中国古代巡视制度对现今巡视工作的启示

李 静

(太原理工大学 国际教育交流学院，山西 太原 030024)



中国古代巡视制度对现今巡视工作的启示

李 静

(太原理工大学 国际教育交流学院，山西 太原 030024)

作为中国古代监察制度的重要组成部分，古代巡视制度经历了漫长曲折的演进历程，积累了大量宝贵的历史经验。文章以中国古代巡视制度为考察对象，对其研析后认为其具有以小监大、以卑督尊、内外相维、上下相制，由临时派遣人员到固定常驻地方，例行巡视和专项巡视相结合，重视巡视官员的选任，以及巡视制度日趋完备，巡视范围不断扩大等特点，进而深入探究其现实意义，以期对现今巡视工作的开展有所裨益。

巡视;监察;御史

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高瞻远瞩，顺应党心民心，以壮士断腕的决心和勇气，以及久久为功的耐性和毅力，全力推进党风廉政建设和反腐败斗争，取得了显著的成效。在这场事关我党生死存亡的重大政治斗争中，巡视制度作为党风廉政建设和反腐败斗争的一把利器发挥了非常重要的作用。本文将以我国古代巡视制度为考察对象，通过考察其曲折发展的历史演进，研析其历史特点，期望以史为鉴，从中撷取到可资今日巡视工作借鉴的历史启示。

一、中国古代巡视制度的历史演进

中国古代巡视制度从最初萌芽到日渐完善经历了漫长曲折的演进过程。早在四千多年前的尧舜禹时期，便出现了天子巡狩制度，如“天子适诸侯曰巡狩”[1]，《史记》中有帝舜“五岁一巡狩，群后四朝”[2]，帝禹“东巡狩，至于会稽而崩”的记载[2]。借巡狩之机，天子考察地方治理，了解民间疾苦，倾听百姓呼声。此后，夏、商、周三代，迄于明清基本沿用了这一制度。春秋战国时期，随着社会生产力的不断发展，西周实行的分封制渐为新兴的郡县制所取代，出于考察官吏政绩、纠举不法行为的考虑，又出现了巡县制度。秦汉以后，随着封建君主专制中央集权制度的不断发展强化，天子巡狩制度仍在继续沿用，成为加强中央集权，强化地方控制的一把利器。

秦始皇统一六国后，为加强中央集权，中央设御史大夫，掌副丞相，负责监察、弹劾百官。地方上“置丞立监”，加强行政监察，强化地方控制。汉承秦制，有所损益。汉文帝十三年(公元前167年)“以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史”[3]。武帝时，将全国划为十三个监察区，每个监察区设刺史一名，刺史制度自此建立。刺史按照钦定的六条问事，定期巡察所辖郡国，并独立行使监察权。

魏晋南北朝时期，巡视制度继续发展。晋代御史台为独立的监察机关，地方上继续沿用刺史制度，又置司隶校尉，“察三辅、三河、弘农七郡”[4]以加强对地方的行政监察。

隋朝在设立御史台同时，另设司隶台，置司隶大夫、别驾、刺史、诸郡从事等职，依据《巡察六条》巡察郡县。

唐代巡视监察制度进一步得到发展完善。御史台为中央最高监察机关，下设台院、殿院、察院，史称“一台三院”。其中，察院设监察御史，“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”[5]。监察御史官阶虽低，只有正八品，但权限很大，经常不定期地巡按州县，监察地方。而为了加强地方监察，唐王朝还依“山河形便”，将全国划分为十道监察区，置十道巡察使，后来又增置损益，改为十五道采访使。相应地，十道巡察使亦从最初没有固定的治所、非常驻地方，逐渐变为有固定治所、常驻地方的一级监察机构——十五道采访使，这也表明唐王朝对地方的监察工作日趋常态化和固定化，是唐朝巡视监察制度发展的又一重大表现。

“宋承唐制，抑又甚焉”[6]中央监察机关依旧采“一台三院”制。地方监察方面，宋代惩五代藩镇专恣，在各路设转运司、提点刑狱司、提举常平司、安抚司，分别兼任地方监察事务，另设走马承受(廉访使者)按察地方。在州置通判，“所部官有善否及职事修废，得刺举以闻。”[6]。监司官定期巡视所辖区域，考察地方官吏的治绩，并对不法失职者进行纠弹。为防止监司失察和劾奏不实等情况的发生，宋代还制定监司互察法、违纪受惩条例等来加以约束和限制。

