厂务公开标准化对企业民主管理的促进效应研究——基于成都市总工会实践探索的视角

王灏

(成都市总工会民主管理部，四川成都 610072)

厂务公开标准化对企业民主管理的促进效应研究
——基于成都市总工会实践探索的视角

王灏

(成都市总工会民主管理部，四川成都 610072)

厂务公开;标准化;民主管理

厂务公开民主管理的标准化，就是以标准化来实现厂务公开民主管理的创新与突破，从根本上解决当前厂务公开民主管理工作中存在的程序不规范、过程不公开、权责不明晰、工作形式主义等问题。文章基于成都市总工会厂务公开民主管理标准化实践探索，认为厂务公开标准化对企业民主管理的促进作用体现在，突出标准倒逼企业民主管理制度建设和以标准推广解决突出问题两个方面，并对厂务公开标准化作为“议事规则”，推进企业民主管理的建议。

坚持劳动创造价值是中国特色社会主义市场经济企业制度所秉承的价值观。始终如一地尊重劳动者权利是构建和谐劳动关系的内在要求。如何紧扣供给侧结构性改革，坚持务实的态度、科学的精神、共治的原则，积极推进在厂务公开民主管理领域的标准化制度顶层设计与倒逼式实践创新，使得维护和谐劳动关系内化为企业运营的基本价值目标，使得工人参与管理成为公司法人治理结构中不可逾越的程序性要求。通过标准化形成的企业内部共享共治规范联结机制，企业的利润目标与社会责任有机动态统一，第一次在制度层面上依靠企业、职工、社会和政府的互动成为多方的可持续共识。

一、厂务公开与成都市总工会的标准化创新

《关于推行厂务公开制度的通知》(中纪发〔1999〕3号)指出，实行厂务公开是贯彻党的十五大精神，加强基层民主政治建设的重要形式;是落实党的全心全意依靠工人阶级指导方针，坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理、民主监督制度的有效途径。实行厂务公开，有利于加强企业党风廉政建设，密切党群、干群关系;有利于加强企业管理，堵塞企业管理的漏洞;有利于激发职工主人翁责任感，调动职工积极性，推动企业改革、发展和稳定，实现国有企业三年改革与脱困目标。厂务公开民主管理的实践至今已有较长的历史，各个地区、各种类型的企业都有涉及。

近年来，我国坚持与国际接轨，将适合国情、国际通行的标准化概念引入政府管理和社会治理领域，不断加快公共服务标准化顶层设计和体系建设，公共服务标准化已经成为推进国家治理能力和治理体系现代化的重要实践手段。成都市总工会为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会提出的“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”和省委、市委关于全面深化改革的战略部署，在全国工会系统率先创新性地启动了厂务公开民主管理标准化建设，旨在通过制定一批科学规范、易于操作推广、便于评价的系列关键标准，强化厂务公开民主管理制度顶层设计，建立管理有序、执行有效、监督有力的厂务公开民主管理标准化运行机制，从根本上解决当前厂务公开民主管理工作中存在的程序不规范、过程不公开、权责不明晰、工作形式主义等问题，引导和推动企业自觉履行社会责任，保证和落实职工的知情权、参与权、表达权、监督权，从而更加有力地发挥厂务公开民主管理工作在促进社会公平正义、维护社会和谐稳定中的积极作用。

厂务公开民主管理的标准化，就是以标准化来实现厂务公开民主管理的创新与突破，围绕成都市发展大局、供给侧结构性改革、现代企业制度建设，将其升华为制度共识、转化为改革保障、内化为治理价值。成都市总工会经过调研设计、体系设计、专家咨询、标准发布等多个阶段的工作，系统地建立厂务公开民主管理工作标准体系，总工会积极推广标准体系，形成管理有序、执行有效、监督有力的厂务公开民主管理标准化运行机制。标准化体系以96分顺利通过了国家标准化管理委员会的检查验收，并获得专家“立意不简单、开展不容易、效果不一般”的高度评价。

已经付诸施行的成都市厂务公开民主管理标准化体系(见图1)，坚持分类指导原则，充分考虑各类企事业单位特点和实际情况，构建了包括基础标准、管理标准和工作标准3个子体系，职工代表大会、厂务公开、职工董事职工监事等9个功能模块，涵盖23个工作标准的成都市厂务公开民主管理标准化体系。2015年12月1日，经省质监局同意，成都市质监局正式发布了《厂务公开民主管理术语》等12项成都市厂务公开民主管理四川省(区域性)地方标准。

