建设法治政府离不开政府法治文化建设的支撑

文/王敬波

建设法治政府离不开政府法治文化建设的支撑

文/王敬波

“一切问题，由文化问题产生；一切问题，由文化问题解决。”①法治文化是法治政府建设的依据，法治政府建设也只有与文化相适应才能获得持久的生命力。党的十八大报告中明确指出到2020年实现小康社会宏伟目标的新要求，其中重要的一项任务就是“法治政府基本建成”，以执政党文件的形式正式提出到2020年“基本建成法治政府”的重要任务。政府法治文化既是法治文化的核心，又是法治政府建设的关键，在某种程度上决定着法治建设的成败。政府法治文化需要内化为人们内在的法律意识和法律思维，因为法律在实施的过程中也离不开人们内在的法律意识和法治思维的影响，人们心中有什么样的法律意识就会有什么样的行为。政府法治文化建设是法治政府建设的基础，政府法治文化建设的程度也将决定着法治国家建设的广度和深度，只有有健全的政府法治文化的支撑，法治国家建设才能具备坚实牢固的基础；只有加强政府法治文化建设，才能真正实现法治政府的目标。

一、我国法治政府建设的发展进程

法治作为一种治国理政的方式，其在控制公共权力、保护公民权利、保障社会正义等方面的优越性，已经被普遍认同。法治政府的思想与实践，已不仅是一种制度，同时也是一种思想理念，更在一定程度上深化为一种文化。因此，推进法治政府建设，既要重视制度建设的不断完善，还要加强思想理念的灌输和文化氛围的营造。在我国，顺应时代的呼唤和现实的需求，法治政府建设一直持续进行并取得丰硕成果。

（一）我国法治政府建设迈出了坚实的步伐

回顾我国推进依法行政建设法治政府的历程，国家出台的重要文件规定和法律法规为制度建设铺就了一条坚实的路径，在推进政府依法行政的进程中发挥着积极作用。

1978年党的十一届三中全会提出的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，表明了党和国家进行法制建设的坚定决心。1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第一次确立了“民告官”制度，给政府机关带来观念上的冲击，使行政机关认识到如果自身行为触犯法律就会受到监督和约束，在我国民主制度建设上具有重要意义。1993年国务院的工作办法中规定的“依法办事，依法行政”第一次出现于政府文件中。而1995年1月1日实施的《中华人民共和国国家赔偿法》把行政赔偿作为一种法律制度确定下来。与《行政诉讼法》相比，1996年10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》实际上是渗入到行政活动过程当中的全程规范，明确了行政处罚当事人的权利和行政机关相应的义务。1999年10月1日实施的《中华人民共和国行政复议法》是行政机关自身纠错的一种法律制度，开拓了解决行政争议的另一个渠道。1999年11月，国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》。在这个文件中，国务院将依法行政作为贯彻依法治国方略的重要内容，第一次全面地阐述了依法行政工作各个方面的具体任务和要求。1999年九届全国人大二次会议修订宪法时将“依法行政，建设社会主体法治国家”写入宪法。2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》规定了立法必须遵守的相关程序和规则。

2004年3月22日，国务院制定公布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），标志着我国法治政府从法律思维到社会实践的重大转变，是理论和实践上的重大突破。该纲要总结了改革开放20多年来政府法制建设取得的历史经验，第一次明确提出了要用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，并制定了全面推进依法行政的七项基本原则，建设法治政府的六项基本要求和全面推进依法行政的七项任务和措施，是推进依法行政、建设法治政府的一面旗帜、一个纲领。之后，我国法治政府建设工作越来越朝着健康的方向发展。2004年7月1日实施的《中华人民共和国行政许可法》不仅对行政许可行为作出了规范，而且对设立行政许可的原则也作了规范，它还确立了信赖保护原则。2007年，党的十七大明确提出，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》实施，开启了行政公开的新篇章。2008年6月，国务院下发《关于加强市县政府依法行政的决定》，对市、县一级政府提出了进一步的要求，包括要求制定六个方面的措施和制度。随着法治政府建设的深入，“法治理念”、“法治思维”、“法律手段”、“法治方式”等概念被明确提出。到了2010年10月发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》，对今后一个时期推进依法行政工作作出全面部署，从九个方面指出了各级政府依法行政必须完成的29项任务，并提出了加强法治政府建设八个方面的落实措施。2012年1月1日，《中华人民共和国行政强制法》颁发，这是保障和监督行政机关依法履行职责，保护公民、法人合法权益的一部重要法律。2012年党的十八大再次重申建设法治政府的明确目标和时间表，明确提出了“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这就为加强政府法治文化建设提供了新的发展契机。

