黑龙江省重大行政决策公众参与制度建设存在的问题与对策研究

胡　东

(黑龙江大学 法学院，哈尔滨 150080)



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黑龙江省重大行政决策公众参与制度建设存在的问题与对策研究

胡东

(黑龙江大学 法学院，哈尔滨 150080)

[摘要]自2006年《黑龙江省人民政府重大决策规则》出台以来，黑龙江省的重大行政决策公众参与制度已有较大的发展。当前，黑龙江省在重大行政决策公众参与制度建设方面存在的问题主要有过程性信息公开制度不健全，影响公众有效参与；立项建议公开征集制度不健全，导致公众难以行使立项建议权；听证制度不完善，难以充分保障公众的参与权；公众参与反馈制度不完善，影响公众参与的积极性。为解决这些问题，有关国家机关应当加快公众参与制定建设的步伐，健全和完善重大行政决策公众参与相关制度，以充分保障公众对重大行政决策的全面、有效参与，切实增强公众参与决策的实效。

[关键词]重大行政决策；公众参与

2006年黑龙江省人民政府出台《黑龙江省人民政府重大决策规则》(以下简称《重大决策规则》)以来，黑龙江省各地市人民政府相继制定了在本行政区域内施行的重大行政决策程序规则。在这些具体的程序规则中，包含了大量的重大行政决策公众参与制度。笔者在调研的基础上，针对黑龙江省重大行政决策公众参与制度建设存在的问题，从法律角度进行了全面的分析，提出了完善黑龙江省重大行政决策公众参与制度建设的对策建议。

一、黑龙江省各级人民政府重大行政决策公众参与制度建设基本情况

行政决策又称政府决策，是指“国家行政机关及其工作人员为实现一定的行政目标，根据法定权限，按照法定程序对其职责范围内的公共事务作出决定或确定行动方案的活动与过程”[1],而公众参与指的是“行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和”[2]。行政决策中的公众参与，是指在行政决策过程中，行政机关通过允许、鼓励利害相关人和一般社会公众，就决策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以发表意见、阐述利益诉求等方式参与决策过程的制度和机制。重大行政决策是行政决策的一种，具有基础性、战略性、全局性的特点，因此，重大行政决策与公众利益密切相关。行政机关作出的重大行政决策往往会对特定多数人或者团体的利益产生重大影响，要求行政机关在重大决策过程中广泛听取各种意见，将有利于防止行政机关在决策过程中忽视不同利益主体的意愿表达和诉求，兼顾社会公平与公正的实现，也有利于防止行政决策的随意性，增强行政决策的科学性。

通过调查研究可以看出，近年来我省重大行政决策公众参与制度的建设取得了丰硕的成果，主要体现在以下几个方面：

第一，黑龙江省各地市均建立了重大行政决策公众参与的相关制度。例如哈尔滨市、牡丹江市、鸡西市等设区的地市制定了《市人民政府重大决策规则》，而更多的地市则是在制定实施的《人民政府工作规则》中包含了重大行政决策的公众参与制度的内容。虽然这些制度本身尚不够完善，与相关法律制度之间的关系也不尽和谐一致，但足以表明我省各级人民政府及其工作部门对重大行政决策公众参与的高度重视，也真实反映了其为推动和完善重大行政决策公众参与制度所作出的努力。

第二，黑龙江省重大行政决策公众参与制度已在全省范围内形成整体制度合力。例如，很多地市在《政府决策规则》或《政府工作规则》中都规定决策事项属于重大社会公共事项的，要将决策方案征求意见稿向社会公示，依法召开听证会，形成社会公示和听证报告，作为政府决策的重要依据。虽然我省的重大行政决策公众参与制度呈现出分散性的特点，但其在全省主要地市的覆盖比例还是很高的。尽管我省的重大行政决策公众参与制度还有待进一步规范化、精细化，但重大行政决策公众参与意识在全省范围内已经深入人心，并通过不同层次的制度规范和文件逐步转化为现实。