目前，成都市已建工会的国有企业厂务公开、职代会建制率已基本实现标准全覆盖，已建工会的非公有制企业建制率达98．95%，覆盖企事业单位141038家，覆盖职工309万余人。全市25人以上单独建会企事业单位厂务公开民主管理标准化参与率达到60%以上，其中1300余家企事业单位达到标准化评价C级以上等级，提前1年全面完成标准化建设工作目标。

图1 成都市厂务公开民主管理标准化体系

二、厂务公开民主管理的成效

第一，企业民主管理由“制度空转”向“制度落实”转变，切实保障职工民主权益。厂务公开民主管理标准化建设推动了相关法律法规在企事业单位扎根，建立职代会、厂务公开等制度规范运行机制，公开事项、公开及时率、公开内容准确率均达到90%以上，职工投诉处理率达95%以上，保证和落实了职工的合法权益。仅2015年第三方调查显示，有92．14%的职工认为“厂务公开民主管理工作提质增效作用明显”，职工满意度也较标准化建设前提升了近12个百分点，达到95．48%。目前全市25人以上单独建会企事业单位厂务公开民主管理标准化参与率达74%，提前1年全面完成标准化建设工作目标。

第二，管理理念由“要我公开”向“我要公开”转变，促进企业自觉履行社会责任。标准化建设推动了职工代表大会、厂务公开、职工董监事等制度融入公司治理结构和管理制度，形成了职工对企业履行社会责任的有效监督，促使企业投资人、决策者把维护职工合法权益作为必要的考量，实现履行社会责任意识的提升。成都彩虹电器把厂务公开作为诚信对待职工的制度安排，将厂务公开延伸至车间，员工能随时查询到自己当天的工资收入。

第三，职工权益由“单方决定”向“共商共决”转变，促进企业与职工利益共同体构建。在企事业单位构建程序合理、环节完整的协商体系，做到程序合法、过程透明、利益关系人广泛参与，推动职工广泛多层参与，形成“共商共决”的利益协调机制，尤其是在供给侧结构性改革企业中，凝聚职工共识，营造良好环境。如川化股份在司法重整职工分流安置工作中，用标注化让职工信服，最大限度地争取了职工支持，以民主协商形式找到了各方最大公约数。

第四，权利运作由“内部运作”向“阳光操作”转变，助推廉洁成都建设。标准化规范企事业领导班子和领导人员重要事项向职工代表大会报告、职工评议企事业单位中层以上领导人员等工作流程，把企业经营管理情况和领导人员廉洁自律情况置于职工群众监督之下，提高了职工群众参与度和企业决策透明度，减少了权力运行的随意性。成都市疾病预防控制中心对照标准，自觉将“三重一大”事项向职工公开，防止了领导人员的权力失控、决策失误、行为失范，消除了职工心中的疑团，凝聚了人心，凝聚了发展合力。

从实践上看，厂务公开民主管理标准化体系之所以对企业和职工都能够产生积极的作用，就在于这一制度的一端联系着职工，分散的职工个体通过这一制度产生集中效应，成为具备明确诉求的权利主体;另一端联系着企业，单一利润目标的企业通过这一制度产生劳动关系治理需求，成为社会责任的承担权利主体。当两个主动沟通的权利主体在标准化的制度空间中相遇，相互的尊重与坦诚的交流就会催生和合共赢的权利关系。这一权利关系的延展，在企业一端必然是重视职工参与的企业法人治理结构，在职工一端，则是必然是和谐劳动关系的制度基础。

三、厂务公开标准化对企业民主管理的促进作用

标准化建设让厂务公开民主管理工作从粗放走向精细、从经验走向了规范，所反映的是工会工作思路随着经济发展新常态的深入发展而进行的主动调整与系统创新，是我国工会系统第一个国家级标准化试点项目，第一次用标准的形式把企业民主管理的工作加以制度化，第一次用标准的推广来规范和完善企业民主管理的实践，第一次在标准的升级和完善中实现工会职能的创新性实现。厂务公开标准化对企业民主管理的促进作用，主要表现在以下三个方面。

