新型城镇化的成本约束及可持续发展研究

2016-02-08郭险峰

中共四川省委党校学报 2016年4期

关键词：城镇城镇化成本

郭险峰，李胜

(中共四川省委党校，四川成都 610072)

新型城镇化的成本约束及可持续发展研究

郭险峰，李胜

(中共四川省委党校，四川成都 610072)

城镇化;成本;土地财政;可持续发展

成本是城镇化进程中不可回避的问题，它与城镇化的效率、质量以及发展的可持续性密切相关。当前，随着世界经济增长态势的下滑和中国经济进入新常态，城镇化成本越来越高。这一方面使政府支出被迫增加，另一方面，由于土地收益的递减趋势，地方财政又越来越困难，这样反过来又严重制约着城市可持续发展。因此，如何绕开高成本的城镇化，实现低成本的可持续性的城镇化是当前中国新型城镇化亟待解决的重要课题。

城市是政治、经济、文化及社会生活的中心，是人类文明进步的重要标志。一个国家和地区政治、经济、社会、文化和科技水平也需要城镇化发展的水平来衡量。［1］目前我国的城镇化进程中，出现了诸多问题，诸如二元结构明显、人口城镇化和土地城镇化不同步、产业发展滞后于城镇化速度、城镇体系不健全、资源利用效率低等，这诸多问题都会直接或间接地使城镇化的成本大幅度增加。以城乡一体化、产城互动发展等为基本特征的新型城镇化，从理论上能够大幅降低城镇化的成本，实现城市的可持续发展。但是其实现机制如何?城市化过程中包括哪些成本?这些成本如何约束城市可持续发展?只有弄清了这些问题才能有推进新型城镇化的具体的可操作性方案和措施，才能实现城市的可持续发展和城镇化成本的最小化。

一、城市可持续发展与城镇化成本内涵

1．城市可持续发展内涵

对于城市可持续发展的内涵，有多种不同的理解。城市可持续发展又称城市持续发展，还有城市可持续性和可持续城市等名词。这三个称谓从三个角度分别阐述了可持续发展思想对城市发展的意义，而对于城市如何向可持续发展方向演进，它们的内涵则是一致的。城市可持续发展是系统性工程，强调城市发展中的动态均衡。城市可持续性和可持续城市则是从静态角度阐述城市的发展，强调城市发展的条件和状态。城市可持续发展是指在一定的时间尺度和空间范围内，以适度的人口规模、高素质的劳动力、优化的产业结构、零污染的环境质量以及合理的利用资源等来保障城市长期持续的经济增长，实现高度发达的现代化的城市化，从而满足当代城市发展的现实需要和城市发展的未来需要。［2］

根据可持续发展的定义和内涵以及城市发展的内容，可以将城市的可持续性发展定义为:是指某一特定城市的发展，在确保当代城市居民达到并维持一个适当的福利水平的同时，不剥夺或危及后代人和城市以外地区居民的福利和机会。即城市的发展不以牺牲后代人和城市外居民的利益与机会为代价。

相应的，可持续城镇化可定义为:某一区域的城镇化进程，在确保当代区域内居民达到并维持一个适当的福利水平的同时，不剥夺或危及后代人及区域外地区居民的福利和机会。二者既相互区别又相互联系。在这个定义中，我们强调了城市发展中当代城市居民与后代城市居民之间、城市内居民与城市外居民之间福利和机会的一致性。显然，它是一个动态过程，而且不仅仅涉及单个城市当前自身的经济发展问题，还涉及诸如城市社会、人口、环境及文化等方面的问题，也还与该城市以外区域的发展相关。例如:一个城市的GDP在一个较长时期内，保持了一个较高速的持续增长，但其发展的前提是大量地消耗各种自然资源，同时也破坏了城市的生态环境，这就不能说这个城市的发展是可持续的;同样，当一个地区的中心城市的繁荣和发展，造成了乡村或区域其他城镇的衰落时，我们也不能说这个区域的城镇化过程是可持续的。城市可持续发展是区域内城镇系统化的整体的协调发展过程。

