中俄跨境旅游区设想的理论架构

2016-02-09宋铁勇

知与行 2016年1期

关键词：中俄生态文明

宋铁勇

(内蒙古大学满洲里学院，内蒙古满洲里 021400)

国情国策研究

中俄跨境旅游区设想的理论架构

宋铁勇

(内蒙古大学满洲里学院，内蒙古满洲里 021400)

[摘要]中俄跨境旅游区是中俄合作的创新模式之一，当前还存在界定困难、认识不统一、人地关系复杂、难以协调等问题，借鉴区域合作相关理论、生态文明理论以及旅游规划方法，可以对中俄跨境旅游区的概念、定位、组成要素进行理论架构，确定其区域发展目标、核心产业、对话协调机制、政府干预尺度的同时，应完善旅游规划、确保生态旅游优先发展、提高管理效率并提高生产意识，将有助于中俄跨境旅游区设想的实现。

[关键词]中俄；跨境旅游区；理论架构；生态文明

中国与俄罗斯互为陆上最大邻国，相互开放的口岸城市众多，自1988年开通黑河——布拉戈维申斯克边境一日游项目以来，中俄在边境地区的旅游活动日益频繁，带动了彼此间的经济、文化交流。2010年前后，作为深化中俄旅游合作的新形式，中俄跨境旅游区设想被提出。2011 年6 月《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》第38 条明确提出：“探索建立中俄、中蒙跨境旅游合作区”[1]，跨境旅游区成为国家对外开放战略实施的创新模式被确定下来。目前，正在建设或有意向建设的中俄跨境旅游区，有内蒙古满洲里——俄罗斯后贝加尔、内蒙古额尔古纳——俄罗斯普里阿尔贡斯克、内蒙古室韦——俄罗斯涅尔琴斯克札沃德、黑龙江绥芬河——俄罗斯波格拉尼奇内、黑龙江萝北——俄罗斯阿穆尔捷特、黑龙江黑河——俄罗斯布拉戈维申斯克、吉林珲春——俄罗斯哈桑等。在2014年另有在哈尔滨设立的中俄“3+1”跨境区域旅游联合体(中国哈尔滨、伊春、黑河三市和俄罗斯阿穆尔州一区)；俄方在建的“俄罗斯东大门后贝加尔斯克——满洲里跨境旅游园区”项目等。经过5年的实践，中俄跨境旅游区设想逐步得到落实，合作的内容和方式越来越具体、明确，但仍有很多问题困扰着我们，有可能阻碍或拖延中俄跨境旅游区设想的最终实现。因此，在这里我们尝试从不同视角去探讨中俄跨境旅游区的理论架构，从而找到未来发展的具体路径和方法。

一、提出中俄跨境旅游区设想面临的困难与挑战

中俄跨境旅游区是一个新兴事物，需要借用其他成熟区域发展理论进行指导，在理论与实践共同探索发展过程中，还面临着很多困难与挑战。

(一)中俄跨境旅游区的概念与定位难以界定

关于中俄跨境旅游区的概念，在人们头脑中形成的认识，往往要去借用跨境经济合作区、综合保税区、国际物流区、互市贸易区等已经相对成熟的概念，然后加入一些“旅游”的理论要素，形成最终的概念界定或对事物的认知。在中俄地方政府签订的合作或规划协议中，“中俄跨境旅游区”的概念似乎已经完全达成了共识，无须赘言。可现实的情况是人们并不知道我们要建设的跨境旅游区最终会是什么？我们可以提出很多假设，比如可能是一个填充了大量旅游设施，涵盖食、住、行、游、购、娱六要素的大型景区；或者是可以建设成为以旅游产业为核心的经济合作区；也可以发展成为过境游客的免税购物中心以及惠及边境居民的自由贸易区，等等。国内有些学者认为，边境旅游与跨境旅游近乎等同，或者跨境旅游属于边境旅游的一个层次，认为跨境旅游合作区是中国与邻国政府在旅游产业领域深化金融、贸易、管理、投资等各方面合作的试验区，它在边境旅游模式探索并促进沿边地区经济发展，助推或缓和国际关系方面有一定的潜在价值[2]。目前，中俄关于跨境旅游区的筹建规划更多地停留在战略层面或基础建设环节，只有明晰“中俄跨境旅游区”的具体目标和内容，以及所涉及的范畴，才可能推动中俄深化合作的美好愿景最终落地。