(一)突出标准倒逼企业民主管理制度建设

厂务公开民主管理的标准化，是我国标准化战略深入推进的必然要求。2016年9月，李克强总理在北京第39届国际标准化组织大会讲话指出，“把标准化理念和方法融入政府治理之中，持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，更加注重运用标准化这一手段，促进政府管理更加科学和市场监管更加规范有序，提高政府效能。”开展“标准化+”行动，把标准化与产业发展、政府服务、社会治理融合起来，是“十三五”时期我国深化标准化工作改革的重要内容。成都市总工会敏锐把握发展新要求，在厂务公开民主管理领域积极推动标准化工作，既回应国家战略要求，在政府服务、社会治理领域中拓展了标准化工作，又创新工作理念，为工会履职尽责提供了新的渠道和工具。

厂务公开民主管理的标准化，是对企业实行民主管理制度要求的具体化。对于在企业组织中实行民主管理，在我国的企业组织法律制度中早有明确要求。但企业民主管理的具体形式，例如职工代表大会，究竟以何种形式、在何种程度上、以何种程序来实现民主管理，在不同的发展时期、不同的行业、不同的企业，均有所差异。客观而言，与成熟的市场经济体系相比，我国对于现代企业法人治理结构中的民主管理，无论是在企业组织制度设计层面，还是具体的公司治理层面，都还缺乏规范性外在性指引。这一空白的填补，有赖于民主管理的程序性规范、参与长效机制和常态化的内部信息披露等多个方面工作的推进。成都市总工会在厂务公开民主管理标准化方面的开创性工作，是对法律层面的企业民主管理理念在实践中的具体化再现。标准的制定、使用和推广，可以填补企业组织制度规范的空白，成为未来中国特色的企业法人治理结构的有机构成部分。

厂务公开民主管理的标准化，是对企业民主管理机制的创新性发展。无论是在纵向还是横向上比较，都无疑是重大的制度创新。从纵向上看，这是第一次从程序、功能等细节层面界定的厂务公开民主管，也是第一次站在可行性、操作性的角度评价厂务公开民主管理。从横向上看，尽管很多地方都在推进此项工作，但站在标准化的高度来推进和推广厂务公开民主管理，以定标推用标、以用标推达标、以达标推升标的一系列标准化活动，让标准贯穿厂务公开民主管理的始终，无疑是成都市总工会对于企业民主管理机制的创新性发展。

(二)以标准推广解决突出问题

厂务公开民主管理标准化体系的设计，把促进厂务公开民主管理规范化、提高职工满意度、促进企(事)业单位发展作为首要目标，把实现职工权益保护的社会责任和企业经济目标的有机动态统一作为基本原则，在现有的企业法人治理结构框架之下，培育和壮大厂务公开民主管理的内部激励和力量，推动企业自觉履行社会责任。整体标准体系，从内容上看，既针对了企业厂务公开民主管理的现存问题，也有力地呼应了宏观层面的供给侧结构性改革。

标准化体系着力塑造的统一的管理机构，奠定了集体行动的领导基础，解决好了“谁来做”的问题。针对过去厂务公开民主管理工作中存在的程序不规范、主体不明确、过程不公开、权责不明晰、工作形式主义、职工认知度不高等问题，标准化体系通过管理标准体系的设计，明确工作的责任主体，成立以16家单位为成员单位的厂务公开工作联席会议制度，作为成都市厂务公开民主管理工作的领导机构，以指导培训、监督考核、信息化管理等方式，对厂务公开、民主管理等工作，履行管理职责。标准明确指出，“厂务公开民主管理工作是一项系统工程，单靠某一个部门难以取得应有效果，必须依靠各有关部门相互支持、相互配合，形成‘党委统一领导、党政共同负责、有关方面齐抓共管、职工群众广泛参与’的厂务公开民主管理领导体制和运行机制。”通过标准明确管理主体，既充分发挥了工会的领导作用，同时又重视政府部门积极参与相关事务。

标准化体系着重刻画的标准操作流程，营造了意见表达的规范渠道，解决好了“怎么做”的问题。无论是标准化体系确立的职工代表大会工作流程，还是厂务公开工作流程，都为企业就重大决策征求职工意见、职工就个人或集体权益提出主张的双向交流活动提供了一个可以比对的标准流程。根据这一流程，职工以公开、规范的方式汇集自己对企业发展的建议、对自身权益的诉求，企业以透明、常态的方式公布相关信息，企业与职工由此在一个平台上、一个渠道中、一套程序内实现沟通，权利与权利在交流中相互适应、相互理解乃至相互尊重。标准化的交流与沟通形式就此成为工会推进厂务公开民主管理的重要抓手，成为企业和职工学习并习惯相互交流的重要载体。

