我国义务教育发展现状与潜力水平评价*

马海涛 师玉朋

我国义务教育发展现状与潜力水平评价*

马海涛 师玉朋

缩小义务教育发展差距，是科学发展的内在要求，也是公共财政保障的重点。本文从系统性和适应性出发，对义务教育发展评价指标体系进行优选，并构建能够反映义务教育发展现状和发展潜力的DEA二次相对效益模型。通过对“十二五”期间我国31个省（市、自治区）义务教育发展水平的测度得出，虽然东部义务教育发展现状水平高于中、西部，但义务教育发展潜力水平正好相反。在此基础上，作者针对不同类型的义务教育发展提出相关政策建议。

非均衡 现状水平 潜力水平 怠慢行为

作者马海涛，经济学博士，中央财经大学财政学院院长、教授、博士生导师（北京 100081）；师玉朋，中央财经大学财政学院博士研究生（北京100081）。

一、引言

实现基本公共服务均等化，是保障社会和谐稳定的关键。当前，我国正处于增长型社会向发展型社会转型的重要时期，虽然改革开放三十余年来国民经济积累了大量的财富，但地区间社会事业发展的差距仍然较为突出。义务教育作为典型的基本公共服务，其发展快慢与差距程度也备受党中央、国务院的高度重视，2007年党的十七大报告就提出要优化发展教育，尤其是基础教育；2011年中央经济工作会议明确强调，要通过提高教育质量来推进义务教育均衡发展；2014年多部门联合发布《关于制定全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件实施方案的通知》，明确了2014-2018年“全面改薄”的路线图和财政投入责任。

为实现义务教育快速发展和均等化目标，中央及各级地方政府不断加大对义务教育的投入。2006-2014年，全国普通初中生均预算内事业费支出从1896.56元增加到10359.33元，全国普通小学生均预算内事业费支出从1633.51元增加到7681.02元，年均增幅分别达到23.64％和21.35％，义务教育经费总体水平得到较大提升。但是，省域间差距仍然较大，以2014年普通小学生均教育经费为例，东部地区平均水平为12575元，其中北京、上海、天津分别高达23441元、19519元、17233元，而中西部地区的平均水平仅为8189元，像河南等地还不到5000元。

在当前我国义务教育呈现非均衡发展的态势下，通过指标体系重构和评价方法优选，构建科学的义务教育发展评价体系并进行实证模拟测算与比较，挖掘我国各地区义务教育发展的现状水平及潜力水平，并以此为依据对我国各地区义务教育均等化发展进行分类，是中央和各级地方政府调整优化义务教育均衡发展战略的重要依据，更是我国深化基本公共服务均等化的关键环节。

二、相关文献回顾

在已有理论文献中，国内外学者对教育不平等问题进行了深入研究。Vassilis Tselios（2007）在竞争的市场条件下就欧盟的教育与收入间的差距关系进行实证分析，指出教育差距与收入差距具有显著的正向关系，其关系程度取决于不同的福利政策范式。Joerg Baten & Christina Mumme（2010）分析了拉丁美洲国家教育不平等、全球化和经济发展间的相互作用问题，得出19世纪全球化拉大了教育发展差距，而20世纪全球化对缩小教育差距发挥了积极的作用，另外他还发现教育发展差距和人均GDP存在倒“U”型假说的证据。当前，国内学者对我国教育发展差距问题也尤为关注。马海涛（2011）指出，财政投入不足、筹资责任不清以及不合理的教育转移支付制度严重制约我国义务教育均衡发展。姜鑫（2012）采用泰尔指数证实我国城乡义务教育在教育经费、优质师资、办学条件等方面存在显著差距。缪小林（2013）指出我国区域间教育资源在办学条件的信息化和现代化方面存在较大差距，形成东西发展的“二元”格局。王小龙（2014）借助“倍差法”分析“省直管县”和“强县扩权”改革对基层公共教育支出的影响,认为“省直管县”改革对县域公共教育支出的最终影响受其所属省份的财力水平和是否同时实施了“强县扩权”改革影响。根据上述研究可知，导致教育发展不平衡的因素较多，同时教育差距也将会对居民收入、国家经济和社会发展产生影响。