明清时期，巡视制度进一步得到发展和强化。永乐元年(1403年)二月，皇帝“遣御史分巡天下，为定制”[7]。都察院为中央监察机关，设左、右都御史，左、右副都御史，左、右佥都御史等职。都御史“职专纠劾百司，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”。并经常奉敕巡按地方。另设十三道监察御史，监察权限很大，巡视范围很广。巡按地方时，“则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”[7]。对政事得失，军民利病，监察御史可直言上奏，堪称“天子耳目之官”。

二、中国古代巡视制度的历史特点

1.中国古代巡视制度具有以小监大，以卑督尊，内外相维，上下相制的历史特点。汉代刺史虽是六百石的小官，“位下大夫”，却是可监临二千石的地方长官。唐代监察御史品位仅为正八品上，但“职务繁杂，百司畏惧”[3]。而从政治学来看，以小监大，内外相维，上下相制的巡视监察制度，曾起到多重政治功用。首要便是加强皇权。在朱元璋废丞相之前，皇权、相权之争一直是王朝政争的重要内容。理论上，“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。皇权至高无上，但在实际政治运作中，皇权经常会受到以相权为代表的行政权力的牵制和掣肘，甚至也不时出现主弱臣强，权臣趁势而起，实现王朝嬗替的情况。这对于祈求统治千秋万世的帝王无疑是一块难言的“心病”。如何既能有效使用行政权力，巩固王朝统治，又能严防行政权力过大，解除对皇权构的成致命威胁，是历代统治者费劲思量的一件大事。在此情形下，设立以小监大，内外相维，上下相制的监察制度，便显得尤为必要和迫切。这可说是中国古代“分权制衡”思想的一大创举和力证。监察官员往往品秩较低，但权限很大，加之人数较多，布建较广，像植物触角一样，从中央延展到地方，可对诸多威胁王朝统治的不法行为形成强有力的监督和震慑，在一定程度上扮演着王朝“啄木鸟”的重要角色。同时，他们也是王朝重要的“耳目”和“眼线”，源源不断地将四面八方的社情、民情、朝情汇集到最高统治者那里，实现“下之情达于上”；并在巡视监察过程中，也将王朝的治国理念、法律制度、方针政策等传布到地方，实现“上之情达于下”，这样上下交通，共同服务于专制主义中央集权的需要。

2.古代巡视制度呈现出由临时派遣人员到固定常驻地方的态势，以及例行巡视与专项巡视相结合的特点。秦朝设监御史，负责监察郡国。汉初，减省御史监郡制度，而由“丞相遣史分刺州，不常置”。逮至武帝在全国置十三部州，每州派一名刺史常驻地方，且有固定治所，代表中央就地监察和吏民举告，并定期“行部”，巡视地方，周行郡国[8]。隋唐时期，御史出巡制度更加完善，殿中侍御史和监察御史负责巡察京城和出使地方，“事无巨细得失，皆令访察，回日奏闻”[9]。除此之外，为直接掌握和监察地方情况，隋唐王朝还经常以各种名义派遣使臣出巡地方，并且随着行政监察的客观需要，使得一些临时性使臣日渐向常驻地方使臣转化，如唐初在各道派节度观察使，到后来就发展成为正式的地方行政长官。类似的，由临时派遣人员演变为常驻地方官员，由监察官员演变为地方行政官员的情况，还有明清的巡抚、总督。这样，因事特遣的专项巡视，与定期常态的例行巡视相结合，共同推动了古代巡视制度的发展，不断强化了中央对地方的监察与控制。

3.古代巡视制度对巡视官员的选任十分严格。巡视官员职掌重权，身膺重任，历代王朝对其选任都十分严格、慎重，尤其对官员的德、能、勤、绩、廉很是看重。古时称监察官为“风宪官”。“夫宪官之职，大则佐三公统理之业以宣导风化，小则正百官纪纲之事以纠察是非，故汉魏以还，事任尤重，至于选用，必举贤才。”[10]选任巡视官员，首重刚正不阿，凛然气节，能够做到“国而忘家，公而忘私”，如东汉桓典任侍御史时，宦官专权，桓典纠举奸违，无所回避。人称“骢马御史”。次重学识渊博，尤其娴于律令，通达治体。如明成祖朱棣就强调，“御史为朝廷耳目之寄，宜用有学识、通达治体者”。特别是隋唐之后，科举制成为选拔官员的主要途径。明清两代御史便多出身科举正途，其中，进士出身者尤多。有学者曾对明清两代御史资格进行过研究，在调查的明代209名御史中，进士出身者180人[11]。清代曾任左都御史者430人，其中，进士出身者221人[12]。第三，还特别重视巡视官员的工作阅历，从政经验。宋孝宗乾道二年(1166年)便下诏：“自今非曾经两任县令，不得除监察御史。”[6]明代就规定，新科进士不得充任监察官员。监察官员或由庶吉士改授，或从科举出身的、三年考满的两京五部主事、国子监博士、助教，以及推官、知县等群体中遴选。同时规定，“御史必试职一年始实授”[7]，以保证选拔出来的监察官员能够洞悉官场利弊，熟稔百姓疾苦，进而走上工作岗位后能够据实直陈，有裨政治，更好发挥监察效能。