第三，黑龙江省重大行政决策公众参与制度已形成一定的通行制度规范。这些具体的制度规范发挥着重要的制度骨架的作用，也是行政民主和法治精神的一种体现。例如，关于行政听证和行政会议公开制度的规定，在许多地市的相关制度当中均有体现。尽管我省不同地市在听证制度和行政会议公开制度上还存在一定的差异，即有的地市表现的水平高些，有的地市规定的制度简单些，但这些制度规范大多具有一定的可行性。

第四，黑龙江省重大行政决策公众参与制度构建了保障行政相对人参与权的基础性制度的内容。例如，《牡丹江市人民政府重大决策规则》规定，涉及全市经济社会发展全局的决策，应当通过召开座谈会、听证会、论证会、走访、书面征集意见和建议等形式，广泛听取人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、专家学者以及社会各界的意见和建议。虽然有些制度还不是很完善，但通过整体的文件和规范，我们还是能够感受到行政机关在设计制度时的良苦用心，其目的蕴含着尊重人民群众主体地位的诉求，其核心意旨当中包含着对相对人参与地位的肯定和尊重。

二、黑龙江省重大行政决策公众参与制度建设存在的问题

公众参与作为行政机关作出重大行政决策的必经程序，在整个重大行政决策程序法制中具有十分重要的地位。伴随着我国重大行政决策公开化和法治化进程的加快，公众参与相关制度的制定和完善工作正在有条不紊地展开。通过对调研材料的梳理可以看出，黑龙江省在重大行政决策公众参与制度的建设上还存在一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：

第一，重大行政决策过程性信息公开制度不健全，影响公众有效参与决策。公众参与行政决策的过程，就是向决策者提出主张、表达诉求，与决策者和利益冲突方进行对话、辩论、协商的过程，目的是为了推动决策结果朝着有利于参与者的方向发展[3]。为了达到这一目的，公众必须充分掌握重大行政决策的相关过程性信息。作为黑龙江省重大行政决策公众参与制度主要依据的《重大决策规则》制定于2006年，当时国务院的行政法规《中华人民共和国政府信息公开条例》尚未出台。黑龙江省政府在制定这一规则时，对决策过程性信息公开重要性的认识尚有不足，并未对决策过程性信息公开作出全面、系统的制度安排，导致公众难以及时有效获取相关决策过程性信息，从而也就难以有效参与决策。例如，《重大决策规则》对决策过程性信息的公开范围要求较低，只是要求决策机关公开决策方案征求意见稿，对于其他过程性信息的公开并未作出明确要求，这势必会导致公众因不能充分掌握资讯而难以有效参与决策。总体而言，《重大决策规则》中关于决策过程性信息公开的规定并不完全符合《政府信息公开条例》的规定和党的十八届四中全会关于“全面推进政务公开”的精神，有必要作出相应的调整。

第二、重大行政决策立项建议公开征集制度不健全，导致公众难以行使立项建议权。实行重大行政决策立项建议公开征集制度，有助于从源头上保障公众对重大行政决策的积极参与。在很多情况下，公众基于维护自身合法权益的需要，也期待着政府能够就某些事项做出决策。目前，黑龙江省已初步确立了重大行政决策立项建议公开征集制度，但其规定总体上过于简单，个别规定本身也不尽合理，导致该制度在整体上缺乏可操作性，难以在实践中发挥作用。例如，《重大决策规则》第8条第1款规定了省政府拟决策事项的提出和确定程序，第2款又规定：“公民、法人和其他组织认为某些重大事项需要提请决策的，可以通过前款规定的途径提出建议。” 也就是公民、法人和其他组织提出重大决策立项建议的途径须适用“省政府拟决策事项的提出和确定程序”，但是，公民、法人和其他组织通过这一途径提出立项建议并不具有可行性，因此这一规定并没有多大实际意义。又如，《重大决策规则》虽然规定省政府应当通过政府网站公开征集省政府决策立项建议，但又未明确规定征集对象、征集要求等事项，导致公民、法人和其他组织在行使立项建议权时无所遵循。

