土地调查工作方法、经验及成果应用研究——以呼伦贝尔市第二次土地调查工作为例

■ 王利群/海 军/张德平/李德重

（1.内蒙古大学环境与资源学院，呼和浩特 010021；2.呼伦贝尔市国土资源局，内蒙古 呼伦贝尔 021000；3.呼伦贝尔市国土资源信息中心，内蒙古 呼伦贝尔 021000；4.内蒙古自治区国土资源厅，呼和浩特 010021）

土地调查工作方法、经验及成果应用研究
——以呼伦贝尔市第二次土地调查工作为例

■ 王利群1,2/海 军3/张德平2/李德重4

（1.内蒙古大学环境与资源学院，呼和浩特 010021；2.呼伦贝尔市国土资源局，内蒙古 呼伦贝尔 021000；3.呼伦贝尔市国土资源信息中心，内蒙古 呼伦贝尔 021000；4.内蒙古自治区国土资源厅，呼和浩特 010021）

呼伦贝尔市第二次土地调查2006年启动、2009年底完成。主要调查了城镇土地、基本农田、土地权属等内容，并建立土地利用数据库，目前调查成果已提供社会广泛应用。主要经验：①地方政府重视、组织领导有力、经费保障到位、统筹安排是关键；②从实际出发，确保数据质量和真实性是成果的生命线。③深入细致的调查权属是核心。④狠抓人才培养和成果应用是土地调查成果生命力的重要保障。对再次开展土地调查的建议：①应该多部门联动，全面提高土地调查的综合水平；②城镇土地调查，应该进一步细化各宗地内的利用现状调查；③基础数据源多元化,并改进和提高影像纠正技术、保证几何精度；④防止重复调查与投入；⑤狠抓人才培养和成果应用。

土地调查；组织实施；指标法；成果；应用；呼伦贝尔

土地调查是《土地管理法》规定的一项基本制度。准确的土地基础数据，是制定科学合理的土地政策、确保国民经济持续、协调发展的重要基础[1]。

按照国家、自治区安排，呼伦贝尔市第二次土地调查是由呼伦贝尔市人民政府统一部署，从2006年起历时四年完成的一项重大国情国力调查，目标是全面查清土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，并对调查成果实行信息化管理，建立和完善土地调查制度、登记制度，完成土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展、土地宏观调控及国土资源管理的需求。

1 工作概况

呼伦贝尔市第二次土地调查工作面积25.28万km2。呼伦贝尔市人民政府统筹部署、稳步推进、措施有力，保障本次土地调查工作任务圆满完成。

1.1 调查主要任务

呼伦贝尔市第二次土地调查范围为全市所辖13个旗（市、区）。按调查总体要求分为农村土地调查、县级辖区中心城镇地籍调查、其他建制镇地籍调查和村屯地籍调查等。

农村土地调查全部采用高分辨率遥感影像作为调查工作底图。其中，除额尔古纳市北部、根河市全部和鄂伦春自治旗北部林区为1∶50000比例尺外，其余全部为1∶10000比例尺进行调查。

城镇地籍调查范围为13个旗（市、区）的中心城镇，建成区面积323.01km2，开展1∶500比例尺地籍调查，查清每宗土地的位置、权属、用途、面积等利用状况。

1.2 土地调查内容

按照国家和自治区有关要求，呼伦贝尔市第二次土地调查工作内容如下：一是制订实施方案、技术方案，开展舆论宣传等前期准备工作；二是收集历史土地调查资料、接收DOM高分辨率遥感影像资料、制作外业调查底图；三是开展农村土地调查、城镇土地调查、基本农田调查、专项用地统计调查；四是在国家安排任务的基础上，开展各旗市中心城镇以外的全部建制镇、村屯地籍调查，实现地籍调查全覆盖；五是建立土地调查数据库；六是开展调查成果汇总、质量检查及验收；七是调查成果核查确认；八是工作总结和成果上报。

