明违法事实、督促纠正理由及建议等情况，送达环保部门，并附上检察机关调查取得的证据材料。为保障监督纠正违法的效果，应赋予《纠正违法通知书》必须予以执行的法律效力。但同时应赋予环保部门提出异议的权利，即环保部门认为自身行为不违法的，应在收到《纠正违法通知书》一定期间内（例如15天）向检察机关提出异议并说明理由。经检察机关审查认为理由成立的，由检察机关撤回《纠正违法通知书》；经检察机关审查认为理由不成立的，环保机关必须执行《纠正违法通知书》。如果环保部门在收到《纠正违法通知书》后既不执行，也不向检察机关提出异议，致使国家或社会公共利益遭受实际损失的，检察机关可以向有关部门提出法律或纪律处理建议；发现环境监管失职或贪污、贿赂等违法犯罪线索的，情节严重的，由检察机关按照法定程序立案侦查。

（五）提起行政公益诉讼

行政公益诉讼，是指当行政机关的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害危险时，法律规定由特定国家机关为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。⑨司法权力配置不是纯粹的理论设计，主要还是现实选择的结果。行政诉讼是一种直接控制行政行为效力的事后监督手段。在环境执法领域引入行政公益诉讼制度，有利于及时确定涉及国家和社会公益的环境执法行为的法律效力，以纠正损害公益的环境执法行为，也有利于更好地促进环保机关依法履职与严格执法。检察机关作为独立于行政系统的法律监督机关，地位比较超脱，在非诉讼手段失灵的情况下，由其作为公益代表对环保部门损害公益的行政违法行为和不作为提起行政公诉比较适宜。虽然新修订的行政诉讼法并未规定行政公益诉讼制度，但十八届四中全会的决定为我们在实践中探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度指明了方向。

1.检察机关提起环境行政公益诉讼的范围

虽然本文认为检察机关是提起行政公益诉讼的合适主体，但应避免检察机关过度干预行政机关的正常活动，防止检察机关直接参与行政机关作出行政行为的具体过程。因而必须对检察机关提起环境公益诉讼的范围和条件作出限制。只有在环境公共利益受到严重损失或面临严重受损的危险，不提起行政公益诉讼难以补救时，检察机关才能提起公诉。同时，确定环境行政公益诉讼的范围，需要在诉讼手段和非诉讼手段之间权衡。如果可以采取非诉讼手段（例如启动督促纠正违法机制或督促起诉机制等）予以解决，检察机关则不得提起行政公诉。要严格防止检察机关通过行使行政公诉权变相实行“一般监督”。另外，环境行政公益诉讼旨在纠正严重侵犯公益的行政执法环节的违法执法与不作为，对于环境立法行为以及环境行政决策行为，检察机关不宜以提起诉讼的方式予以介入。

2.检察机关提出诉讼请求的范围

在行政公诉中，检察机关提出的诉讼请求的范围，也就是要求被告承担“违法执法或不作为”责任方式的范围。从新修订的行政诉讼法的相关规定来看，可以将检察机关提出诉讼请求的范围总结为：一是请求确认行政行为违法，二是请求撤销或部分撤销行政行为，三是请求变更行政行为，四是请求重新作出行政行为，五是请求履行行政行为，六是请求采取补救措施或赔偿损失。应当指出的是，检察机关提起环境行政公益诉讼，其诉讼请求一般应以确认行政行为违法为前提，进而要求判决环保部门撤销、变更或重新作出相应行政行为。对于请求履行一定行政行为的，则不要求以确认违法为前提。

3.检察机关参与环境行政公益诉讼的程序与限制

对于检察机关参与环境行政公益诉讼的程序，一般应遵守行政诉讼法的相关规定。类同检察机关提起环境民事公益诉讼，在规制检察机关作为原告的处分权方面，亦应作出严格限制。以行政调解为例，新修订的《行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”现实中，司法机关实行的行政诉讼协调、和解机制，实际上是没有调解书的调解。通过协调解决行政争议，并不是要放弃对行政行为的合法性审查，而是要在查明事实、分清是非、不损害国家利益、公共利益和他人合法利益的前提下做好协调工作。对于检察机关参加协调或和解的过程及结果都必须向社会公开，允许他人在一定期限内提出异议，审判机关也应主动进行审查并作出是否予以确认的裁定，以限制检察机关作为公益诉讼原告的权力行使。

