制度环境与生态建设：林区生态价值实现的多维审视

梅子侠，赵永侠

(1.中共大兴安岭地委党校; 2.中共大兴安岭地委宣传部，黑龙江 加格达奇 165000)



龙江发展智库

制度环境与生态建设：林区生态价值实现的多维审视

梅子侠1，赵永侠2

(1.中共大兴安岭地委党校; 2.中共大兴安岭地委宣传部，黑龙江 加格达奇 165000)

[摘要]生态制度是生态文明建设的重要内容、制度基础和有力保障，是衡量人类文明水平的标尺、约束人类行为的规则。目前林区的生态制度建设与生态文明建设的任务还很不相适应，生态制度体系建设还很不完善，存在生态建设政治意识偏低、环境保护与生态建设管理和保障制度不健全等问题，严重地影响了林区经济、社会和民生的可持续发展。在社会主义新林区建设中，要真正实现生态价值最大化，只有从思维理念、经济基础、科技驱动和制度保障等方面多维度审视，把生态制度建设融入林区经济、政治、文化和社会建设的各个方面，构建完备的制度体系，满足林区经济社会多样化需求，才能保障资源型地区在现代化进程中走持续、健康、文明的发展之路。

[关键词]林区；生态制度；生态建设

随着经济社会的发展，生态文明建设的地位和作用日益突出。目前我国生态制度建设还不够完善，尤其是作为国家重点生态功能保障区的林区，其生态制度与生态文明建设进展缓慢，严重影响了林区经济社会的可持续发展。因此在社会主义新林区建设中，构建完备的林区生态制度建设体系，显得尤为重要。

一、生态制度在生态文明建设中的作用

生态制度建设同生态文明建设一样，是一项庞大的、系统的、完整的工程，用制度建设促进和保障生态文明，既是对现有制度的继承、改革与发展，又是在保护优先的价值取向下制定规范和规则的创新性工作[1]。继党的十八届三中、四中全会提出“加快生态文明制度建设”和“用严格的法律制度保护生态环境”后，中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，再次把健全生态文明制度体系作为重点提出来，进一步凸显了制度建设在推进生态文明建设中的基础和先决作用。

(一)加强制度建设是解决全球资源环境危机的必然要求

20世纪以来，特别是二战后，由于人口激增，发达国家现代化进程加速，经济规模不断扩张，在以“工业化生产方式和人类中心主义价值观”为主要特征的工业文明推动下，社会物质财富急剧增长，同时也制造了全球性的资源和生态危机，自然资源日趋枯竭，自然生态形势日趋严峻。这种状况不但对人类健康产生了极大危害，也给经济社会持续发展带来严峻挑战，引发了系列大规模的反对环境污染的社会运动，对经济发展、社会稳定和一些地区执政党地位带来一定的冲击。日益严峻的环境、生态问题和不断高涨的国际社会呼声，引起了部分专家学者及国际组织的极大关注，环境保护和生态建设日益成为国际化大趋势，防治污染和保护环境的行动也在一些国家和地区逐渐展开。但环境污染和生态破坏的趋势并没有就此从根本上得到遏制，反而愈演愈烈，范围也在不断扩大，已经严重地侵犯了人类生存、发展权利及不同地区的公平和正义。人类开始反思，并最终认识到，就污染治污染、就环境论环境的战略思维和技术路线，已经无法从根本上解决环境和生态问题，必须从源头上寻找解决问题的办法。生态和环境问题已经不仅仅是经济问题，而是成为了政治问题，要想真正解决这一问题，必须要有政治关注和制度支撑，发挥其应有的基础和保障作用。