2 呼伦贝尔市第二次土地调查组织实施方法

创新思维方式，采取多种工作措施和技术方法，保障工作稳步开展。

(1)加强组织领导、成立机构，明确责任、签订目标责任书。呼伦贝尔市成立了政府主管市长任组长、相关部门为成员的领导小组，负责工作组织、协调，并在国土资源局设立领导小组办公室，配备专（兼）职人员开展工作。市政府召开专题会议动员、部署工作，明确责任、签订第二次土地调查目标责任书。按照国家、自治区整体要求，充分结合实际，制定切实可行的工作实施方案，并确立在完成国家调查任务的基础上，于2012年底前达到城镇村地籍调查全覆盖的工作目标。

(2)试点引路、统筹安排，同步扎实推进农村与城镇土地调查。鄂温克族自治旗于2007年初开展更新调查，正值国家部署开展第二次全国土地调查之际，因此将该旗作为试点，全部采用第二次土地调查技术规程、标准开展调查工作，总结经验、广泛推广（鄂温克族自治旗第二次土地调查个案总结)。鉴于全市城镇初始和变更地籍调查的基础较好，已有12个旗（市、区）中心城镇开展变更调查并建立地籍管理信息系统，且75%以上的建制镇开展了城镇初始地籍调查、部分旗（市）开展了村屯地籍调查的实际情况，决定城镇村土地调查与农村土地调查同步开展，在完成国家调查任务的基础上，于2012年底前完成辖区内全部城镇村地籍调查工作，建立地籍管理信息系统。同时，确立额尔古纳市作为城镇村土地调查工作试点。

(3)建立健全工作制度，及时掌控工作进度，放眼全局、针对地域特点提供检查指导。先后制定了工作进度定期报告制度、工作进展情况通报和农村土地调查项目进度与成果质量承诺制度、调查项目组织实施管理机构制度、调查成果应用人才培养制度等。其中的第二次土地调查项目进度和成果质量承诺制度得到了内蒙古自治区国土资源厅的认可，在全区范围内推广。基于土地调查工作服务于国土资源管理、服务于全市经济社会发展的考虑，要求各地必须具有全局眼光，坚持生态保护原则，从草原区、森林区的实际出发，从呼伦贝尔生态保护需要出发，探索草原森林区生态保护的土地调查和宏观管理之路，统筹安排调查工作。全市总体重点突出为加强生态保护、促进城市化发展和推进工业化做好准备，并结合实际有针对性的对各地提供指导：在生态保护的前提下，海拉尔区、满洲里市重点为建设人居环境良好的中心城区做出准备，草原区重点为草原可持续利用做出安排，林区重点为收缩战略提供服务，大兴安岭岭东旗市重点为规模化、高质量农业发展提供基础。

(4)高度重视调查成果质量、力保真实可靠，发现问题及时纠正、突出问题及时报告。真实性是土地调查的生命。为确保本次调查成果既符合国家基本要求，又具有地方特点、满足地方实际工作需要，始终强调成果的真实可靠性，力求获得最接近实际情况的调查数据，为宏观决策提供真实、可靠依据。严格要求各旗（市、区）全面开展调查成果自查，100%“逐图幅、逐图斑、逐宗地”，且成果要经过局内会审、土地调查领导小组审查、地方人民政府审核并由主要负责人签署意见后，方可上报。出台了土地调查成果检查和报送规范性要求，保证成果完整规范。认真开展数据质量检查，在自治区首家全部通过数据质量监理。及时开展农村土地调查数据库成果清理，对建设用地的图斑划定和地类定性不准确、风景名胜及特殊用地以权属范围划定建设用地范围、采矿用地依据采矿许可证（或探矿权证）调查上图等做法及时纠正。工作中的突出问题，发现后及时向土地调查领导小组和市政府主要领导报告，特别是对于耕地数量增加较大的问题，认真分析、研究并提出对策，为领导决策提供依据。

(5)开展广泛宣传，注重人才培养，加强土地调查业务培训。对第二次土地调查的意义、目标、任务、调查方法和政府、公民的权利、责任、义务，通过电视、广播、报纸等媒体进行广泛宣传。累计发布第二次全市土地调查工作动态57期，呼伦贝尔日报制作宣传专版1块。工作伊始就把调查成果应用人才培养作为一项重要任务，着眼点是为成果承接和后续应用做好准备，建立调查成果应用人才培养制度，要求各地至少培养两名以上成果应用骨干力量，全程参与二次土地调查各项工作。目前，调查工作培养的人员已经成长为各自单位的骨干技术力量。先后举办培训班4期，累计培训工作和技术人员245人次。