第三、重大行政决策听证制度不完善，难以充分保障公众的参与权。听证是一项比较正式、严格的程序制度，如果没有科学妥当的设计和安排，很容易变成“走过场”，难以发挥其应有的作用。目前，黑龙江省已确立了重大行政决策听证制度，但还不够完善。例如，《重大决策规则》第11条仅对重大行政决策听证的适用范围作出原则性规定：“省政府决策涉及人民群众切身利益的，决策事项承办单位应当通过省内主要新闻媒体和省政府网站将决策方案征求意见稿向社会公示，依法召开听证会，形成社会公示和听证报告，做为省政府决策的重要依据。”对听证代表的产生方式和组成人员作了简单规定：“召开听证会的，除少数特邀代表外，听证会代表应当通过自愿报名的方式产生，并具有广泛的代表性。”而对重大行政决策听证的组织程序，包括听证前的通知、听证主持人的产生等内容，听证笔录的制作要求，听证笔录的效力等比较重要的事项，均未作出具体、明确的规定。此外，《重大决策规则》还特别强调，决策事项承办单位应当充分考虑听证会多数代表提出的意见和建议，这一规定的合理性也令人怀疑。总体上而言，《重大决策规则》关于听证程序的规定还不够完善，决策机关仅根据这些规定，难以有效的组织听证并确保实效。

第四、重大行政决策公众参与反馈制度不完善，影响公众参与决策的积极性。公众对于重大行政决策享有知情权、参与权、表达权和监督权，对于公众提出的意见或者建议，决策机关应当予以尊重，并适时作出必要的回应，否则会影响公众参与决策的热情和信心。《重大决策规则》中有时以公民、法人和其他组织提出的意见不予采纳作为强制决策机关反馈意见的条件，例如根据《重大决策规则》第10条第2款的规定，决策事项承办单位就决策方案征求意见稿征求意见时，“对有关意见未予采纳的，应当采取适当的方式作出说明”。《重大决策规则》中有时又以公民、法人和其他组织提出的建议具有重要价值作为强制决策机关反馈意见的条件，例如 根据《重大决策规则》第23条第2款的规定，公民、法人和其他组织提出的认为省政府有关决策应当停止执行或者修改的建议，只有在“经省政府办公厅审查，认为省政府有关决策确需重新研究评估的”情况下，省政府才需要及时向提出建议的公民法人或者其他组织反馈。因此，《重大决策规则》对公众参与意见是否予以反馈的规定缺乏一致性，不符合保障公众参与权的精神和要求。此外，对于决策机关对公众的意见或者建议进行反馈的时间，《重大决策规则》也没有作出明确的要求。

总之，从宏观上审视和分析黑龙江省重大行政决策公众参与制度建设中存在的问题，会发现当中还有许多需要我们予以重视并不断予以调整和完善的内容，表明我省重大行政决策公众参与相关制度规范的设计尚缺乏统一规范和完整协调的制度平台所导致的结果。

三、完善黑龙江省重大行政决策公众参与制度的建议

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”

公众参与重大行政决策具有重要的意义。首先，有助于提高重大行政决策的科学性。公众的参与会使重大行政决策的主体在决策过程中吸收公众的意见，全面考虑各方利害关系人的正当利益，从而增强决策的科学性和可接受性，降低决策失误的风险和决策执行的成本。其次，有助于增强公众的主体地位，增强行政决策的合法性。重大行政决策涉及公众的切身利益，公众参与行政决策既是民主政治的体现，也是实现公民基本权利的重要途径，体现了公民对行政决策的知情权、参与权、表达权和监督权。最后，公众参与重大行政决策有助于增加公众对政府决策的信任。公众参与重大行政决策，既是公众表达利益诉求的重要途径，也是公众监督政府的有效方式，有助于增加对行政决策的理解，从而增强对政府的信任。