评价和比较我国省域间义务教育发展首先要明确对象，即构建合理的评价指标体系。从国内外已有研究来看，John Micklewright（1999）主要采用不同年龄段居民受不同层次教育所占的比重来反映各级教育的发展水平；Dan Anderberg & Alessandro Balestrino（2008）选择教育投资作为义务教育发展内生约束模型的被解释变量；任晓辉（2008）提出了衡量义务教育绩效的评价指标，如生均支出成本占人均国内生产总值的比重、毛入学率、学校平均在校生数等；针对教育资源的校际均衡，王善迈（2013）采用入学规则、人财物等资源配置和教育质量构建三大均衡指标体系，用于监控和评价县级政府对教育均衡发展的努力程度。以上指标体系为我国早期中央及地方政府分析义务教育发展状况提供有力支撑，但现在如果继续沿用这些指标将存在一些局限。在我国义务教育已经实现较大发展的背景下，义务教育发展评价指标体系也需要和发展水平保持一致，具体而言，除了考虑义务教育发展的投入、过程和产出环节，还需要体现义务教育发展的高质量、高水平，尤其要突出现代化、信息化等方面的办学标准。

评价和比较义务教育发展的另一个重要环节便是选择科学的方法，就我国义务教育发展已有评价而言，大致可以归结为两类：第一类是构建义务教育发展现状的评价体系，主要是在选择相关义务教育发展指标基础上，采用单指标差异判断、多指标合成等不同方法对各地区义务教育发展得分进行测度，通过排序来衡量各地义务教育发展的差距，如肖新成（2010）采用因子分析法对江西省各地市义务教育发展水平进行测算。第二类是构建义务教育资金配置评价体系，主要在选定投入和产出指标的基础上，采用相对效率分析等方法判断各地义务教育发展配置资金的能力差异，如岳金辉等（2011）均采用数据包络分析（DEA）对我国各地区义务教育资源配置效率进行比较与评价，丁建福（2010）利用教育增量法和前沿效率分析法来测度义务教育财政效率。无论是义务教育发展现状评价还是资金配置测度，所反映的均属于生产结果或者生产效率的范畴，即义务教育发展的“生产能力”差异。然而，根据伏润民等（2008）研究，“生产能力”与“管理能力”还具有较大不同，“生产能力”指的是生产单元以既定的投入所能得到的不同产出水平，而“管理能力”是消除生产单元的客观基础条件，反映生产单元提升效益的努力程度。在我国义务教育发展省域比较研究中，由于历史欠账和经济发展等客观条件造成的差距，对于基础条件较为落后的地区无论投入再多，其义务教育产出也将难以赶上基础条件较好的地区，而义务教育发展管理水平提升的积累却能导致未来基础条件的改善。由此，单独根据“生产能力”来比较我国省域间义务教育的发展差距，将无法反映各地区对义务教育投入、管理等方面的努力程度，所得出的地区排名在短期内也不会有太大的变化，这样将导致各地区将发展落后归咎于自身所处的客观条件差异，从而不去寻找自身努力方面的原因，不利于各地区义务教育未来发展水平的积累。本文在我国省域义务教育发展差距研究中不能单纯考虑反映“生产能力”的方法，同时还需要融入能够反映“发展潜力”的方法。

为此，本文认为对我国省域间义务教育发展进行比较，其实质是对我国地区间义务教育发展差距进行监测，以期有利于未来中央及各级地方政府调整和完善实现义务教育及其它基本公共服务均等化的策略。另外，对我国省域间义务教育发展进行科学、准确、合理地评价与比较，首先需要构建与义务教育发展水平相适应的指标体系，其次是要在原有基于“生产能力”判断的基础上引入“管理能力”理念，并以此重构能够反映各地义务教育发展现状和发展潜力的评价方法体系。鉴于此，本文在借鉴国内外研究经验的基础上，构建包含指标体系和方法选择在内的我国义务教育发展评价与比较的理论体系，并以2006-2013年全国31个省（市、自治区）的实际数据为依据，采用二次相对效益模型对我国义务教育发展进行实证测度，并以此为依据就我国义务教育发展现状水平和潜力水平对各省进行分类，提出有针对性并且能够促进我国义务教育均衡发展的对策建议。