(二)边界效应转化并不等同“去边界化”

跨境合作，往往被认为是突破边界屏蔽效应的重要手段，跨境合作区的最终形式将是“去边界化”的特殊区域。我们看到的是关于中俄跨境旅游区的报道和学术研究论文，似乎也是怀着这样的“美好愿景”。如同欧洲广大区域，根据《申根协定》所促成的“去边界化”，虽然，边界的屏蔽效应被减弱，并被转化为中介效应，凸显了边界两侧的旅游流、物流、信息流、资本流、技术流，以边界为中心的集聚效应，但仍不能忽视主权让渡问题。现实环境中，两国的经济文化交往涉及海关、边境管控和检验检疫管理，跨境合作必然需要国家间主权的相互让渡。而在中俄两国边界两侧关于国家主权的让渡问题同样十分敏感和困难，需要注重国际惯例、各自的国家法律、土地政策、税收以及可持续发展的环境影响与评估等。因此，“去边界化”实际上很难促进中俄两国的友好交往，跨境旅游区实现边界屏蔽效应而向中介效应和资源集聚效应转化的过程中，还不能以“去边界化”为发展目标。

(三)人地关系的协调比较复杂

人地关系理论是研究区域可持续发展的重要命题，从地理学的角度来看，和谐社会实质上是人地关系与地域系统的协调发展。中俄跨境旅游区是具有明确地域范围的区域，从多维角度来看，它并不是一个完全闭合的经济社会系统，还包括生态、资源、文化等系统，它向区域之外的辐射作用很强，区内各系统之间关联度高，所形成的旅游产品的外延性较强，区域内特定的生产、生活活动的示范效应也比较突出，更重要的是整体的生态环境受到两国的地缘政治、经济、文化要素影响较大，人地关系的系统相对比较脆弱。在中俄毗邻地区的合作项目涉及了大量能源和工业原材料的项目，以《中国东北与俄罗斯远东及东西伯利亚地区2009-2018年合作规划纲要》为例，虽然，在发展边境旅游和相关娱乐服务产业上，中俄双方达成了一致共识，但在其他方面俄罗斯一直希望能够“矫正”中俄合作的方式，其代表观点是：“中俄合作的前提应是保障中俄毗邻地区的俄方主权，俄罗斯籍居民的一切必须福利，包括住宅、土地以及不被外来劳工抢走的工作机会。同时，对资源出口定额立法，提高资源出口税，对高能耗、高污染的企业提高关税，改变中俄贸易结构以符合俄罗斯战略利益等”[3]。很显然，与中国表现出的高度合作热情不同，俄罗斯更担心中国人力资源输出、边境地区土地开发所有权、环境污染、资源过度输出等问题，而且“环境保护优先原则”之下，大力推行生态税收、生态保险、生态鉴定等制度[4]，使得参与中俄跨境旅游区建设的主体(包括地方政府、企业、旅游者和边界两侧的居民)在经济效益、社会效益、生态效益的获得方式和分配比例上难以达成共识。

二、跨境旅游区的理论基础

跨境旅游区是近年来中外旅游合作的产物，还没有对其进行严格的概念界定。从具体实践层面认知其概念，可以参照“旅游区”与“跨境经济合作区”这两个发展业已成熟的概念。其发展的理论基础涉及区域合作相关理论、生态文明理论以及旅游规划方法。

(一)区域合作相关理论

区域合作方式是根据其组织内部消除贸易壁垒和共同政治、经济、文化政策的情况，可划分为特惠贸易协定(优惠贸易安排)、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟及经济一体化等6种形式[5]。欧洲和美国主导的区域合作起步较早，近年来中国、俄罗斯等国也致力于促进区域经济一体化进程，在20国集团、APEC、东盟、上合组织、巴俄印中南“金砖五国”组织框架内与多个国家和地区建立了合作伙伴关系。当前，中国的“一带一路”规划更加强了中国与其他国家和地区的经济文化联系。作为引发经济增长的新动力，实施跨边界的次区域经济合作，促进跨边界网络建设，这是增进边境区间相互学习和经验交流，使之成为实现边境地区经济社会发展的有效途径之一。