3 主要成果及应用

通过开展第二次土地调查，全面获得了覆盖呼伦贝尔全市的土地利用现状信息和集体土地所有权登记信息，形成了一系列的土地调查成果。其中，主要包括：数据成果、图件成果、相关文字成果和土地数据库成果等相关成果。

3.1 主要成果

(1)数据成果：①DOM高分辨率遥感影像数据资料；②外业调查底图数据；③各级行政区农村土地调查数据；④各级行政区各类土地面积数据；⑤各级行政区基本农田面积数据；⑥各级行政区城镇土地利用分类面积数据；⑦各级行政区各类土地的权属信息数据；⑧专项用地统计调查数据；⑨各旗市中心城镇以外的建制镇、村屯地籍调查数据。

(2)图件成果：①土地利用现状图件；②基本农田分布图件；③城镇村土地利用现状（地籍调查）图件；④土地权属界线图件；⑤第二次土地调查图集。

(3)文字成果：①各级第二次土地调查工作报告；②各级第二次土地调查技术报告；③各级第二次土地调查成果分析报告；④各级基本农田状况分析报告；⑤各旗（市、区）城镇土地利用状况分析报告。

(4)数据库成果。形成集土地调查数据、图件和文字等成果内容为一体的土地调查数据库。其中主要包括：①各级土地利用数据库；②各级土地权属数据库；③各级多源、多分辨率遥感影像数据库；④各级基本农田数据库；⑤各旗（市、区）城镇地籍管理信息系统。

3.2 成果应用

按照第二次土地调查成果服务社会经济发展和提供国民经济各部门、各行业广泛应用的初衷，积极筹划调查成果社会应用的办法和制度的研究制订。目前，呼伦贝尔市第二次土地成果已应用于社会多个领域：①制定国民经济发展规划的主要依据之一；②国土资源领域的新一轮土地利用总体规划编制、土地确权登记发证、勘测定界、年度土地利用变更调查[2]、土地卫片执法、高标准基本农田建设、土地征收、土地交易，建设用地集约节约利用评价；③城市规划、管网规划；④交通规划与公路铁路项目建设；⑤水利规划、节水灌溉发展规划；⑥电网现状调查及规划编制；⑦农村牧区耕地和草场承包经营权确权；⑧农林牧水建项目、土地复垦整理开发利用、气象灾害的防治；⑨公共安全管理中的基础数据平台；⑩边境管理； 信息共享及社会化服务； 国土资源“十三五”规划编制。

此外，正在建设的“数字呼伦贝尔”和国土资源“一张图”也采用第二次土地调查成果作为基础数据平台。

4 主要经验

(1)地方政府重视、组织领导有力、经费保障到位、工作统筹安排，是调查工作任务完成的关键。本次调查中，呼伦贝尔市及各旗（市、区）人民政府高度重视、组织领导有力，在地方财力不足的情况下保证调查工作经费及时到位，且得到了自治区的财力支持，为工作圆满完成提供了保障。农村和城镇土地调查统筹安排、共同推进工作方法，各方面团结一致，充分发挥主观能动性，克服气候严寒、地理条件复杂等各项困难，创造性、超常规开展工作，保证了工作任务的按时完成。

(2)从实际出发，确保数据质量和真实性是土地调查工作成果的生命线。呼伦贝尔市始终以保障调查成果真实、可靠为出发点开展各项工作，切实从当地实际情况出发，严格执行调查规程和各项技术规定，以承诺制保证工作进度和质量，以会审审查制度规范成果报送，保证了调查成果的真实性和可靠性。

(3)深入细致的调查权属是核心。权属是土地管理工作的核心内容，权属调查也是第二次土地调查的核心工作任务之一[3]。呼伦贝尔市以国有土地为主，少量的集体所有土地权属来源证据不足，仅有文献记载存在集体土地，但土改时未发放土地证书，而且目前新发生的耕地开垦和“拱地边、扩地头”导致耕地大幅度增长，更加难以落实集体所有土地地块，集体土地确权工作难以开展。且林草矛盾、林农矛盾导致本次调查过程中的权属调查工作难以深入。