(二)加强制度建设是解决国内生态危机的必然要求

我国人口多、底子薄，资源相对不足，环境承载能力有限，同时又处于工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的历史进程，生态环境形势十分严峻。近40年的改革开放，在实现经济高位运行和财富高速增长的同时，又进一步加重了资源消耗和生态环境的破坏。据统计，国内生产总值(GDP)中至少有18%是依靠资源和生态环境透支获得的。土壤质量进一步退化、城市声环境质量持续恶化、大气和水环境形势危急、固体废物污染程度不断加剧、区域环境问题更加突出、生态系统越加脆弱，发达国家历时200多年出现的各类污染问题，在我国现代化进程中集中出现，呈现压缩型、结构型和复合型的特点。面对严峻的资源、环境和生态形势，中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》提出应“加强生态建设，维护生态安全”，党的十七大也首次把建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，党的十八大进一步强调加强生态文明建设的必要性。我国环境保护与生态建设已走过40多年历程，从总体上看，污染防治稳步推进，节能减排、生态保护和建设取得一定成效，但生态环境局部有所改善的同时，总体恶化的趋势没有得到根本扭转，生态退化的实质没有改变。不断加重的生态灾害，加剧了社会贫困，影响了社会稳定，制约了经济可持续发展，生态问题日益成为国际性敏感问题，成为建设中国特色社会主义全局性问题。随着我国工业化、城镇化和农业现代化的推进，经济结构调整的效应显现和粗放型经济增长方式的根本转变尚需时限，环境容量相对不足、环境风险不断加大，环境保护和生态建设面临的压力进一步加大[2]。历经了多年的理论研究与实践探索，我国已经意识到资源环境与生态问题既是经济发展的方式问题，也是人口压力的后果、文化价值理念的偏差、资源环境的约束，更是法治、体制、机制等制度的障碍。党的十八届三中、四中全会明确指出，加强生态文明制度建设，用严格的法律制度保护生态环境，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》再次强调加快建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。优化制度环境，促进生态文明，不仅关乎每一个中国人的福祉和未来，更体现一个大国的责任与担当。

(三)加强制度建设是实现林区经济社会可持续发展的必然要求

新中国成立以来的60多年时间里，黑龙江省林区生产木材近7亿立方米，占全国同期的28.8%，上缴利税170多亿元。在为国家经济发展做出巨大贡献的同时，林区生态条件受到严重破坏，经济和社会问题日渐突出，表现为生态环境恶化、生态功能退化、经济发展滞后、民生任务繁重。国家实施东北地区老工业基地振兴战略以来，黑龙江省林区已成为经济社会发展最薄弱的领域之一。黑龙江省林区所面临的严峻资源环境形势，不仅影响党和国家宏观政策的落实及林区经济社会持续发展，也影响着百姓生活水平的提高。随着国家把大小兴安岭确定为“国家级限制开发区”和“国家生态安全的重要保障区”，并于2010年下发了《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》，黑龙江省在2014年4月全面停止了天然林商业性采伐，标志着重点国有林区从开发利用跨入全面保护的历史新阶段。生态问题成为影响社会主义新林区建设顺利进行的根本原因，而制度缺失则是催生这一根本原因的有机土壤，成为林区生态文明建设的制度性障碍。建立和完善林区生态制度体系，实现林区生态、经济、社会可持续发展，已成为当代林区必须担负的历史使命，成为解决林区生态危机和资源型地区在现代化进程中持续文明发展的关键所在。

二、林区生态制度建设的现状

从近些年林区资源、环境保护与生态建设的理论与实践来看，林区生态制度建设还存在着一些缺失，造成林区资源、环境保护和生态建设的短板，制约着林区资源环境保护和生态文明建设的持续、有效推进。

(一)林区环境保护与生态建设政治意识偏低

生态政治意识偏低会进一步导致经济增长模式粗放、掠夺性资源开发方式、生态建设的严重滞后、生态历史欠账过大和工业化传统模式发展不协调等一系列问题，使我国资源环境与生态问题“雪上加霜”。黑龙江省地处偏远，经济较落后，情况更加突出。生态政治意识缺失，会进一步影响林区生态环境问题政治主流化进程，导致林区生态环境问题层出不穷，并失掉生态文明建设的基础。