跨边界区域合作使得地缘政治上的屏障正在转化为地缘经济的“增长极”。被全球大部分国家和地区用作突破边界屏蔽效应的有效方式之一。国内学者梁双陆认为，边界屏蔽效应表现在自然地理屏蔽、制度性屏蔽和国民屏蔽三个方面。而跨境经济合作区可以降低边界屏蔽效应的影响，而充分释放边界开发效应，跨境经济合作区就是边界开放效应从关税减让效应扩大到市场扩展效应、资源聚合效应、资本跨境流动效应、技术跨境转移效应和毗邻两国边境地区双币流通效应，开放效应得以充分释放的区域[6]。而以李特立为代表的大部分学者则认为边界效应分为屏蔽效应和中介效应，边界效应从屏蔽向中介转化的根本动力来自于经济全球化和区域集团化[7]。中俄建立跨境旅游区，在边界效应转化上也存在着区域国际合作的带动效应、旅游资源优化配置效应、降低综合成本效应、旅游产业的外溢效应、对国际友好交往的促进效应以及边疆民族地区合作发展示范效应[8]。这是源于中俄毗邻地区旅游资源共生性和相关利益主体开发意愿的一致性基础之上的，在保障国家主权和地缘关系明确的同时，把跨境旅游区建设成为中俄旅游合作的核心区域，有助于中俄两国增强毗邻地区的活力，通过旅游经济活动，促进中俄两国的经济文化交往，改善当地居民的生活环境，提高区域公共服务水平和基础服务设施建设水平。

(二)生态文明理论

生态文明这一概念，最初是从“生态”这一概念演化而来的。 1972年联合国大会通过的《人类环境宣言》，使人们开始重视生态问题，并提出了以生态文明的建设为解决路径。随着世界范围生态危机的加剧和理论研究的深化，世界各国都深刻地认识到推动生态文明进程，实现生态文明发展模式将是人类文明进步的根本路径。综合近年来关于生态文明概念和内涵的研究，生态文明理论包含：人与自然和谐；经济与生态环境和谐；形成资源友好型和环境友好型社会；可持续发展；和谐社会；科学发展观；绿色发展；循环经济，等等[9]。即生态文明是调整人与自然、人与人、人与社会关系的物质成果与精神成果的总和，涉及自然生态和文化生态两个层面。中俄跨境合作同样涉及文化整合协调和自然生态互补两个维度。现实社会环境中，边境地区的居民社区、地方政府以及旅游企业与自然环境形成了生态学中的一个个群落，彼此在交往过程中形成了非闭合的并向周围辐射的“生态交错区”。在这里，自然和社会环境条件比较复杂，可以控制不同生态系统之间能量、物质与信息的流通，对全球性气候、土地利用、资源消耗、污染物的反应及文化生态变迁的敏感性加以管理。而文化整合协调的必然性首先是由自然生态互补作用所决定的[10]。为此，需要对跨境旅游区的生态系统各项功能指标(生态阈值、功能极限、环境容量等)加以认真分析并在衡量标准上达成一致，通过合理的人为管理，减缓外界压力，以保持系统的健康和平衡。

(三)旅游规划方法

旅游规划是旅游区建设的技术性依据，能够反映项目建设的经济、社会发展和生态安全目标，包括旅游规划形式(发展规划、基础设施规划、营销促销规划)、组织机构(不同的政府组织和非政府组织)、尺度(国际、国家、区域、地方和部门)和时间(开发、实施、评价、修复等不同时间阶段)。其方法可总结为精神鼓励规划、经济导向规划、空间导向规划、社区导向规划、可持续旅游规划共五种[11]。主要针对区域整体规划，国际旅游合作如果缺乏固定、专门的空间，则很难形成一个科学、规范的发展计划，因此，跨境旅游区设想的提出为国际旅游合作进行旅游规划创造了实践基础。当前，中俄跨境旅游区(包括中俄与其他国家和地区共同合作的区域)涉及两个或两个以上国家的主权意识、法律、政策、国家宏观战略目标、居民态度和企业参与意愿，制订规划将十分困难，需要一个各利益相关体都参与的协调机构来统筹规划事宜。

