农村基层治理法治化下不动产统一登记

2016-02-09何远健邓云园

知与行 2016年6期

关键词：推进路径

何远健，邓云园

(赣南师范大学政治与法律学院，江西赣州 341000)

国情国策研究

农村基层治理法治化下不动产统一登记

何远健，邓云园

(赣南师范大学政治与法律学院，江西赣州 341000)

[摘要]2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》正式施行。不动产统一登记法律制度的发展，有利于夯实社会主义市场经济的产权基础，保障不动产交易安全，更好地保护权利人的合法财产权，是我国深化改革、建设法治国家的体现。应当看到，就不动产统一登记的内涵而言，农村不动产统一登记是不动产统一登记的当然组成部分。由于不动产统一登记具有公示公信、维护权利人合法权利及交易安全等功能，因而推进农村不动产统一登记，有利于农村市场经济的发展，对农村基层实现法治化治理具有重要意义。当前，制度与人员成为阻碍进一步推进农村不动产统一登记的两大主因，也不利于农村基层治理法治化。受此影响，农村不动产统一登记工作面临着制度类与人员类困境。通过施行现有不动产登记法律制度并适时推出专门的不动产登记法、整合登记机构职能与建立交流学习制度，同时，加强登记工作队伍的建设，做到完善登记之“制”、规范人员之“行”，不动产统一登记可以促进农村法治经济的壮大，进而实现农村基层治理法治化。

[关键词]不动产统一登记；农村基层治理法治化；推进路径

2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)正式开始实施，这标志着我国《物权法》关于实现“国家对不动产实行统一登记制度”的规定终于在现实中开花结果，同时亦是我国尝试构建不动产统一登记制度取得重大突破的体现。《条例》的颁行不仅开启了我国不动产统一登记的新时代，而且对推进我国治理能力建设和法治建设具有重要的意义。党十八届四中全会指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，进而要着力“推进基层治理法治化”。由于农村不但是法治中国建设不可或缺的重要组成部分，也历来是薄弱环节，因而实现农村基层治理法治化之于推进我国治理能力建设和法治建设更具紧迫性。此外，应当看到，《条例》规定需要进行登记的不动产权利之权利主体普遍聚集于乃至仅存于农村地区，所以，在全面推进依法治国背景下有必要对不动产统一登记问题进行探讨，以更好地推动农村基层治理法治化。

一、不动产统一登记与农村基层治理法治化

众所周知，在《条例》颁行以前我国不动产登记采取登记部门多头分立的模式，即各部门依据各自领域的法律对不动产进行登记，呈现出登记机构、簿册、程序、信息平台复杂、不统一的局面。《条例》的颁行，一方面，使不动产统一登记制度正式步入了法治轨道，另一方面，通过实现“四统一”进一步激发农村相关不动产权利主体的登记意识、维护农村和谐人际关系，有利于推进农村基层治理法治化。事实上，由于农村不动产实现统一登记之后形成的产权交易市场属于社会主义市场经济的一部分，因而农村地区朝着法治经济方向发展即成为必然，农村基层治理法治化也会随之到来。

(一)我国不动产统一登记制度的历史沿革

如前所述，长期以来，我国不动产登记采取各个部门“自扫门前雪”的方式。例如，《森林法》《城市房地产管理法》《土地管理法》等规定由林业部门、住房和城乡建设部门和国土资源部门分别负责林地、房屋、土地的管理和登记工作。假若涉及多种不动产结合而成的不动产登记，则需要前往多个部门分别办理相应的手续，此情形以房地产为代表。自2007年颁布实施的《物权法》明确做出“国家对不动产实行统一登记制度”之规定以来，有关不动产统一登记的问题就一直被研究讨论。当历史的车轮驶入2014年时，一纸国务院令正式宣告了《条例》的诞生。随后，《条例》的正式生效实施，则标志着我国酝酿已久的不动产统一登记制度真正确立[1]。