(4)狠抓人才培养和调查成果应用是土地调查成果生命力的重要保障。本次调查广泛采用现代化技术手段，成果应用价值巨大。获得高质量成果以确保调查成果的社会广泛应用，赋予其强大的生命力，是本次调查工作的着眼点。而人才培养则是保证上述目标实现的关键。为此，抓好人才培养和成果应用，是当前乃至今后重要的、长期的工作任务。

5 土地调查工作技术方法改进研究

呼伦贝尔市第二次土地调查积累了宝贵的经验。对于下一次土地调查，我们建议：

(1)再次开展土地调查，应该多部门联动，全面提高土地调查的综合水平。第二次土地调查成果本身的质量，加之逐年开展的变更调查，基本能够反映实时的土地利用现状信息。再次开展土地调查，现状、权属已不再是难点，而是应该下大力气，各部门、各行业联合开展一次全面细致的调查工作，统一土地分类标准，高度融合农、林、牧、水乃至各行业、各部门的综合信息，最终形成集合土地利用信息、权属、土壤调查和分析、土地适宜性调查评价、水文地质条件、国情地理调查、农牧业普查等各类信息的综合调查成果，实现社会广泛应用的目标。

(2)城镇土地调查，应该进一步细化各宗地内的利用现状调查，有条件的地区可以调查至每户房屋的权属和用途，为进一步深化不动产统一登记制度及制订和实施相关税收政策打下坚实的基础。

(3)基础数据源多元化，并改进和提高影像纠正技术、保证几何精度。

(4)降低成本，防止重复调查与投入。

(5)狠抓人才培养和成果应用。

[1]李德重,张德平.呼伦贝尔市土地调查工作的回顾和展望[J].西部资源,2005(6):22-23.

[2]韩桂梅.土地利用现状变更调查方法研究[D].晋中：山西农业大学，2004.

[3]史建青,冯绍国.第二次土地调查成果应用策略研究[J].淮海工学院学报（自然科学版）,2011(S1):12-14.

[4]吕长广.航测技术在土地调查工作中的应用研究[J].山东国土资源,2007,23(12):1-2.

Research on Method, Experience and Application of Land Survey—A Case Study ofThe second round land survey in Hulunbuir

WANG Liqun1,2, HAI Jun3,ZHANG Deping2, LI Dezhong4
(1.College of Enuironment and Resources, Iner Mongolia University, Huhhot, 010021,China; 2.Land and Resources of Hulunbuir,Hulunbuir Inner Mongolia 021000, China; 3.Information Center of Land and Resources of Hulunbuir, Hulunbuir Inner Mongolia 021000, China; 4.Department of Land and Resources of Inner Mongolia, Hulunbuir Inner Mongolia, Huhhot 010020, China))

The second round land survey in Hulunbuir launched in 2006 and completed in late 2009. The main survey area are consisted of urban land, basic farmland, land tenure and other content, and established a land use database, currently the survey results have provided a wide range of social applications. The main experience are as follows: Firstly, local government should attach great attention to this work and have a strong organization and leadership, to ensure funding in place, in which the overall arrangement is the key; Secondly, to ensure the quality and authenticity of data in reality, which is the lifeblood of the outcome; Thirdly, the thorough and meticulous investigation of land tenure is the core; Fourthly, pay close attention to personnel training and application of the results is an important guarantee for land survey results of vitality. There’re some recommendations for carrying out land survey again in future: Firstly, we should have the multi-sectoral linkage, to improve the overall level of land survey; Secondly, urban land survey should further refne the list of land use status within the survey; Thirdly, we should make the underlying data source diversity, and to improve and enhance image correction techniques, to ensure the geometric accuracy; Fourthly, we should prevent duplicate investigations and investment; Fifthly, we should pay close attention to personnel training and application of the results.

land survey; organization and application; index method; application; Hulunbuir

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0066-04

2016-03-01；

2016-04-28

王利群（1981-），男，内蒙古自治区宁城县人，呼伦贝尔市国土资源局科长，内蒙古大学环境与资源学院硕士研究生，主要从事环境工程和国土资源管理相关研究工作。