三、中俄跨境旅游区的理论架构

基于中俄跨境旅游区设想面临着一系列困难与挑战，按照可持续发展、优势互补、和谐共生的原则，结合区域合作理论、生态文明理论、旅游规划方法，从中俄跨境旅游区概念、定位、组成要素等方面构建其理论架构。

(一)概念的界定

本文所提出的中俄跨境旅游区是中俄两国(或中俄两国与基于共同开发意愿的其他国家或地区)毗邻地区根据区域合作规划和具体旅游规划而划定的有明确地域范围，由共同指定或委托的管理机构管理，具备旅游合作以及国际旅游服务所需的设施和条件的特定区域。该区域内的任何生产经营活动和人们的生活活动都必须遵守统一的国际法规和国际合作行为准则，以确保旅游区健康有序的发展；区域内实行统一的生态税收、生态保险、生态鉴定、生态补偿制度；同时，确保经济、社会、环境效益的均衡分配，从而形成有效的国际协调机制和综合控制系统。

(二)中俄跨境旅游区的定位

首先是形象定位，中俄跨境旅游区首先传递给市场的信号就是在该区域内能够便捷地体验异域风情，不过由于“距离衰减规律”，近距离的边境旅游或跨境旅游活动对大多数游客来说并不具备较强的吸引力，而传统的“购物旅游”活动和发展模式也为大多数旅游者所诟病。因此，以资源节约和环境友好为目的地建设中俄跨境旅游区则更符合两国旅游者的预期。在生态文明理念引领下，根据中俄跨境旅游区所处地理位置的资源富集、环境怡人、民风淳朴、社会和谐等特色，中俄跨境旅游区应从人与自然、人与社会以及两国人民之间等三个层面进行多元化定位，即自然风景优美的人类游憩地、远离城市喧嚣的栖息地以及见证两国人民友好交往的标志地。其次是功能定位，与普通旅游景区不同，中俄跨境旅游区本身带有鲜明的个性特征，被赋予的国际合作功能很强。在这个特定区域内不仅存在企业联合体、政府机构联合体，还存在着非政府机构、公益团体、跨境民族(家庭)共同体等，这里既有经济合作，也有文化融合与冲突，需要引导其健康有序地发展。在经济层面整合区域内各种生产要素，并吸引优质资本和资源向此聚集，通过示范和辐射效应推动区域经济中心的形成，带动周边地区发展；在文化层面促进旅游、外语、外贸等专业人才培养以及游客生态伦理意识；在政治层面拉近两国中央政府和各级地方政府间的距离，建立政治互信，深化伙伴关系。最后是市场定位，人们在跨境旅游区的活动属于边境旅游的重要形式，中俄两国人民在边境两侧的活动以及区域内接待第三国或地区游客的服务也是跨境旅游区的重要职能。由于边境社会系统的复杂性，影响旅游活动的因素也很繁杂，对于消费偏好、空间距离、时间距离、文化背景不同的游客在边境旅游有时会形成屏蔽效应的过程，有时又表现出中介效应。而如果以生态文明理念为指导，建设和发展的中俄跨境旅游区则可能通过“绿色通关”“关税一体化”“货币自由兑换”和“生态安全合作”等措施，去修正“距离衰减规律”，既吸引两国边境居民体验跨境旅游区内的主题旅游产品，并引导居民参与跨境旅游区的经营与管理，同时吸引两国内地的游客来体验异域风情。更为重要的是吸引那些崇尚低碳、环保、绿色、健康生活方式的旅游者来跨境旅游区参与生态休闲活动。

(三)中俄跨境旅游区的组成要素

中俄跨境旅游区在中俄两国国内的经济特区以及两国合作区域中都属于先试先行的试验区，可供参考的参照物并不多。我们既赋予了中俄跨境旅游区以经济合作和文化交往的功能，也赋予了其实践循环经济、生态伦理教育、国际合作行为准则构建和地缘安全合作的职能。因此，中俄跨境旅游区不仅要具备丰富的自然和人文旅游吸引物、绿色环保的服务设施、低碳节能的旅游企业等基本要素，还需要有不同身份的旅游主体，例如，关注生态休闲的旅游消费者，主动参与监督管理的当地居民，合作意识极强的各级政府与相关机构，有关环保和旅游的社会团体、公益组织等。在旅游活动中还需要充分考虑两国人民的语言、民俗、生活习惯、文化背景等实际情况，确保在旅游区内形成覆盖率较高的生态解说和环境监测系统。