（二）必须切实加强政府法治文化软实力建设

从这些年推进依法行政、建设法治政府的进程看，制度建设对于规范行政机关权力的行使，促进行政机关依法行政，发挥了重要影响和巨大作用。同时，从“法治政府”到“法治理念”，再到“法治思维”、“法治方式”，可见，我国法治政府建设已经由目标到制度，由制度到理念和精神，并逐步落实于行为方式，层层深入。在《纲要》颁布已经十多年的今天，我们依然经常能看到这样一幅景象：一方面是大量的有关推进依法行政的制度在陆续出台，另一方面，大量与依法行政背道而驰的诸如暴力拆迁、城管打人等负面事件不断发生，政府形象屡遭损害，公信力经受考验。深入思考这种情况发生的原因，我们认为，与行政机关工作人员的法治思想、理念、素质等紧密相关。毛泽东同志曾经说过，人的因素是决定性的，任何法律制度，不管其制定得如何好，最后还是要靠人去执行的。邓小平同志曾经深刻地指出：“加强法制的根本问题在于教育人”。上述种种现象迫使我们思考这样一个问题：在全面推进依法行政加强法治政府建设的今天，我们在继续重视加强制度建设的同时，是否还应考虑推进依法行政的另一个途径，即在重视人的法治素质全面提升的前提下推进法治文化建设，从而形成一种政府法治文化，切实加强法治政府的软实力建设。文化是一种观念认识、思维习惯和行政方式。从这一意义上讲，政府法治文化即依法行政文化，实质上是政府机关公职人员对法律制度的观念认知、思维习惯和工作方式。因此，在当前形势下，深入推进依法行政建设法治政府既要重视加强制度建设，还要注重人的法治思想、理念和素质的提升，对政府机关公职人员特别是广大领导干部进行法治思想、理念、精神的灌输，进一步提升其运用法治思维和法治方式解决实际问题的能力和素质。我们认为，深入推进依法行政，建设法治政府，应该实行制度和文化双轮驱动推进模式。因此，应该一方面继续重视加强制度建设，另一方面还要加强政府法治文化建设，注重提高公职人员特别是领导干部运用法治思维和法治方式解决实际问题的能力和素质。在这个过程中，“人”的重要性被凸显出来，特别是高级领导干部运用法律思维和法律手段解决问题的能力，这对推进法治政府建设在理论和实践上的进一步发展有着决定性的意义。

政府法治文化建设正是深化文化体制改革的重要方面。法治政府本身尤其体现了制度文化的成就，法治政府的建设更需要从大文化的角度切入，注重思想观念、行为、制度、物态等多文化层面的融通与配合。因此，我们必须对法治政府本身的内涵和特点予以界定，并从中提取法治政府的文化内涵。

（三）法治政府具有深层次的科学内涵

“法治政府”是国务院制定公布的《纲要》首次提出的新概念。该纲要提出：“全面推进依法行政，经过十年左右（即2004年至2014年）坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”十八大报告又以执政党文件的形式正式提出到2020年“基本建成法治政府”的重要任务。从“建设法治政府”向“建成法治政府”的历史跨越，意味着政府依法行政本身不是目的，“法治政府”才是终极理想。

学界对“法治政府”的内涵作出了多角度的界定尝试：动态和静态②、广义和狭义③、形式和实质④。本研究采取描述性方式，从生成的角度对“法治政府”的产生基础、运作过程和最终目标三个层面进行结构性界定。当我们试图以生成的眼光、以结构的逻辑来界定“法治政府”，十八大报告对“法治政府”的描述给予了我们极大的启示。

人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。

十八大报告突出表达了“法治政府”的中国特点和时代语境。“法治政府”植根于“人民民主”，没有“人民民主”的逻辑起点，政府运作的合法性与规范性就会失去根本性的依托和力量。“法治政府”的最终目标是“人权得到切实尊重和保障”，可见“法治政府”不是单纯的技术层面建设，更有价值层面的目标诉求。若考虑到中国现代化变革的整体性，以及十八大报告将“法治政府”纳入“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”之中，则“法治政府”落实之“人权保障”便有了更宏观的目标。“法治政府”的三层结构式内涵界定，阐述如下。

“人民民主”是“法治政府”的生成基础和逻辑起点。只有人民才是国家主权的真正享有者，只有人民才是国家政权的唯一来源。只有确立了人民民主，法治政府才有了最基本的法理依据和价值属性，即承认政府的权力源于人民，政府的合法性和正当性取决于人民的认可与承认。只有确立了人民民主，拥有和行使公权力的政府才会自觉限制自己的权力，才会成为有限政府，进而成为真正的法治政府。法治政府应时刻不忘自己拥有的公权力是以民众的权利让渡和公众认可为前提的，这种权力是有限的，是要严格受到宪法和法律制约的。只有确立了人民民主，政府才能确立权利本位的执政理念，坚持为公民服务，成为服务政府、法治政府。法治政府只有首先确立人民民主或主权在民的思想理念，才能从根本上接受人民监督，坚持为人民服务，实现维护和保障好人民的合法权利。