三、义务教育发展差距评价体系构建

我国义务教育发展评价体系构建主要包括指标选取和方法选择两个重要环节，在指标选取方面，要体现与我国当前义务教育发展水平相适应；在方法选择方面，需要既能反映地区发展现状，又能揭示其努力程度。如图1所示，首先，构建我国当前义务教育发展的指标体系；其次，通过数据导入分别以2006年为基期、以2013年为当期，测度我国不同年份各地区义务教育发展水平；再者，以基期和当期义务教育发展水平为依据，分别进行现状水平和潜力水平的测度，以此反映我国各地区义务教育发展的“生产能力”和“管理能力”。

图1：我国省域间义务教育发展差距评价体系框架

（一）指标体系构建

本文构建我国义务教育评价指标体系坚持四个原则：一是相关原则，所选取的指标要与评价目标及准则相关，即反映评价准则的内容；二是独立原则，即所选择的指标相对独立，指标与指标之间所反映的内容不存在信息重叠；三是可比原则，即所选择的指标能剔除规模因素，进行单位化处理，实现各地区指标数据具有可比性；四是可取原则，即所选取的指标均能获取公开的数据资料。根据以上原则，本文主要从教育经费、师资水平、教学条件和办学质量四个方面展开，保证义务教育指标体系更具系统性和适时性，具体指标如表1所示。

表1 我国义务教育发展评价指标体系

1.教育经费是义务教育发展的基础条件。尤其像我国义务教育主要采取以地方投入为主的模式，财政义务教育经费投入的多少将反映各地区对义务教育发展的重视程度。在经费投入方面主要选取：A1小学生均义务教育经费，A2初中生均义务教育经费。

2.师资水平是义务教育发展的根本保障。伴随着我国义务教育学生人数的增加以及对知识水平要求的提升，形成数量足、素质高、结构合理的教师团队是义务教育发展的客观要求。在师资水平方面主要选取：B1小学专任教师师生比，B2初中专任教师师生比，B3小学专任教师专科以上占比，B4初中专任教师本科以上占比。这些指标除了反映教师数量规模以外，还反映教师的学历层次。

3.教学条件是义务教育发展的实力体现。伴随着我国义务教育发展水平的不断提升，除了具备基本教学设施外，还需拥有现代化、信息化的教学条件，这是义务教育发展的趋势。在教学条件方面主要选取：C1小学生均校舍面积，C2小学生均藏书量，C3小学生均计算机台数，C4小学生均仪器设备价值、C5初中生均校舍面积，C6初中生均藏书量，C7初中生均计算机台数，C8初中生均仪器设备价值。这些指标除了反映基本的教学设施外，还反映现代化、信息化的教学条件。

4.办学质量是义务教育发展的成效体现。教育经费投入、师资水平提高、教学条件改善等均是为了实现义务教育质量的提升。在教学质量方面主要选取：D1义务教育巩固率，D2初中毕业生升学率。这些指标不仅能反映义务教育过程中学生的流进和流出，侧面揭示义务教育质量的优劣，还能通过对是否进一步升学进行判断，反映义务教育阶段所培养学生的能力和水平。

（二）理论模型构建

二次相对效益模型不仅可以测度决策单元存在的基期或当前现状差距，而且还可以测度一段时间内各决策单元的主观努力程度。该方法的核心理念是将基期水平和当期水平相结合，采用数据包络分析构造效益指标状态前沿面，测算各决策单元相对于基期既有水平的提升程度，从而消除各决策单元先天条件差别的影响。具体理论模型构建如下：

1.初次评价：义务教育发展的“基期水平”和“当期水平”