(二)林区环境保护与生态建设管理制度不完善

1.生态建设专项资金投入与考核指标推进保障机制缺失。国家重点生态功能区的生态环境质量相关考核结果显示，林区很多资金并没有真正用于生态建设和环境保护领域，保护区的生态保护与建设资金投入不足，人员配备不够，基础设施和技术装备滞后，严重影响当地生态建设。以大兴安岭为例，最新资料显示，在全省考核生态区建设的29项指标中，仍有多项考核指标达不到验收标准，或指标完成情况佐证材料不健全，或生态建设计划项目由于缺少资金而无法实施，直接影响到整个林区生态建设减排指标的顺利完成。

2.生态建设法律、法规执行和监管机制缺失。生态建设法律、法规执行和监管机制的缺失一方面导致生态建设法律执行强制力和约束力减弱，弹性增大，从而产生外部负效应。另一方面对资源和环境的应有价值缺乏正确的认识，造成资源浪费、环境和生态的严重破坏。由于执行监管机制缺失，一些重要生态功能区化学需氧量(含农业源)、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量持续上升，农业生产使用的农药、化肥废弃包装物没有得到全面回收，一些乡镇生活污水处理、垃圾处理设施以及医疗废物、其他危险废物污染防治设施建设滞后，生态环境遭到严重破坏。

3.资源环境保护法规、规章、规范性文件缺少配套和衔接。一是资源环境保护规范性文件在时间延续上、在各部门和各领域之间缺少有效衔接,使执行效果降低。二是可操作性不强，缺乏切实可行的奖惩和责任追究制度，导致约束力减弱。三是覆盖范围不广，林区一些重要生态建设领域出现空白和盲区，给一些不法者以可乘之机。四是综合运用法律、经济和技术手段解决资源环境和生态问题的机制尚不完善，对林区资源环境保护和生态建设的保障力度不足。

(三)林区环境保护与生态建设保障制度不健全

一是缺乏完整的、符合科学发展观的林区领导干部考核机制，导致地方保护主义严重，部分林区领导干部更多的注重短期利益，较少考虑可持续发展；二是林区政府环保投入保障机制缺失，导致林区环境保护和生态建设与经济发展不相协调；三是林区资源环境管理体制机制不顺，导致林区环境保护与生态建设长期持续乏力。

三、多维度加强制度建设，实现林区生态价值最大化

马克思曾就人类自身与自然界一致问题提出过自然生态问题社会化解决思路，即“变革社会制度”。习近平总书记更是明确指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[3]。在社会主义新林区建设中，要从根本上解决人与自然对立的社会矛盾，解决人类面临的生态危机，实现生态价值最大化，虽无须进行社会制度的根本变革，但要消除不可持续的制度障碍，建立可持续发展的制度环境，把制度建设纳入生态文明整体规划，融入林区经济、政治、文化和社会建设的方方面面，从林区生态建设教育认知理念、经济支撑、科技驱动和监督保障等方面多维度加强制度建设，形成林区生态建设的强大推动力，从而实现林区生态价值最大化。

(一)以制度建设提升林区生态建设的认知和理念

林区改革是打破资源依赖传统路径的主动转轨，是再造林区区域竞争新优势的发展转型，要打破固有思维和路径依赖惯性，树立国家生态安全重要保障区科学发展、生态发展的思维和理念，实现自我认知的超越。克服资源型地区转型的思想障碍，对资源、产业、结构和增长等方面从生态角度进行审视。明确改革发展不是否定资源优势，而是打破“资源诅咒”，不是放弃传统产业，而是谋求产业的“涅槃重生”。

1．加强主体宣传。通过开展宣传、播放生态文明公益广告、制作环保宣传册、设计简明易记口号、纪念生态建设日、将资源环境保护知识作为学生素质教育的重要内容编入课本等丰富多样的形式和内容，在林区牢固树立保护环境、尊重和爱护自然的认知和理念，培育和倡导以生态文化意识为主导的消费理念与意识，培养具有环保知识和思维理念的新林区人。