本文认为，《条例》的生效实施，使得我国不动产统一登记制度更加法治化，同时，亦将有助于农村市场经济的发展壮大，进而推进农村基层治理法治化。这是由不动产统一登记的“统一”之最大特点所决定的，具体表现为登记对象的统一：不但城市的不动产(以房屋最为典型)需要进行登记，而且广大农村地区的诸多不动产(如房屋、各类土地等)皆需登记。这就产生了不动产登记对象得以扩大的积极效果，农村相关权利人的不动产持有范围亦随之得以变大，农村不动产相关权利人之权利受保护范围也会变得更为广泛，将使更多的经济要素更易在市场上自由流通[2]。如此一来，农村地区的市场经济将得到进一步的发展，有利于农村形成依法治理各类事项的良好局面，从而推进农村基层治理法治化。

在简要梳理该制度的历史沿革之基础上，大体可以得出如下结论：一是，由原来的“多龙治水”转变为现今的“专人专管”是我国今后不动产统一登记制度发展、完善的趋势所在，亦是域外主要大陆法系国家的通行做法；二是，不动产统一登记制度具有的公示公信、维护权利人合法权利及交易安全等功能[3]，不仅能够助推我国的法治建设，而且有利于推进农村基层治理的法治化。

(二)不动产统一登记之于农村基层治理法治化的重要意义

毫无疑问，不动产统一登记对于推进农村基层治理法治化有着重要的意义，其主要体现为前者的若干功能对后者产生的积极影响。

1.公示公信功能为农村权利主体划清行为界限。相关权利主体通过登记其不动产的行为，客观上产生了通知该项不动产非权利主体的效果，使得双方在相互行为过程中自觉以不动产登记簿记载的事项为准。这一转变对于农村而言具有非常重大的意义，因为农村传统上更倾向于通过占有来判断不动产权利人。因此，农村不动产统一登记有利于转变农村不重视书面登记的传统，为农村各权利主体之间实现依法依规的行为提供保障、划清界限，从而将矛盾、纠纷消灭在事前，最终使农村基层达到法治化治理的状态。

2.维护权利人合法权利及交易安全功能则进一步推进农村基层治理法治化。应当看到，《条例》不仅要求城市不动产统一登记，更要求农村不动产实现统一登记，这是由农村不动产登记滞后的特殊性决定的，也是不动产统一登记的特点——“统一”的体现[2]。《条例》第5条明确规定需要办理登记手续的10项不动产权利，其普遍聚集于乃至仅存于农村地区。在此情形下，农村诸多不动产被权利主体登记于登记簿中，这就有利于形成各权利主体依照《条例》及其系列法规主张自身合法权利、维护农村不动产交易安全的局面，客观上加快农村法治建设进程、推进农村基层治理法治化。

综合而言，不论是公示公信功能抑或维护权利人合法权利及交易安全功能，都将对推进农村基层治理法治化产生积极的影响，而此影响则是建立在《条例》要求登记的不动产大量、广泛存在于农村地区的基础之上。因而，本文认为不动产统一登记客观上有助于推进农村基层治理法治化。

二、农村不动产统一登记的困境及其原因分析

如前所述，不动产统一登记之于农村基层治理法治化具有重要的意义。然而，受制于农村地区是不动产统一登记工作的重点和难点、较之城市滞后的实情的制约，农村不动产统一登记工作面临较大困境。就此而言，对该困境及形成该困境的原因进行适当的分析就成为当然之举，只有在充分知晓该困境及其原因的基础上才能找到相应的解决之道，从而加快实现农村基层治理法治化。

(一)农村不动产统一登记的困境

正如农村法治建设直接关系着法治中国建设成败一样，农村不动产统一登记的成效亦具有关涉全局的重大意义。本文认为，农村不动产统一登记的困境主要分为两大类：制度类困境与人员类困境。正是此两类困境的存在直接制约着统一登记的成效。