（四）从政府法治文化层面看，依法行政是过程，法治政府是目的

“依法行政”是“法治政府”的核心环节和实现过程，推进“依法行政”基本就是建设“法治政府”的同义表述。前者是实现过程，后者是最终目标。按照构建法治政府的一般规律，只有培育与确立依法行政理念，并使这种理念转化为依法行政制度和融入依法行政实践，才能真正实现行政法治。因此全面推进“依法行政”所要遵循的原则便成了描述“法治政府”第二层面内涵的要素。《纲要》提出的“依法行政”的六项要求就是吸收世界先进理论成果并结合中国实践，对“法治政府”形象的具体描述。包括：第一，合法行政，即法律保留原则。第二，合理行政的要求，即比例原则。第三，程序正当，即正当程序原则。第四，高效便民，即中国实践的要求。第五，诚实守信，即信赖保护原则。第六，权责统一，即行政责任原则。

“人权保障”和“小康社会”是“法治政府”的实现目标。随着“国家尊重和保障人权”被写入宪法，人权成为我国依法治国和建设法治政府的必然要求，也是以人为本理念在法治政府层面的具体落实。此外，法治政府建设还有着基础性的制度平台意义，是政治、经济、文化、环境等一切领域的保障基础。2010年国务院公布的《关于加强法治政府建设的意见》就已经指出：“全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。”党的十八大报告更是将法治政府纳入小康社会的整体目标。可见，如何处理好政府与市场、政府与社会的关系；如何落实政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能；如何善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾等，都是法治政府在中国现代化转型的宏观背景下应实现的重要目标。中国现代化转型的伟大事业要求，中国的法治政府不仅要有合法规范的一面，更要有支撑国家转型和发展的积极作为。因此，如何在法治基础上实现有作为的良法善治，进一步凝聚公信和民心，推动社会整体的和谐和小康，才是中国法治政府的落脚点。

随着“法治政府”研究的深入，我国学者对“法治政府”特征也展开了丰富而有见地的讨论，我们在吸取学界的有益成果的基础上，⑤并根据本研究的路径和侧重而进行具体处理。根据上文对“法治政府”结构性的界定，将“法治政府”的内涵概括为：法治政府，是以人民民主为基础，以依法行政为核心，以保障人权和推动小康社会建设为目标的现代政府，具体表现为民意政府、有限政府、诚信政府、责任政府和服务政府；其核心特征包括民意、有限、诚信、责任、服务。因此，人民民主的价值核心、依法行政的执法理念、人权保障的执法目标、小康社会的综合要求等，无疑将是政府法治文化的核心组成。

二、政府法治文化在法治政府建设中的作用

政府法治文化建设是法治政府建设的重要一环，政府法治文化建设与法治政府的建设相辅相成，法治政府建设能够为政府法治文化建设提供有力的支撑和社会环境，政府法治文化建设是法治政府建设的关键，可以从根本上推动法治政府的建设进程。政府法治文化建设在法治政府建设中具有举足轻重的地位和作用。具体说来，主要体现在以下几个方面：

（一）政府法治文化建设中的制度文化建设可以为法治政府建设提供强有力的制度保障

毫无疑问，法治政府建设需要制度的保障，只有具备健全的法律体制，有一整套科学、合理的运作机制，才能做到按照规范做事，防止恣意妄为。从现有制度体系上来讲，我们已经建立了包含《公务员法》《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政诉讼法》《行政复议法》等基本法律以及行政法规和地方性法规的比较完善的行政法律制度体系。相关部门及时对法规、规范性法律文件进行清理，保证法制统一和政令畅通。这些基本上解决了政府依法行政有法可依的问题，夯实了政府的法治基础。可见，制度建设对法治政府建设起着重要的推动作用，其本身也属于政府法治文化在制度体系领域进行建设和探索的范畴。

（二）政府法治文化建设的观念文化和行为文化是政府法治文化建设的核心

政府法治文化建设中的观念文化和行为文化建设是政府法治文化建设的核心内容，也是推动法治政府建设的关键性因素。法治政府的建设也不仅仅取决于其法律法规制定得多或少，更要取决于其法律法规制度本身制定得是否良秀以及其实行得好坏，而这又特别要取决于公职人员，特别是领导干部的法律意识、法治观念、法律精神的确立程度，法治行为方式的自觉程度，总括来说就是“人”的法律素养的成熟程度。政府法治文化建设，关注的是制度建设中的文化培育。徒法不足以自行，只有“人”才是一切文化运作的核心与根本。当下我国法治建设面临的最大问题就是法律制度无法有效的实施。有法不依、执法不严、司法不公乃至恶意违法的情况十分严重。在这种情况下，增强公务人员的法律意识，提高公务人员的法律素养就显得尤为迫切。