四、中俄跨境旅游区设想的实现路径

跨境旅游区的建设，是一项具有开创性的工作，有利于带动中俄经济文化交流，维护边境地区生态安全，促进两国和平共处。在设想变成现实的过程中，需要结合相应理论，借鉴相关经验去探索其实现路径。

(一)确定区域发展目标，完善旅游规划

中俄跨境旅游区设想付诸实施之前，应进行系统而详尽的旅游规划，基于跨境旅游经济和文化活动的复杂性和多样性，需要将规划与决策渗透到中俄两国国家战略的制度体系之中，确保政府对旅游休闲潜在的经济、社会、生态效益的关注成为旅游规划的主要驱动力，从而通过公关、宣传、促销、意识教育、奖励等手段，带动企业、当地居民和旅游者，共同推动经济、社会和生态目标的实现。中俄跨境旅游区涉及两国地方政府或相关机构，首先需确定旅游区的发展目标，对未来中长期发展形成具体的发展规划，对短期内的发展制定具体的计划。从现实发展的实际情况看，这是一个包括旅游流、物流、信息流、产业布局、园区规模、预期收益、开放程度等一系列指标的目标体系，而确定他们的基础就是旅游资源的等级、数量以及生态环境的承载力。中俄两国目前都非常注重生态文明建设，在政治和法治层面制定了很多相关政策和法律法规，涉及资源与环境保护、节能减排、循环经济、治污防污、世界(物质和非物质)遗产保护、旅游文明等多个方面。结合两国国情和边境特殊的政治文化背景，在制定针对性的旅游区管理条例和产业政策以及服务标准时，可以借鉴俄罗斯推行的生态税收、生态保险、生态鉴定等制度，同时借鉴我国生态旅游区、生态文明先行示范区建设的相关政策和法规。将跨境旅游区的建设与发展以及区域内各主体的行为应约束在统一的政策法律框架和行为准则内，从而规范旅游市场，营造和谐的发展环境。

(二)确定区域核心产业，发展生态旅游

近年来，中俄两国的生态问题突出，传统旅游产业的高消耗、高污染、低产出特征表现越发明显。大力发展生态旅游，营造人与自然、人与人、人与社会的和谐环境已经成为两国人民的共识。因此，在中俄跨境旅游区内应鼓励优先发展生态旅游经济，弘扬生态文化。生态旅游业涉及的行业比传统旅游相关行业和企业更多，在建设之初就需要强调绿色、低碳、环保的区域生态属性，引入国际环境评价标准，例如，“ISO14000环境管理体系”“绿色环球21”“澳大利亚的NEAP生态旅游认证项目”“欧洲的蓝旗环境认证项目”等等，都可以用以作为企业入驻旅游区的门槛条件。围绕生态旅游业这一核心，进行生态产业布局，在整个旅游区范围内按照自然保护区或生态保护区的模式设立功能分区，不同分区的生态环境标准和游客容量标准按照其承担的职能来确定，旅游六要素所涉及的企业或行业的产品或服务都要符合生态发展原则。遵循“使用者付费、污染者付费、受益者付费”的原则，引导企业资源承担环境保护和恢复的生态责任，鼓励旅游者和居民参与旅游区开发和管理，为当地居民提供合理的生态补偿费用，使其保持以支持跨境旅游区发展的态度。通过跨境旅游区的中介效应，推动边境地区旅游发展与社区经济发展、环境保护紧密结合，最终，在实现经济效益、社会效益、生态效益的同时，找到边境地区自然与社会环境资源价值与旅游区收益的平衡点，使中俄两国政府及开发商，在本区域内提供旅游产品的各类企业、生态旅游者和当地社区居民均受益。