4.古代巡视制度日渐完备、严密，巡视范围、对象不断拓展，扩大。随着专制主义中央集权的不断强化，古代巡视制度在制度建设方面也呈现纵横交错，严密完备的特点。尧舜禹时期出现的“天子巡狩制”比较简单，逮秦汉时已建立起一套比较完整的巡视制度，包括皇帝巡幸、遣使出巡、御史巡视，以及地方官巡视等主要巡视形式都已出现，并在王朝统治中发挥着重要作用。汉代刺史以“六条问事”，重点监察郡守、诸侯王和地方豪强。隋代也以“六条”巡察诸郡，除监察地方官员、豪强奸猾，郡内盗贼外，还承担考察郡内“德行孝悌及茂才异行，隐而不贡者”，荐举人才的重任[13]。唐代出台《察例六条》。宋朝实行监司互察法。元代发布了《设立宪台格例》，实行过“奉使宣抚”之法。明清两代监察巡视范围更为扩大，政治、经济、军事、文化等诸领域皆在其纠察范围之内。尤其是举劾“学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者”[7]，以期强化对思想文化乃至学术领域的控制，更是成为中国封建社会后期君主集权进一步发展的具体体现。同时，明清两代亦制定有相当严密细致的监察规章制度，如清代就制定了我国古代第一部较为完整的监察法规汇编——《钦定台规》，对巡视监察的相关事宜作有具体明确的规定，这对于规范巡视监察行为，加强对巡视官员的监督也起到一定的积极作用。

三、中国古代巡视制度对现今巡视工作的启示

1.要重视制度设计，充分发挥巡视制度的震慑作用。邓小平同志指出，与领导者个人因素相比，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[14]古代巡视制度尽管设置相当完备，程序很是严密，但其出发点首要的、也是最根本的一点在于巩固和强化皇权，这就决定了古代巡视制度是“人治”环境下的产物，自然也就不可避免会出现“人存政举，人亡政息”的情况。同时，它的主要作用不在访善举恶，而在于防范监控。用黄宗羲的话说，就是制度设计多出于帝王一己私心，“用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私；行一事则虑其可欺，而又设一事以防欺”。这样下去，自然是法网愈密，制度愈严，而监察效果未必佳[15]。有鉴于此，现今巡视工作应该秉承以人为本，执法为民，全心全意为人民服务的工作理念，切实在保障和维护人民群众利益上下功夫，紧紧围绕党风廉政建设和反腐败工作这个中心，更加注重制度的顶层设计和系统谋划，以法治的、辩证的、历史的思维推进巡视工作的制度创新，进一步明确工作职责、规范工作程序、落实“两个责任”，为巡视工作的深入有序开展，充分发挥巡视工作的震慑作用提供必要的规范指导和制度保障。在这个方面，党的十八大以来，《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等一系列党内法规的相继颁布实施，便是我党实事求是，与时俱进，不断推动巡视制度建设的重要进展和具体体现。

2.要坚持依法依规巡视与加强党的领导的统一。古代监察官员大多位卑权重，尽管法规制度对其行使权力加以一定的规范、限制，但在巡视地方时其自由裁量权仍然很大，能否有效实现巡视目的，充分发挥监察效能，相当程度上与当时的政治生态、皇帝的政治品质，以及巡视官员的自身素质有关。虽然历代王朝对贪赃枉法的监察官员多科以重罚，对巡视监察权的滥用也多保持警惕，但仍无法阻遏历史上监察权日益侵凌行政权的情况发生。刺史、巡抚、总督等由监察官员渐变为一级地方长官的史实便说明这一点。有鉴于此，在开展巡视工作时，一定要依法依规、依程序步骤进行。法无授权不可为，法定职责必须为，巡视组必须在法律法规限定的权限范围内开展工作，履职尽责。要严防巡视监察权的滥用，造成对被巡视地区(单位)正常工作的干扰。对此，除依法依规巡视外，还必须切实加强党的领导。加强党的领导，既是巡视工作的重要政治组织原则，也是其取得实效的制度保障，更是防范巡视监察权滥用，侵凌干扰行政权的有效举措。这样，有了党的集中统一领导、巡视组的依法依规巡视，再加上被巡视地区(单位)的积极配合，巡视工作便能在法治的轨道上稳健前行，取得实效。