2．加强教育培训。一是加强对林区各级党政领导干部的生态价值和理念教育，促进其将生态价值观纳入主流价值体系，树立资源节约和环境友好型的执政观、政绩观；二是加强对林区企业的环境知识启蒙、可持续发展和生态保护责任教育，激发其环境慈善之心，强化其社会责任感和荣誉感，增强其把环境因素纳入企业可持续发展目标的自觉性；三是加强对林区百姓生态观念教育，建立百姓生态观念与生态行为准则相统一的社会引导机制。

3．加强实践参与。一是积极开展群众性生态科普教育活动；二是广泛建立生态文明教育基地项目，形成政府引导、企业支持、社会组织协助、公众广泛参与的机制，将生态示范区与生态科普基地建设结合起来，建设集生态教育和科普、生态旅游、生态保护、生态恢复示范等功能于一体的生态景区等；三是建立健全鼓励林区百姓积极参与对政府环境保护工作的有效监督机制。

(二)以制度建设筑牢林区生态建设的基础和支撑

林区要抓住历史机遇，加快经济发展方式的改变，坚持经济运行生态化、林区生态产业化。大力发展绿色经济，积极探索循环经济和低碳经济。一个地区经济可持续发展的能力，最终取决于其生态容量。林区转变经济发展方式的关键是产业结构的调整，作为经济欠发达、资源依赖型和国家重点生态功能保障区，最简单、最有效的方法就是大力发展生态主导产业[4]。林区要充分发挥生态环境优良、自然资源禀赋好、劳动力资源丰富的优势，大力发展生态接续产业，规范和完善各项制度和配套措施。制定《黑龙江省林区生态产业发展规划及考核、奖惩办法》，加快生态旅游及休闲养生、中俄资源合作开发、清洁可再生能源开发、绿色食品加工、北药研发、特色养殖、林木产品精深加工等项目建设，充分利用“互联网+”模式，推动林区生态产业向产品研发、生产、营销等领域拓展，增强生态接续产业创新能力和发展水平，通过制度建设，促进生态产业的持续发展和壮大。

中国的“北极”和“东极”都在黑龙江省境内，拥有“神州北极”“神秘源头”“神奇天象”“大森林”“大界江”“大湿地”“大湖泊”“大草原”等著名旅游资源。特殊的地理位置、气候条件、人文历史和原始生态赋予黑龙江旅游自然、神奇、浪漫的特色。自然景观与人文景观并存，为黑龙江省旅游业的发展提供了得天独厚的资源条件，森林旅游与休闲发展潜力很大，应按照省委、省政府提出的“建设北国风光特色旅游”战略，尽快制定《黑龙江省林区生态旅游发展规划和实施方案》，坚持市场化、产业化、社会化和国际化良性发展机制，通过生态旅游制度建设，推动黑龙江省林区成为新兴旅游胜地。

(三)以制度建设加大林区生态建设的科技和创新

科技是经济增长的内生因素，我国科技进步对经济增长的贡献率一直远低于世界平均水平，许多污染物的治理和循环利用、特别是一些持久性有机污染物等新环境问题的解决，缺乏有效的环境科学技术和产业支撑，造成单位产出的资源消耗和污染排放长期过高。林区在传统增长引擎“马力”下降的情况下，经济持续发展的动力要向以科技驱动为主转变，通过科技和创新，增强节能减排能力，扩大环境容量，为经济社会持续发展提供动力。要制定林区生态人才发展规划，保证数量、质量和结构的合理性。完善林区生态人才培训和继续教育机制，整合优化现有的教育资源，充分发挥市场在人才资源配置中的基础性作用。健全林区生态建设人才的选拔任用、考核评价、流动配置和激励监督机制。完善林区生态建设高层次人才联系服务、高级专家参与区域内重大决策或项目建设咨询制度，建立健全林区企业和科研院校联盟机制，推动产、学、研深度融合。完善林区基层林业技术推广机制，提高林场职工和农民的生产经营致富技能。完善林区资源环境保护与生态建设相关配套设施建设，将黑龙江省建成我国最大的寒带生物产业化研发基地。