制度类困境是制约农村不动产统一登记成效的根源所在。

1.法律制度类困境，主要表现为现有法律体系中缺乏专门规范农村不动产登记的法律。就目前而言，虽然《条例》的颁行确确实实在很大程度上推进了我国不动产统一登记法律制度的发展、完善，但是不可否认的是，《条例》是一部适应全国范围内不动产登记要求的立法目的之行政法规，这就意味着它并不是一部专门规范农村不动产登记的法律。事实上，农村不动产登记工作本就有其复杂性与特殊性，因此，农村不动产登记不尽然全采取与城市统一的登记模式[4]。

2.机构制度类困境，主要是与当前登记机构相关的制度困境。众所周知，在《条例》出台之前我国不动产采取的是分散登记的方式，各主管部门各自负责自身领域范围内的登记工作。随后，国务院做出了整合不动产登记职责的决定，将以往的分散登记改为由各地专门的不动产登记中心集中登记，以适应《物权法》的相关规定、推动不动产统一登记法律制度的发展。然而，这并不意味着不动产统一登记工作可以高枕无忧，因为各地的不动产登记机构改革、整合工作并不步调一致。此外，即使是新设的不动产登记中心亦存在着尚未明确机构制度、职责等一系列问题。综上，制度类困境的存在极大地制约着农村不动产登记的开展。

人员类困境是制约农村不动产统一登记成效的直接困境，是制度类困境这一根源的衍生困境。因为正是由于当前农村不动产统一登记存在着仍未解决的制度困境，才导致人员类困境的产生。例如，负责登记工作的不动产登记机构在尚未明确机构制度、职责等事项的条件下，将必然导致该登记机构的工作人员出现业务能力难以提高乃至人员缺乏等问题。此外，该困境还会导致农村不动产权利主体产生登记与否不重要的错觉，造成农村权利主体的积极性不高，从而客观上致使农村不动产统一登记工作难度的加重。如此一来，在本就存在制度类困境的基础上，人员类困境的增加无疑将使农村不动产实现市场流通的愿景更加遥不可期、农村不动产法治之路亦随之更为曲折。

(二)困境产生的原因分析

应当看到，制度类困境与人员类困境不仅存在于农村不动产统一登记中，而且还是当前不动产统一登记整体现状的表现。当然，农村的特殊性使得前述困境在农村表现尤其明显，因而，对造成前述困境产生的原因进行分析之必要性凸显。本文认为，制度原因与人员原因是两大主因。

制度原因是困境产生的根本原因。

1.分散登记的传统做法，对实现统一登记有着消极影响。如前所述，《条例》颁行前我国不动产登记采取各职能部门“自扫门前雪”的方式，即林地、房屋、土地和草地等不动产的登记由各自主管部门分散负责。正是这一传统的分散登记给如今统一登记带来了障碍、挑战，因为在转变为统一登记的过程中难免仍会受原分散登记的不利影响。此外，长期以来专门调整农村不动产登记的法律的缺失，也是造成此类困境产生的法律制度层面之因。相较而言，城市的不动产登记制度就显得更为完善，因为尽管也缺乏一部专门的城市不动产登记法，但是《城市房地产管理法》《土地管理法》《土地登记办法》等众多法规的颁行，毫无疑问，这意味着城市的不动产登记制度实际上比较完善。

2.不动产登记机关整合、设立工作不到位。《条例》确定的由不动产登记机构统一登记的制度，在现实中尚未真正落地生根，即使是设区的市亦不甚清楚该登记机构的机构设置、人员配置、制度运行等操作性问题的解决之道，遑论直接负责农村不动产登记的县级不动产登记机关。目前看来，各地不动产登记机构还没有发挥出其应有的作用。在此背景下，农村不动产统一登记工作当然亦难以取得重大进展，这决定了在农村实行不动产统一登记制度迫在眉睫。