标准化体系着力构建的劳动关系治理结构，为供给侧结构性改革中的企业改革设定了议事规则，解决好了“做什么”的问题。什么是职工代表大会制度?标准给出的回答是，“企(事)业单位经营管理者与劳动者在内的全体职工通过职工代表大会实行民主管理所共同遵守的一整套运行规程和活动准则”。这一套规程与准则的标准化，为企业与职工之间，就重大问题展开谈论，设定了基础的议事规则。当前，正值供给侧结构性改革深入开展之时，企业在经营方向、模式、用工等多个方面，均会随着市场的调整而产生深刻的变化。以创新性活动为标志的人力资本在企业组织内部地位的进一步巩固和提高，要求企业内部治理结构的适应性改革，也要求企业与人力资本的拥有者，即职工之间，在共同治理方面形成共识。厂务公开民主管理的标准化所提供的议事规则，为经济发展新常态下企业、职工之间，因企业改革而产生的治理关系调整提供了两个方面的基本制度保障。一方面，促进创新的保障作用。通过规范的议事形成的交流机会与沟通渠道，企业可以鼓励、承认并尊重职工从事创新，职工可以认同企业作为创新主体的平台作用，进而在相互尊重基础上形成的协同与合作。另一方面，风险控制的保障作用。在厂务公开民主管理的常态化开展进程中，重大事项的及时公布、重大改革决策的规范职工参与，都使得企业在面对风险事件时，能够更为有效地形成内部合力，共同应对风险;使得职工能够在面对企业风险事件时，形成足够的心里预期，提高自身应对风险的能力。

(三)以技术规范企业民主管理

针对国有企业、集体企业非公企业和事业单位等四类组织，成都市总工会的厂务公开民主管理标准化，可以归纳为“四个三”。即第一，包括三个标准子体系，基础标准、管理标准和工作标准等;第二，针对三个主体，企业、职工、工会等;第三，关注三个关键，即职代会、厂务公开和职工董事或监事等;第四，聚焦三种活动，即信息公开、职工参与和工会监督等。通过这些关键对象、活动与环节的限制性规定，突出了标准对于厂务公开民主管理的技术支撑作用，实现了四个标准化。

主体职责标准化。企业、职工、工会在厂务公开民主管理中，各自作为行为主体，应当负有什么样的责任，在标准中非常明确的界定。这是极为重要的初始界定。有了对参与厂务公开民主管理的各方主体的权利的限制性规定，才能保障在共同活动中，各方做到依规行事不逾矩，依法主张不冲突，依标监督不偏颇。

工作流程标准化。标准明确对职代会会前、会中、会后的工作，对厂务公开的申请、审核、审批、登记、公开、反馈、整改、存档以及公开事项等内容，对职工董事或监事的选举、权利、义务以及履职进行了规范规定。这些流程的标准化，使得企业民主管理在面对不同的讨论或决策语境环节下，可以在稳定的制度环境中得以展开，从而规避了因程序缺失而导致的工作失效的风险。

活动执行标准化。标准按照工作步骤、工作程序的顺序细致描绘了职代会、厂务公开、职代会巡视等各类工作运行流程，提供8个工作流程图、48个规范性样本、29个参考性样本，在标准文本中尽可能地勾勒了一个厂务公开民主管理的“应然”样本，对于相关工作的规范运行起到了建章立制的作用。

监督考核标准化。工会作为厂务公开民主管理的监督管理主体，通过机构和制度建设、民主评议、职工代表大会等100余项检查内容，规范“看、听、查、测、议”的检查程序，对企业进行工作培训、指导和监督管理。工会根据企业不同性质、不同治理结构分别划定了等级分数线，进行民主管理的考核与评价。如公司制非公有制企业85分以上为A级，而公司制国有企业90分以上才能评为A级。同时，强调职工满意测评，最终达到流程可控、过程公开、程序规范、环节合理、痕迹留存的标准化规范管理。