（三）政府法治文化建设的物态文化是法治政府建设的重要组成部分

政府法治文化建设的物态文化建设也具有其重要意义，这是制度、观念以及行为文化在物态层面上的体现，是法治政府建设的重要组成部分。以便民和人文关怀的原则为例：从制度上而言，该原则更多地表现为法律规范的内容，如对行政行为时限的规定、相对集中行使行政许可权的规定都是以便民原则为指导思想的。对公务人员而言，该原则贯穿其行政行为与公务活动的一举一动中。但是，就物态文化层面而言，该原则的表现方式显然具有直观性与现实性。如政府办公场所的为公民提供的服务指南、为方便民众而设立的等候室，甚至是免费开水的提供都是固化的物态，具有直观性，这些都体现了行政机关的人文关怀。与观念文化相对而言，物态文化范畴更多地体现为硬件方面，这些都为法治政府建设提供了环境上的支持和保障。只有不断完善物化的硬件设施和配备，民众才能因此真正受到实惠，行政行为才能真正实现依法行政的目标。

（四）政府法治文化建设中诸方面的内容必须形成良性互动态势

在政府法治文化建设的过程中，这几个方面的建设需要有一个良性的互动。如果这个互动中断，政府法治文化建设的效果就要受影响。其互动关系表现在：第一，观念支配行为，思想决定行动。树立良好的法治观念是践行法治行为的前提和基础。第二，制度对观念具有培育的作用。良好的制度和规范影响和塑造着人们的思想观念。很多良好的习俗，很有可能都是由最初的强制性的行为逐渐地变成人们自觉的意识和习惯。第三，制度对行为的约束作用。人们应当在现有的法律框架体系内实施法律所允许和鼓励的行为。第四，物态文化是其他三种文化在物态方面的体现，同时对其他三者也有促进作用。因此，我们不仅要继续加强立法工作，不断健全现有法律制度作为工具，而且还需要从制度、观念、行为以及物态等各个方面来努力推进政府法治文化建设。唯有如此，法治大厦才能得以建立。

（五）政府法治文化建设是推动法治政府建设的内在动力

政府法治文化建设本身属于法治政府建设的范畴与内容，不仅如此，政府法治文化建设还应是法治政府建设的核心理念与深层底蕴，是推动法治政府建设的内在动力。一方面，政府法治文化建设在整个社会的法治文化建设中起到先锋和引领的作用，对整个社会法治文化建设起到导向的作用，具有更为重要的意义。政府法治文化建设对于公民法律意识的提高和法律素养的培养具有倡导和鼓励的积极意义。另一方面，法治政府的发展不仅仅取决于相关法律制度的构建，更取决于法治文化的灵魂和支撑。与西方法治政府由古典法治政府到近代法治政府再到现代法治政府的演进顺序不同，我国由执政党所领导的自上而下和自下而上的法治政府建设是一条跨越式的制度构建道路。在这一过程中，政府的作用尤为重要，而作为其成员的公务人员的重要性不言而喻。因此，我国的政府法治文化建设必须加强公务员队伍，特别是领导干部队伍法律意识、法治思维的培养，着力于提高公务员队伍通过法律手段解决经济社会问题、化解矛盾的能力。

综上所述，政府法治文化建设不仅是法治政府建设的重要内容，其本身更是法治政府建设的内在动力和核心理念。我们应当准确认识和定位政府法治文化建设在法治政府建设中的重要地位和作用，不断发展和完善政府法治文化，着力于提高公务人员的法律素养，从而推进法治政府建设的进程。

（本文作者系中国政法大学教授）

①钱穆：《文化学大义》，台北中正书局1981年版，第3页。

②刘靖华、姜宪利：《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第136～137页。

③朱德米：《当代中国法治政府建设的困境和前景》，载《衡阳师范学院学报》（社会科学版）2001年第2期，第9～10页。

④申来津、李晓琴：《法治政府的本体追问与价值取向》，载《学术交流》2007年第3期，第34页。

⑤学界有关“法治政府”特征的代表成果主要有：马怀德：《法治政府特征及建设途径》，载《国家行政学院学报》2008年第2期。郭学德：《“法治政府”的基本内涵及特征》，载《学习论坛》2005年第7期。叶敏、陶振：《论我国法治政府模式的内涵、特征与缺陷》，载《求实》2009年第5期。