(四)以制度建设增强林区生态建设的监督和保障

林区改革发展是一项长期、艰巨、复杂的工作，需要进行体制机制创新，以突破影响发展的“瓶颈”和“短板”，保障林区生态建设和经济发展的顺利进行。

1.完善林区环境保护与生态建设管理制度。一是建立和完善以科学发展观为统领的林区生态建设、经济发展管理和决策制度；二是健全林区生态建设预警制度、生态目标考核制度和生态建设责任追究制度；三是健全林区生态建设长效补偿制度，研究出台《黑龙江省林区生态补偿实施细则》，向国家争取进一步扩大黑龙江省林区生态补偿的范围和面积，提高补偿标准，增加债务豁免权；四是健全林区生态建设政策争取制度，抓住国家不断加大对生态文明建设力度和对经济欠发达、资源枯竭型城市转型发展支持的契机，争取国家在财税计划等各个方面，不断加大对林区生态建设和经济转型的帮助和支持。

2.健全林区环境保护与生态建设保障制度。一是改革林业管理体制，推进地方行政管理、森林资源管理和企业经营分离，强化政府生态建设和森林资源管理职能，进一步完善各级地方政府行政机构设置；二是健全林区生态建设多元化投入和部门联动机制，按照环境治理成本和资源稀缺性，制定相关经济政策，鼓励绿色、低碳的生产生活和消费方式，以政府引导、社会投入、市场运作的方式，进一步拓宽生态建设融资渠道，设立生态文明建设专项资金，完善各部门、各领域生态建设联动机制。

3.健全林区环境保护与生态建设法律法规。一是加大林区环境保护和生态建设法律、法规、规范性文件在林区生态建设和经济发展中的权重；二是加强林区资源环境保护和生态建设法律、法规、规范性文件的执行能力。

生态制度是生态文明建设的重要内容、制度基础和有力保障，在社会主义新林区建设中，加强生态制度建设，不仅是应对全球资源环境危机和国内生态发展的迫切需求，更是保障林区经济社会可持续发展的现实需要。只有高视角、多维度对林区生态价值进行综合审视，才能构建科学、合理、有序、高效的生态制度体系。

[参考文献]

[1] 王毅.用制度保障生态文明建设[J].环境经济，2015，(15).

[2] 全国干部培训教材编审指导委员会.生态文明建设与可持续发展[M].北京:人民出版社，2011：10-14.

[3] 新华社.中共中央政治局就推进生态文明建设进行集体学习[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，2013-05-24.

[4] 路伟.欠发达地区经济发展的新路径[N].学习时报，2015-01-10：(11).

〔责任编辑：曲万涛〕

Institutional Environment and Ecological Construction:Multidimensional Scrutiny of the Realization of Ecological Value of Forest Region

MEI-Zixia1, ZHAO-Yongxia2

(1.DaxinganlingPartySchoolofPrefecturalPartyCommitteeofCPC;2.PropagandaDepartmentofDaxinganlingPrefecturalCommunistParty,HeilongjiangJiagedaqi165000)

Abstract：Eco-system is an important content of ecological civilization construction, institutional infrastructure and effective guarantee, and it is also a norm measuring the level of human civilization, restraining human behavior. Currently the construction of forest ecological system and ecological civilization construction task is still incompatible, and ecosystem construction system is far from perfect. We need to take multi-dimensional scrutiny from the perspectives of thinking principle, economic base, technology drive and system guarantee, etc. and put forest ecological construction into the system of economic, political, cultural and social construction so as to build a comprehensive institutional system to meet the diverse needs of forest economy and society.

Keywords:forest region; ecological system; ecological construction

[中图分类号]F326.2

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)01-0090-05

[作者简介]梅子侠(1968-)，女(鄂伦春族)，黑龙江加格达奇人，副教授，从事林业生态经济学研究。

[基金项目]2014年黑龙江省经济社会发展重点研究课题“创新黑龙江省林区生态制度体系建设研究”(0102)

[收稿日期]2015-10-25

·林区改革专题·