四、确定“议事规则”，推进企业民主管理

如果把企业比作一辆车，企业管理者是“方向盘”，职工是“动力源”，厂务公开民主管理则是“离合器”，它在制度的意义上确保了“动力源”输出的能量符合企业这辆车行驶的需要。在企业发展顺境时最大限度发挥职工服务企业的能力，在逆境时最大限度地发挥职工对企业的支持。传统的厂务公开民主管理，踩不踩离合器，往往取决于企业管理者的现实需要，有需要就踩，没有需要就不踩。标准化的厂务公开民主管理则变“离合器”为“变速箱”，也让企业这辆“车”，从“手动挡”升级为“自动挡”。在标准化的推进过程中，有必要从以下三个方面进一步夯实标准化所确定的议事规则的基础地位，为企业民主制度的发展、和谐劳动关系的构建奠定坚实的基础。

(一)聚焦共建共享的基本价值取向

回顾历史，厂务公开民主管理的提出，正值国有企业三年改革与脱困工作深入开展的关键时期。这一工作一开始就负有鲜明的价值取向，即在企业组织关系出现重大变化的过程中，切实维护职工的权益。对于这一历史背景，无论今天企业民主管理发展到哪一步，都不能忘记。

随着国有企业改革的再启程，以及供给侧结构性改革的深入发展，更大规模、更深层次的企业改革正在酝酿之中。如何在企业转型过程中保障职工权益的命题，再一次以全新的面貌出现在我们面前。中央指出，统筹处理好促进企业发展和维护职工权益的关系，调动劳动关系主体双方的积极性、主动性，推动企业和职工协商共事、机制共建、效益共创、利益共享。

标准化的厂务公开民主管理，必须一如既往地坚持劳动创造价值的马克思主义价值观，必须一以贯之地将共事、共建、共创、共享程序化和制度化，必须一丝不苟地以标准化促进企业与职工利益共同体的构建。

(二)突出实践导向，优化标准结构

一个有效的标准化体系，要有普及的制度知识，以确保企业、职工等相关主体能够在共同的认知水平上形成交流沟通的前置条件;要有常态化的制度存在，使得企业、职工、工会、政府、社会的常态化参与成为现实;要有共同的制度尊重，使得企业和职工都有足够的激励，首选标准化的厂务公开民主管理来解决存在的矛盾与冲突;要有重大事项议定机制，使得协商成为左右劳动关系各方权利结构的重要方式。

(三)围绕标准推广，强化工会引领

在厂务公开民主管理标准化工作推进中，总工会和各级企业工会在建制、培训、监督、评价、使用等各个方面均发挥了无可替代的核心作用。标准之所以能够产生足够的“拔”的力量，与各级工会的努力密不可分。在未来的标准升级过程中，围绕充分发挥工会的管理主体作用，在以下四个方面加大管理力度，强化工会引领。一是进一步按照工作反馈，理顺管理层级关系。完全按照实践中能否履行管理职责的条件，优化标准化管理层次的设定，坚决去掉无效层级。二是进一步优化标准化培训内容。做到内容规范、对象明确、形式多样，使得标准化体系转化为企业和职工熟悉的话语和形式，加快标准化知识的普及速度。三是进一步提升工会释标能力。强化理论基础，总结实践经验，对于标准化推广过程中发现的多样化场景和更多的关键性环节、要素，要通过“规范性指引”的形式予以明确。四是进一步明确工会工作重点。做好发展态势预判，以服务型企业、创新型企业为重点工作方向，高度重视非公有企业标准化工作，评价标准化工作推进现状，有针对性地大力推进标准化工作。

［1］濮宗元．厂务公开民主管理规范化、制度化建设研究［J］东工会论坛，2016(4)．

［2］陈怡新．新形势下与时俱进深化厂务公开［J］．现代国企研究，2016(4)．

［3］李明，吕新平．厂务公开民主管理在劳动关系和谐企业创建中的作用［J］．工会论坛(山东省工会管理干部学院学报)．2012(01)

［4］侯初初．成都启动实施厂务公开民主管理综合标准化试点工作［N］．成都日报，2014-04-17

(责任编辑:周建瑜)

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1008-5955(2016)04-0084-05

2016-11-30

四川省软科学计划项目《拓展社会资本参与扶贫开发渠道的实证研究》(项目编号:2016ZR0238)阶段性成果。

王灏，男，成都市总工会民主管理部部长。