3.根据形势和任务的需要，创新方式方法，不断提高巡视工作的质量和水平。历史学家钱穆说过，“一项好制度，若能永远好下去，便将使政治窒息，再不需后代人来努力政治了。惟其一切制度都不会永久好下去，才使我们在政治上要继续努力，永久改进”[16]。古代巡视制度的一大特点便是其巡视方式方法灵活多样，既有天子巡狩，遣使巡视，也有御史巡视，地方官巡视；既有定期巡视，也有不定期巡视；既有因事特简巡视，也有常规例行巡视；既有明察，也有暗访，甚至特定时期为广开言路准许“风闻言事”。尽管这些巡视方式方法各有利弊，但对现今巡视工作仍不无启示。现今巡视工作也应该立足实际，聚焦中心，以史为鉴，创新工作方式方法，尤其是多渠道、多路径、多手段及时收集信息，进一步提高发现问题、查处问题的能力，从而推动整个巡视工作质量和水平的提升。

以史为镜，可为今鉴。尽管受客观历史条件所限，古代巡视制度还存在诸多弊端和不足，亦未能从根本上杜绝腐败现象，带有一定的历史局限性。但从总体上看，它基本适应了当时社会的实际需要，对加强中央集权，缓和阶级矛盾，促进经济社会发展起到了积极的作用。其中的一些制度安排、程序设计、方式方法、经验教训等,对现今巡视工作仍有很多可资借鉴的地方，值得学者们做进一步的探究。

[1] 孟子[M].万丽华，蓝旭，译注.北京：中华书局，2010：203.

[2] (西汉)司马迁.史记[M].北京：中华书局，1963：24，83.

[3] (唐)杜佑.通典[M].北京：中华书局，1988：884，675.

[4] (唐)房玄龄.晋书[M].北京：中华书局，1974：739.

[5] (唐)李林甫.唐六典[M].北京：中华书局，1992：381.

[6] (元)脱脱.宋史[M].北京：中华书局，1936：3768，3974，3872.

[7] (清)张廷玉.明史[M].北京：中华书局，1974：79，1768，1717，1768.

[8] (东汉)班固.汉书[M].北京：中华书局，1962：741.

[9] (后晋)刘昫.旧唐书[M].北京：中华书局，1975：3593.[10] (北宋)王钦若.册府元龟[M].北京：中华书局，2003：6012.

[11] 于登.明代监察制度概述[M].南京：金陵大学出版社，1936：72.

[12] 王德昭.清代科举制度研究[M].北京：中华书局，1984:58.

[13] (唐)魏徵.隋书[M].北京：中华书局，1973：797.

[14] 邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社，1994：333.

[15] (明)黄宗羲.明夷待访录译注[M].长沙：岳麓书社，2008：21.

[16] 钱穆.中国历代政治得失[M].上海：生活·读书·新知三联书店，2013：35.

(编辑：李 红)

The Enlightenment of the Ancient Chinese Patrol System to Today’s Patrol Work

LI Jing

(SchoolofInternationalEducationandExchange,TaiyuanUniversityofTechnology,TaiyuanShanxi030024,China)

As an important part of the ancient Chinese supervisory system, the ancient Chinese patrol system experienced a long and tortuous evolution course and accumulated a great deal of valuable historical experience. Taking the ancient Chinese patrol system as the research object, this paper credits it with the following characteristics through analysis. The senior officials were supervised by the juniors and the noble by the humble. The central and the local authorities were supervised and restricted each other. Some supervisory officials were originally temporary staff and later became local administrative officials. Routine patrols were combined with special inspections. Great importance was attached to the selection of patrol officials. The ancient patrol system was increasingly improved and the patrol scope was constantly expanded.Furthermore, this paper explores its practical significance in order to contribute to today’s patrol work.

patrol; supervision; censor

2016-07-31

李 静(1986- )，女，山西原平人，历史学博士，太原理工大学讲师，主要从事历史学研究。

K2

A

1009-5837(2016)04-0063-04