为切实保障公众对重大行政决策活动的有效参与，必须健全和完善公众参与重大行政决策的相关制度。针对我省重大行政决策公众参与制度建设存在的问题，笔者认为应当从以下几个方面入手加以解决：

(一)健全重大行政决策过程性信息公开制度

公众有效参与重大行政决策的前提是决策过程性信息的公开，决策过程性信息公开的程度和公众获取这一信息的便捷程度直接影响着公众参与决策的广度和深度[4]。为了确保公众能够有效参与重大行政决策，必须健全重大行政决策过程性信息公开制度，充分保障公众的知情权。凡是在决策过程中形成的政府信息，只要属于公开范围的，决策机关都应当及时、全面、准确地公开。

为了确保重大行政决策过程性信息的公开能够落实到实处，有关机关在制定决策公开制度时，应当尽可能对各个阶段应当公开的政府信息的范围及其获取途径作出明确规定，以便决策机关操作执行。例如，就决策方案征求意见稿向社会公开征求意见时，决策机关还应当依法公开关于决策方案征求意见稿形成情况的说明、调研报告、专家咨询论证报告、社会风险评估报告、座谈会记录、已经征集的主要意见等，这样公众才能全面了解和掌握相关信息，充分有效地参与决策。另外，决策过程性信息公开对于公开时限的要求有时比较严格，无法完全适用《政府信息公开条例》第18条、第24条的规定，有关机关应当根据充分、有效保障公众知情权、参与权和监督权的需要，灵活地确定不同决策过程性信息的公开时限。

对于应当主动公开的政府信息，决策机关应通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便开于公众知晓的方式公开。确实不便采用这些方式公开的，决策机关应采取有效措施，为公众获取这些政府信息提供便利。为了充分调动公众参与重大行政决策的积极性，决策机关还可以通过微博、微信、易信等各种新型网络媒介及时地向公众公开重大行政决策过程性信息的主要内容。

(二)健全重大行政决策建议项目公开征集制度

为了推进民主决策，切实保障公众的参与权，决策机关在重大行政决策的立项阶段即应充分保证公众的有效参与。为此，应通过门户网站或者报刊等媒体向公众公开征集重大行政决策建议项目，实行“开门决策”，使重大行政决策项目的确定符合民情、集中民智、体现民意。

首先，要明确公民、法人和其他组织有向决策机关提出重大行政决策立项建议的权利，畅通公民、法人和其他组织提出建议的渠道。公民、法人和其他组织认为某些重大事项需要提请有关行政机关作出决策的，可以通过信函、电子邮件和传真等方式，向决策机关提出立项建议。决策机关认为公民、法人和其他组织提出的立项建议符合要求的，应当依照有关规定予以办理立项手续，并给予告知。

其次，要对行政机关公开征集重大行政决策立项建议的行为予以规范，确保“开门决策”落到实处。行政机关如需主动公开征集重大行政决策立项建议，应当面向全社会发布公告，以方便公众有针对性地提出建议。在公告中，行政机关应当载明征集对象、征集内容、征集要求、征集截止日期、建议报送方式、征集单位等。

(三)完善重大行政决策听证制度

充分听取社会公众的意见是重大行政决策的必经程序，而听取公众意见的最有效方式就是听证。听证程序是指行政机关通过举行“听证会”的形式，听取当事人意见的程序。在听证程序中，行政机关采用类似法庭审判程序的方式听取意见，参加听证会的主体相互之间进行口头辩论、质证，这是行政机关听取意见所能采用的最为正式、最为严格的形式[5]。在重大行政决策程序中建立听证程序，有利于最大限度地保障公众的决策参与权，增强行政决策的客观公正性和可接受性。