人员原因是困境产生的直接原因。应当注意，这里所指的人员既包括了登记机构的工作人员，又涵盖了农村不动产权利主体。正是由于人员的原因，使得统一登记在农村难以深入开展。具体而言，此原因主要是指人员(尤其是权利主体)的权利意识仍显不强、统一登记的宣传不到位等。应当承认，现今人们的法律意识确已相较以往有了很大提高，但是这在不动产统一登记的背景下仍显薄弱。农村的不少权利主体仍然固守着过去依靠“占有”不动产的行为方式宣示权利的做法，很明显这与《条例》的要求相悖。此外，由于登记机构的工作人员自身尚且处在学习、摸索不动产统一登记的相关知识、实践，因而在一定程度上忽略了深入农村宣传相关政策的重要性，从而制约着农村不动产统一登记工作的进一步开展。综上，制度、人员原因使得农村不动产统一登记产生了制度类困境与人员类困境，不利于农村不动产的依法治理，进而有损农村基层治理的法治化，因而需要探索破解之道，以实现不动产统一登记与农村基层治理法治化的有机统一。

三、完善登记之“制”：推进农村基层治理法治化的有效路径

既然基层治理法治化的目的是实现人民群众权益之保障[5]，那么农村基层治理法治化亦应当如此，这与农村不动产统一登记之目的一致。作为我国不动产统一登记制度的重要组成部分——农村不动产统一登记，其与依法治村之间有着密切联系，在客观上有助于农村法治经济的发展，从而推进农村基层治理法治化。基于制度对不动产统一登记的重大意义，本文认为，要使前述密切联系切实化为推进农村基层治理法治化的动力，就离不开不动产登记之“制”的完善。此外，由于制度困境衍生出了人员困境，所以既要完善相关制度，也需采取规范相关人员行为的措施。在“制”“行”合一基础上的农村不动产统一登记，将为法治农村乃至法治中国的建成提供保障。

应当看到，本文所指的“制”是泛指与农村不动产登记相关的制度，主要包括法律制度与机构制度两大类。因此，完善登记之“制”主要就是完善农村不动产登记的相关法律制度、不动产登记机构的制度。在相关制度得以完善的基础上，农村基层治理亦将随之法治化。

(一)施行现有不动产登记法律制度，适时推出专门的不动产登记法

众所周知，目前我国调整农村不动产登记的法律、行政法规主要有《物权法》《条例》及其实施细则、《土地管理法》及其实施条例、《土地登记办法》等。按照新法优于旧法的法理，在所有调整农村不动产登记的法律制度中，以《条例》规定为准，因为第35条规定：“本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。”就此而言，现阶段的主要任务就是切实做好《条例》及其实施细则的施行工作，特别是要注重农村地区不动产统一登记的落实。当然，由于农村地区具有的特殊性，所以在推行不动产统一登记工作过程中必须适当地考虑农村的特点。这意味着应结合农村的现实情况完善农村不动产登记制度，不能搞一刀切式的登记模式，否则将只会导致农村相关权利主体的抵制、反感，进而对统一登记工作造成不利影响。此外，在吸收农村不动产登记工作的经验教训、深入开展调查研究、切实做好理论升华的基础上，适时地制定并颁布专门的《不动产登记法》，通过提升法律位阶的方式，为推进我国不动产统一登记提供更为强有力的法律保障。本文主张制定、出台专门的《不动产登记法》，原因主要有二：一是遵守《立法法》第8条关于民事基本制度事项只能制定法律的规定，因为不动产登记涉及国家、公民切身利益的重大问题，属于民事基本制度的范畴；二是《条例》仅是行政法规，从效力层次上看，其低于法律，这不利于促进我国不动产登记法律制度的发展。