三、检察机关生态环境保护监督机制的制度保障

（一）立法支持

支持检察机关参与环境保护监督，是目前理论界和司法实务界的主流观点。但理论的最终目的依然是指导实践，若要建立和完善检察机关环境保护监督机制，首先必须明确检察机关参与环境保护监督的法律授权，其次赋予检察机关支持起诉、督促起诉、督促纠正违法、提起公益诉讼等监督措施一定的法律效力。具体做法有三：一是可以通过修改《环境保护法》进行明确授权，赋予检察机关参与环境监督的主体资格和程序效力。该法第五十八条将提起民事公益诉讼的主体范围限定为：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。这种做法将诉权限制在中华环保联合会等有限范围内，不仅不利于其积极行使诉权，且更容易滋生腐败问题。二是可以通过修改《人民检察院组织法》，明确检察机关参与环境保护监督的主体资格和职能设置。三是修改民事诉讼法和行政诉讼法，明确赋予检察机关参与环境监督的主体资格和程序效力。对于检察机关支持起诉、督促起诉和提起环境民事公益诉讼，司法实践中已有不少成功的案例，可先行予以立法确认。对于检察机关督促纠正违法行为、提起环境行政公益诉讼，应在逐渐探索成熟的基础上，予以立法确认，从而更好地保护公共利益。

（二）执法联动

环境问题的治理需要多方面的协作和共同努力，检察机关和环保部门作为不同的国家职能部门，在环境保护监督机制中应当充分发挥各自的优势。一是要建立和完善信息共享平台，加强两者之间的联系与沟通。只有保障信息通畅，才能对环境污染破坏案件进行及时的监督处理，消除环保部门与检察机关在环境案件中的信息不对称，也有利于加强检察机关对环保部门的执法监督。二是要实现证据衔接，保障检察机关参与环境保护监督有据可依。环保部门根据其自身职能，对环境数据的掌握有着技术上的优势，而相关数据又是检察机关参与环境保护监督案件的重要证据材料，只有实现有效的证据衔接，才能充分保障检察机关参与环境保护监督的有效性。环保部门应定期将查处环境违法行为（尤其对于涉及环境公益的违法行为）的文书和检测检验报告等相关材料复印件，向同级检察机关报送。检察机关对受理的涉及环境公益案件线索，可向环境部门核查。三是建立检察机关和环保部门关于环境案件的移送和审查程序，明确划分两者之间的法律责任，确保环境污染和生态破坏等损害社会公益案件能够顺利移送。

（三）队伍建设

环境问题具有很强的专业性，涉及环境、水文、地质等多学科领域，这对检察人员参与环境保护监督提出了新的挑战。一是在对环境案件进行定性时，不能仅依据一般的法律规范和伦理规范，还必须参照专业技术指标。二是在现有法律规定不足时，需要在环保理念和思维的指引下，选择和适用符合环境保护宗旨的检察规则。而从我国现阶段的检察实践来看，检察机关面临着环境监督专业人员不足、专业知识欠缺等问题。为此，加强检察队伍环境监督专业化建设势在必行。一是要积极引进人才，吸纳有环境法背景的人才充实到检察队伍中。二是要注重培养人才，加大培训力度，通过学习环境资源专业知识，研究实务疑难问题，不断更新司法理念，提升司法能力，努力打造一支政治强、业务精、素质高的专业化环境监督检察队伍。

（四）机构设置

“截止至2014年9月16日，全国共有20个省、市、区人民法院设立了环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭，合计368个。”⑩最高人民法院亦设立了环境资源审判庭。相较于法院系统开展的环境司法实践，检察系统在环境保护监督机制建设方面虽在稳步推进，但至今尚未成立相关机构从事专门环境保护监督。从目前来看，除了对环境犯罪案件依法由公诉部门提起刑事公诉外，对于侵犯公共利益的环境违法行为的监督一般由各级检察机关的民行部门承担，可以考虑在检察机关民行部门内设相关处室（例如环境监督处或公益诉讼处），统一行使环境保护监督职权，履行环境保护监督义务，从而实现法、检职能部门在环境司法中有序衔接和配合，共同维护环境公共利益，实现环境治理法治化。

（本文作者系最高人民检察院民事行政检察厅检察员）

① 别涛等：《检察机关能否提起环境民事公益诉讼》，载《人民检察》2009年第7期。

② 杨秀清：《我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》，载《南京师范大学学报（社会科学版）》2006年第6期。

③ 章礼明：《检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告》，载《法学》2011年第6期。

④ 章志远：《行政公益诉讼的冷思考》，载《法学评论》2007年第1期。

⑤ 进学：《权利政治论》，山东人民出版社2003年版，第138页。

⑥ 孙洪坤：《检察机关参与环境公益诉讼的程序研究》，法律出版社2013年版，第271页。

⑦ 张步洪：《行政检察制度论》，中国检察出版社2013年版，第273页。

⑧ 奚晓明主编：《〈中华人民共和国环境保护法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2014年版，第304页。

⑨ 张步洪：《行政检察制度论》，中国检察出版社2013年版，第249页。

⑩ 高环智：《提高环境司法水平 实现环境治理法治化》，载《人民法院报》2014年12月3日。

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