本文首先选择因子分析模型对我国基期和当前义务教育发展的“基期水平”和“当期水平”进行评价，反映省域间义务教育发展的基础状况差异。选择因子分析法进行评价除了能进行客观赋权以外，还可以根据相关性大小将变量分组，使得同组内变量间的相关性较高，不同组变量间相关性较低，合理避免综合评价中指标间的信息重叠。在本文所构建的义务教育发展差异评价指标体系中，教育经费、师资水平、教学条件和办学质量本身就存在前因后果的关系，各指标必然存在一致性，另外，同一类型的指标均包含初中和小学两个部分，不可避免地存在信息重叠。因此，选择因子分析法分别将众多具有错综复杂关系的义务教育发展指标转化成少数几个具有独立关系并能揭示一定经济内涵的综合因子，具有较强的适用性。

设X=（x1，x2，…，xP）表示p个义务教育发展的原始指标变量，Y=（y1，y2，…，ym）表示转化而成的m个相互独立且不可预测的义务教育发展公因子，A=（αij）pm表示因子载荷矩阵，αij的绝对值越大，表示原始变量αi和公因子yj的相依程度越大，即公因子yj对αi的载荷量越大，原始指标与公因子间的关系可以表示为：

根据公式（3），设第 k 个省份基期的义务教育发展综合得分为当期的义务教育发展综合得分为其中表示全国31个省（市、自治区）。

2.再次评价：义务教育发展的“现状水平”和“潜力水平”

在评价义务教育基期和当期发展水平的基础上，首先按照平均分位原则赋予基期和当期等量的权重，则义务教育发展现状水平为：

另外，将基期水平作为投入、当前水平作为产出，采用数据包络分析模型测度义务教育发展的潜力水平。设为第k个省份（决策单元义务教育基期发展水平为第k个省份（决策单元义务教育当期发展水平。以此得到第 k个省份义务教育潜力的动态水平状态其中该

效益状态可能集满足“凸性公理”，具体表示为：

基于该效益状态，构建计算第k个省份义务教育发展潜力水平的线性规划模型：

四、我国义务教育发展差距的实证测度

根据表1所示的义务教育发展评价指标体系，本文从《中国教育统计年鉴》（2006、2011、2014）、《中国教育经费统计年鉴》（2007、2014）分别获得并计算出2006-2013年全国31个省（市、自治区）相应指标数据，构建可以评价我国义务教育发展的面板数据集，依据前文所构建的二次相对效益理论模型，采用EMS软件分别对我国省域间义务教育发展现状和发展潜力进行评价与比较。

（一）2006年和2013年我国省域间义务教育发展水平测度

本文首先采取因子分析模型对2006年和2013年我国义务教育发展现状进行综合评价，反映我国义务教育发展的基期水平和当期水平。从可行性检验的结论来看，2006年和2013年义务教育发展评价的KMO统计量分别为0.814和0.736，说明以上指标适合做因子分析。在此基础上，按照特征根大于1的原则，2006年和2013年我国义务教育发展均只提取出1个公因子，但其累计方差贡献率高达99.20％和99.06％，能够充分代表相应年份义务教育发展的现状水平。

计算结果如表2所示，2006和2013年我国省域间义务教育发展现状水平具有相同趋势的分布，所计算的因子得分相关系数高达0.9547。具体而言，除了广东从2006年的第7位下降到2013年的第23位、陕西从2006年的第28位上升到2013年的第15位外，其它省份位置基本都保持在5位的变动范围内。从以上两年我国义务教育发展水平的测算结果可知，一方面，由于2006和2013年的义务教育发展水平相关性较高，可以将其进行平均合成，用于反映我国省域间义务教育发展现状；另一方面，由于我国省域间义务教育发展水平保持相对稳定，基本形成基础条件差异格局，从而难以判断未来义务教育发展差距将是继续扩大还是存在缩小的趋势，难以及时向中央及各省（市、自治区）调整和改进义务教育均等化策略传递信息，由此需要对我国31个省（市、自治区）不同年份间义务教育发展潜力水平进行深入分析。

表2 各省（市）义务教育发展的“基期水平”和“当期水平”排名

（二）我国省域间义务教育现状和潜力水平测度

将2006年和2013年我国省域间义务教育发展水平进行平均合成，得到我国义务教育发展的现状水平。由于通过因子分析得出的评价值存在负数，而数据包络分析要求输入和输出序列均为正，因此在不改变输入和输出序列相对有效性的基础上，采用正向约束公式：