(二)整合登记机构职能，建立交流学习制度。

近几年，我国不动产登记制度经历了由分散登记向统一登记转变的历史，这既是我国不动产登记制度发展变迁的历史，也是党和政府全面深化改革的一个缩影。应当看到，建立不动产统一登记制度在深化改革过程中具有基础性的作用，它是统筹城乡经济发展的措施，有利于维护广大人民群众的切身利益，对推进依法治村有着重要意义。事实上，在农村推进不动产统一登记亦要求农村产权交易市场——一种自由开放的市场之建立，因为后者是前者的前提(城乡不动产在此无本质区别)[6]，市场经济规则的引入就为推进依法治村提供了条件。目前，我国各地都在按照中央的要求，着力推进不动产登记机构的建设，虽取得了重大突破，但有关机构设置、人员配置、制度运行等操作性问题仍然存在亦是不争的事实。因而，整合以往各登记部门的职能于新设之登记机构、着重解决制约登记机构发挥职能的问题，仍是横亘在眼前的重任。此外，建立定期+不定期交流学习制度，对于提高登记机构履职能力、引导农村不动产权利主体依法登记具有重要意义。因为各地在推进不动产统一登记过程中表现、成绩并不一样，有的地方成效明显并形成了广受认同的特有模式，这些特有模式对其他地方具有很强的借鉴价值。

此外，应当注重对相关人员的“行”之规范，这是由其重要性决定的，相关人员主要是登记机构的工作人员及农村不动产权利主体。具体说来，登记机构的工作人员应当自觉认识到推进统一登记工作的重要性、领会不动产统一登记的作用，同时要自觉学习相关的理论知识、实践技能，着力提高自身业务素质；在农村采取各种方式(如派发宣传小册、设立流动巡讲点等)加大统一登记的宣传力度，根据农村实情适时运用不同的工作方式，使农村权利主体做到认同并自觉进行登记；同时，应注重对村民的产权维护意识的教育，加强他们主动登记的观念，做好农村私权登记工作。另一方面，相关农村不动产权利主体则应当端正心态，积极正视这一关涉自身切身利益的登记工作；采取多渠道自觉学习不动产统一登记的相关法律知识，以依法登记严格要求自身、按照法律规定与其他权利主体行为；在发生不动产交易纠纷时，自觉运用法律武器维护自身合法权益，做到依法依规的处理纠纷、解决矛盾。

四、结语

不动产统一登记法律制度的发展，是新常态下我国全面深化改革的体现，通过运用法律的形式对不动产权属进行确认与登记，有利于统一的城乡产权交易市场的形成。农村地区作为不动产统一登记工作的重点、难点，加快推进农村不动产统一登记工作，不仅是促进不动产统一登记法律制度发展的需要，而且客观上有利于推动市场经济在农村地区的进一步壮大，进而为农村地区实现法治化治理夯实基础、营造氛围。

[参考文献]

[1]覃云，李静．农村不动产统一登记工作的困境及解决路径探析[J]．求知导刊，2015，(14)：43．

[2]师安宁，罗明，袁知洲．最新不动产登记暂行条例实务操作与案例精解[M]．北京：中国法制出版社，2016：5．

[3]李显冬．不动产登记暂行条例条文解析(案例应用版)[M]．北京：中国政法大学出版社，2015：2．

[4]住房和城乡建设部政策法规司，住宅与房地产业司，村镇建设办公室．房屋登记办法释义[M]．北京：人民出版社，2008：387．

[5]赵媛媛，黄迪民．“法治中国”建设中的基层治理法治化[J]．青海社会科学，2015，(4)：90．

[6]李兆利，佀连涛．农村不动产物权登记制度探析——以统一登记制度的建立为背景[J]．湖南警察学院学报，2011，(2)：27．

〔责任编辑：张毫黄琦〕

[收稿日期]2016-05-11

[基金项目]赣南师范大学研究生创新专项资金项目“农村基层治理法治化研究”(YCX15A005)

[作者简介]何远健(1993-)，男，江西石城人，硕士研究生，从事马克思主义法律思想、理论法学研究。

[中图分类号]D90