首先，要重新确定听证程序的适用范围。由于举行听证程序要付出许多人力、经济和时间成本，因此法律上对听证程序的适用范围会作出比较严格的限制。一般而言，在行政机关作出的行政决定情节复杂、对当事人权益影响较大时，法律才会要求行政机关主动举行听证或者依申请举行听证。按照《重大决策规则》的规定，省政府只要作出涉及人民群众切身利益的重大行政决策，即应当举行听证会，这样势必导致听证程序适用范围过宽，并进一步产生影响行政决策效率和增加行政决策成本的问题，因此有必要参考借鉴其他省市的相关规定，进一步明确重大行政决策听证程序的适用范围。

其次，要明确重大行政决策听证的组织程序。由于听证程序比较正式、严格，操作起来比较复杂，有关法律在规定强制性的听证程序时通常都会对听证程序的具体规则作出明确规定，以便举行听证的机关有所遵循。黑龙江省重大行政决策公众参与制度建设中，应当修改完善《重大决策规则》和各地的相关规定，应当对听证主持人制度、听证代表的产生程序、听证笔录的制作要求、听证笔录的效力等作出具体、明确的规定，以便决策机关操作执行。

再次，应当删除《重大决策规则》中关于要求决策事项承办单位充分考虑听证会多数代表提出的意见和建议的规定。真理不一定总是掌握在多数人的手中，决策机构应当在充分听取各方面代表的意见和理由的基础上作出行政决策。为了确保听证的客观性和公正性，决策事项承办单位在举行听证时还必须排除各种偏见，平等对待各方提出的意见。

(四)完善重大行政决策公众参与反馈制度

公众有参与重大行政决策的权利，可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式向决策机关提出建议或者意见。对于公众提出的建议或者意见有特定形式和内容要求的，决策机关应当事先公告；提出建议或者意见需要采用格式文本的，决策机关应当向公众提供相关格式文本。对于公众提出的建议或者意见，决策机关必须认真听取，并及时予以反馈。首先，要建立公众参与决策建议或者意见的登记制度。对公众提出的相关建议或者意见进行登记，是建立公众参与反馈制度的前提，也是决策机关确定反馈对象的重要依据。对于公众提出的建议或者意见，决策机关应当及时予以登记，无须考虑建议或者意见本身的科学性、合理性，只要与决策事项相关，原则上即予以登记。

其次，要建立对公众参与决策建议或者意见的答复制度。对于登记在册的决策建议或者意见，决策机关无论是否采纳，都有向提出建议或者意见的公众及时作出答复的义务。决策机关认为公众提出的建议或者意见符合要求、决定予以采纳的，应当及时通知提出建议或者意见的公众；决策机关认为公众提出的建议或者意见不符合要求、决定不予采纳的，应当及时向公众作出必要的解释或者说明；决策机关要求公众对提出的建议或者意见进一步予以补充、完善的，亦应及时作出答复。决策机关就公众提出的建议或者意见，原则上应当采用“一对一”的方式答复，惟在特殊情况下才可以采用“一对多”的方式答复。

[参考文献]

[1] 杨寅.行政决策程序、监督与责任制度[M].北京：中国法制出版社，2011：8.

[2] 江必新，李春燕.公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战[J].中国法学，2005，(6)：52-58.

[3] 夏金莱.论行政决策公开——从公众参与行政决策的视角[J].河南财经政法大学学报，2014 ，(4)：169-170.

[4] 邓世豹.完善重大行政决策公众参与制度[N].南方日报，2014-02-24：(2).

[5] 王万华.重大行政决策中的公众参与制度构建[J].中共浙江省委党校学报，2014，(5):5-11.

〔责任编辑：曲万涛〕

[中图分类号]D63-31

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)01-0085-05

[作者简介]胡东(1962-)，男，黑龙江宾县人，教授，博士，博士生导师，从事行政法学研究。

[基金项目]2014年度黑龙江省哲学社会科学研究规划重点项目“全面推进依法行政研究”(14A001)；2015年度黑龙江省经济社会发展重点研究课题 “黑龙江省法治龙江建设研究” (150006)

[收稿日期]2015-09-23