其中，xr表示原数列，yr表示调整到1-1.5之间的新数列，分别将2006年和2013年全国各省份义务教育发展综合得分控制在1-1.5之间，并分别以2006年调整后的因子得分为投入，以2013年调整后的因子得分为产出，采用以上构建的数据包络分析模型测度我国义务教育发展潜力水平，如表3所示。

表3 我国义务教育发展现状水平和潜力水平

从我国省域间义务教育发展水平现状来看，东部地区远高于中、西部地区。从我国省域间义务教育发展潜力水平来看，西部地区提升较快，中部地区次之，东部地区最慢。通过对现状水平和潜力水平的比较可以发现，东部地区义务教育发展现状水平虽较高，但是其潜力水平则偏低，换句话说，东部地区在义务教育发展方面具有较好的基础条件，而中西部地区的情况正好相反。

进一步，从具体省份情况来看，通过比较我国省域间义务教育发展现状水平和潜力水平，可以将全国31个省（市、自治区）划分为如表3所示的9种不同发展类型，尤其是在我国继续推进义务教育基本公共服务均等化进程中，针对不同的类型要实施区别对待。

表4 我国义务教育发展区域分类

以上各种类型地区义务教育发展的特点如下：A：现状好、潜力高，如上海、北京、天津、内蒙古和新疆均属于“优秀”型，该类型地区义务教育发展基础条件好，自身努力程度高，在未来的发展中仍然会保持较高的发展水平；B：现状好、潜力中，如江苏、辽宁和吉林，该类型地区义务教育发展基础条件好，但发展速度有所放缓，一定程度会削弱其已有地位；C：现状好、潜力低，如浙江和西藏，该类型地区义务教育发展基础条件好，但发展速度极其缓慢，将来会导致其基础条件下降；D：现状中、潜力高，如青海、陕西，该类型地区义务教育发展基础条件中等，但自身努力程度较高；E：现状中、潜力中，如福建、宁夏、海南、湖南和河北，该类型地区义务教育发展基础条件和努力程度均保持稳定；F：现状中、潜力低，如黑龙江、广东、重庆和山东，该类型地区义务教育发展中等，但有关指标的改善相对减缓，很有可能难以保持其基础条件的中等地位；G：现状差、潜力高，如四川、河南和贵州，该类型地区义务教育发展基础条件虽然较差，但自身努力程度极高，很有可能在未来提升其基础条件；H：现状差、潜力中，如湖北、甘肃和安徽，该类型地区义务教育发展基础条件较差，但自身努力程度也较高，有一定发展潜力；I：现状差、潜力低，如云南、山西、广西和江西，该类型地区不仅义务教育发展基础条件差，而且自身努力程度也极低，在未来的发展中与其它地区的差距还会继续拉大。

五、研究结论与展望

通过对我国31个省（市、自治区）义务教育发展现状水平和潜力水平进行实证测度，结论表明：

第一，从现状水平来看，2006年和2013年我国省域间义务教育发展水平具有高度的相似性。将其进行平均合成后发现，东部义务教育发展水平远远高于西部和中部地区，像北京、上海、浙江、天津、江苏、广东等地均位居全国前列；在西部地区中，像西藏、内蒙古和新疆等，由于受中央财政资金扶持较大、学生人数基数较小，其义务教育发展现状水平在全国也较为靠前；而中部省份和西部其它省份发展现状均较为落后，较为典型的是贵州、河南、江西、安徽、广西、甘肃、湖北、云南等地。尽管发展现状还不能完全揭示义务教育的发展差异问题，但至少表明东部地区在义务教育发展的客观基础条件以及先前的历史积累方面优于中、西部地区。