(三)确定对话协调机制，提高管理效率

中俄跨境旅游区实际上是中俄合作的途径之一，需要双方共同投入相应的资金、技术、人力，克服存在的一系列困难，来最终达到跨境旅游区可持续发展的目标。在确定了建设跨境旅游区意向的同时，确定稳定、通畅的对话协调机制，任何一项决策都应该是中俄双方共同做出或区域内各主体综合商议的结果，只有这样才能避免冲突，使得旅游区内的各项活动都符合中俄合作的意愿，满足区域内各主体利益诉求。目前，中俄政府间有副总理级别的协调机制、财长对话机制、执政党对话机制等等，地方政府间的经济合作对话的通道也很通畅，但是，跨境旅游区内还未形成稳定、便捷、高效的对话协调机制。按照已有的跨境经济合作区的发展经验，区域内双方分别设管委会的模式比较常见，是在各自国家法律指导下，按照共同的区域管理条例和政策，分别管理各自国家的旅游者、居民和旅游企业。显然，这一方式只能适应小规模的边贸合作，难以改进经济效率，信息互通的数量和频率也会受到约束。这时，就很难应用统一的量化指标来分析区域内资源耗用最优(帕累托最优)、企业的社会责任、环境责任、产品最优价格等问题。所以需要将两国的各利益相关体或其代表汇聚到一起，并定期邀请两国经济、生态、文化合作方面的学者共同参与对话协调机制，在区域内设立固定机构，双方各派联络机构或联络人，确保随时随地能够建立对话协调机制，引导双方的企业、部门、旅游者、居民树立合作意识，主动承担区域社会和环保责任。

(四)确定政府干预尺度，提高生产意识

随着人们消费意识的提高，旅游产品生产环境、旅游企业本身、行业协会行为受到旅游者和本地居民的很大关注。产品创新的压力增大，要求旅游生产商提高生产意识，已达到旅游消费者和本地居民的期望。因此，从实现跨境旅游区发展目标角度看，政府需要对区域内的资源、环境、社会和居民进行一定的干预，从而依靠一定的干预手段来提高旅游生产商的生产意识，保持不断创新的动力，使跨境旅游区实现可持续发展的目标。政府对跨境旅游区干预的目标就是协调各利益主体之间的关系，组织资源并提供必要的支持，包括制订法律、标准、规范、许可证制度；拿出经费教育各利益相关体采用适合的经济行为，经费支持并成立区域旅游组织、生态环保组织、公益组织等社会团体；直接投资旅游项目，出资修建道路等基础设施，出资对整个区域或行业进行旅游宣传促销；划拨资金检测区域内各项经济、社会、生态指标；对区域内旅游生产商和经营商提供发展基金、免息或低息贷款、奖金、退还税费、发放补贴。政府干预行为的确可以在较短时段内促进基础设施建设、提高当地居民收入和就业机会、增加休闲娱乐活动机会以及拓宽市场空间，但积极的政府干预行为往往容易忽略旅游可能带来的负面影响，同时又对旅游业的发展潜力抱有不切实际的期望，在具体决策环节上容易受到群体、官僚的压力。至于中俄跨境旅游区选择哪些方法来进行政府干预，需要相关地方政府和专业规划人员进行大量的市场调查和企业调查来确定。不论采取哪些手段，都应关注到政府行为很可能存在过度干预的可能，因此，要把握好政府干预的尺度。

总之，中俄跨境旅游区设想的提出与实践，能够增强边境地区的活力，通过旅游合作，促进中俄两国的经济文化交往，改善当地居民的生活环境，提高区域公共服务水平和基础服务设施建设水平，使所有利益相关主体都能认识到两国和平共处、区域内资源富集、环境优美、社会和谐发展、低碳健康的生活方式对人们的重要性。有助于改善人际、人与社会、人与自然的关系，为两国整体践行生态文明理念提供经验借鉴，为区域一体化形成示范效应。当前，以区域合作相关理论、生态文明理论以及旅游规划方法为理论基础对其进行概念、定位和要素进行探索和研究，将对确定区域发展目标、核心产业、对话协调机制、政府干预尺度给予理论引导，同时有助于实践环节中完善旅游规划、优先发展生态旅游、提高管理效率并提高生产意识。

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