第二，从潜力水平来看，所呈现的区域差异格局正好与义务教育发展现状水平所呈现的格局相反，我国义务教育发展提升最快的是西部，其次是中部，最慢的是东部。从总体上讲，义务教育发展水平较高的区域，其义务教育发展提升反而较慢。但进一步结合义务教育发展现状和提升水平来看，我国义务教育发展可以分为9种不同的类型，如上海、北京、天津、内蒙古和新疆属于发展现状好、潜力高的地区；福建、宁夏、海南、湖南和河北属于发展现状和潜力均处于中等的地区；云南、山西、广西和江西属于发展现状差，且潜力低的地区；除此之外，还存在义务教育发展现状水平和提升水平不同步的其它类型。

因此，“十三五”期间及未来中央和各级地方政府在制定义务教育均衡发展的相关政策时，针对不同的地区要区别对待。具体而言，对于A类（现状好、潜力高）的地区，除了要保持其义务教育发展水平在全国的领先地位外，还要鼓励这些地区往更高质量和水平方向发展，并将其打造成为未来我国义务教育发展的“领路人”。B类（现状好、潜力中）、C类（现状好、潜力低）、F类（现状中、潜力低）地区，需要对其义务教育资金的投入和使用以及义务教育发展成效进行高度监测，寻找其发展缓慢的原因，防止这些地区义务教育发展基础水平不能得到巩固。对于E类（现状中、潜力中）地区，在继续保持其发展态势的基础上，要通过优化资金配置效率等措施提升其义务教育发展速度，通过提升水平的积累不断实现其基础水平的提升。对于D类（现状中、潜力高）、G类（现状差、潜力高）、H类（现状差、潜力中）地区，虽然基础水平不是很高，但是发展的积极性较大，中央应该给予这些地区提供更多的政策、资金和技术等方面的扶持，通过发展速度的加快不断提升这些地区义务教育发展现状水平。对I类（现状差、潜力低）地区，中央政府应该给予高度重视，如果这些地区发展水平得不到较快的提升，省域间义务教育发展差距不仅得不到缩小反而还会继续拉大。因此，需要重点做好以下工作：一是要提高地方政府对义务教育发展的重视程度，重新调整和优化其义务教育发展在资金配置、管理制度等方面的运行机制，在此基础上中央要加大对这些地区的义务教育资金投入，以实现其义务教育发展水平的提升；二是中央政府要致力于实现这些地区的经济发展，通过改善其基础设施条件和增强政府财力水平来带动义务教育发展水平的提升；三是加强对这些地区基层义务教育发展的考核工作，强化对义务教育发展资金的监管，提高其义务教育发展水平。

1. 薛海平、王蓉：《教育生产函数与义务教育公平》，《教育研究》2010年第1期。

2. 冯羽、胡咏梅：《我国农村义务教育办学条件省际差异及特殊地区差异研究》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2011年第6期。

3. 马海涛、向飞丹晴：《我国义务教育发展不均衡的财政原因及对策探讨》，《地方财政研究》2011年第6期。

4. 姜鑫、罗佳：《基于泰尔指数的城乡义务教育均等化评价》, 《技术经济与管理研究》2012年第12 期。

5. 缪小林、师玉朋、郭晓明：《非均衡发展模式下的省域公共服务差距及解释——以义务教育为例》，《 财经科学》2013年第2 期。

（责任编辑：王秉昕）

Evaluation of the Present Situation and Potential Level of Compulsory Education in China

Ma Haitao , Shi Yupeng

To narrow the gap in compulsory education development is an important guarantee of building a harmonious socialist society. However, the existing studies of compulsory education are less focus on compulsory education development potential. In view of this, we optimize evaluation index system of compulsory education development, and use the binary relative effective model based on the DEA to evaluate the present situation and potential level of compulsory education. The evaluation results show that although the development level in the eastern is higher than the west, potential level is just the opposite. Base on this, we divide the compulsory education development into nine different types. Finally, on the basis of the conclusion, we put forward relevant policies for different types of compulsory education development.

unbalanced; present situation; potential level; reckless behavior

*本文是国家社科基金重点项目“中国特色公共支出理论与政策创新研究”（11AZD045）、中央财经大学研究生科研创新基金资助项目“县域公共服务供需结构失衡问题研究”（201401）的阶段性研究成果。