2、城镇化成本内涵

城镇化发展过程中必然要消耗各种资源，也会带来很多负面影响，所以存在一个成本问题。对于城镇化成本的理解和定义由于研究对象的不同也有诸多不同的观点。国外学者的观点是将包括城镇运营成本的发展成本看成是城镇化成本，即不管城镇化水平有无提高，只要城镇存在就有的日常运行成本。早期的国内学者也是将城镇化成本看作是城镇化背景下城镇发展所需要的投入。不过，其中有部分学者开始将视角转向城镇化中“化”的这个过程所带来的成本，认为城镇化成本是城市规模扩张所需要的增量投入。

因此，在分析和界定城镇化内涵时，首先应该对城镇运行成本和城镇化成本进行区别分析。城镇运行成本是城镇日常运行和维护所产生的投入，静态地度量了城镇发展所需要的成本。城镇化成本重在一个“化”字，是伴随城镇规模的扩张和城镇运行质量的提高而需要的投入，是对城镇发展成本的动态度量。即城镇化成本是城镇化水平提高所需要的投入。城镇化水平提高包括:城市人口的增加、城市空间的扩张以及城市生产生活的质量的提高等。

由此，城镇化的成本可定义为:为城镇化水平的提高而必需的投入，具体表现为城镇基础设施建设和扩张建设投资、提升城镇管理和运行质量的投资以及提高城镇居民生活质量的投资。我们的城镇化成本，重在动态衡量。而这种动态衡量又有狭义和广义的区别。狭义成本仅指区域内一定时期新增人口所必需的花费。广义化的城镇化成本，是指在一个特定的区域内，为推动城市化进程而付出的代价。这里的代价不单指经济成本，也是指社会成本、环境成本和文化成本;不仅包括当期反映的成本也包括后期表现出来的成本;不仅指可以用货币度量的成本也包括难以用货币计量的成本;不仅包括区域内的成本，也包括区域城镇化发展对区外利益的损害(我们权且称之为“漏出成本”)。广义的城镇化成本，既可就单个的特定城市而言，更多场合则是就一个区域整体讨论［3］。广义的城镇化成本，更接近城镇化的性质和内涵。

二、城镇化成本模型及存在的问题

为了能够构建计量模型深入地分析城镇化成本，将城镇化成本分为城镇规模扩大成本和城镇质量提高成本两部分。事实上，这两种成本都是难以直接测算的，因此，将城镇规模扩大与城镇生活质量提高看成是影响城镇化成本的两个基本因素，采用回归分析将城镇化成本分解为城镇规模扩大和城镇生活质量提高两种效应，并估计出两种效应的大小作为衡量两种成本的指数。

(1)以城镇化成本为因变量，城镇规模扩大城镇生活质量提高为自变量构造城镇化成本函数。假定城镇化成本主要是两方面:一是原有居民生活质量提高所需要的投入，二是新增居民在城镇生活所需要的投入。城镇水平的提高不仅是城镇人口的增加，还有城镇空间规模的扩张，这势必伴随着基础设施的建设、全面和优质公共服务的提高以及就业质量的提高的成本。用表示城镇居民的生活质量。城镇化最本质的内涵是城镇人口规模的扩大，为了保障城镇新增人口的生存各个经济主体都会有相应的投入，这里用表示城镇规模扩大。

(2)由于城镇规模扩大和城镇居民生活质量提高作为变量的数据无法获得，因此建立以城镇化成本为因变量，以城镇规模扩大和城镇生活质量提高的代理变量的计量方程，回归获得和对城镇化成本的系数。和分别直接决定了城镇规模扩大成本和城镇生活质量提升成本，用回归系数乘以和的实际值可以将城镇化成本分解为城镇规模扩大成本和城镇生活质量提升成本两部分。

(3)和分别对应原有居民和新增居民所需成本。将估算出来的和分别除以相应的人口规模即得到人均城镇规模扩大成本和人均城镇生活质量提高的成本。据此，设定城镇化成本的方程为:

其中β0、β1和β2分别为截距项、城镇规模扩大成本和城镇生活质量提高成本的系数。X为控制变量，β3为控制变量的系数矩阵，μits为误差项。城镇规模扩大主要源自农业人口转移到城镇的人口数量，这部分人口通过调查的城镇人口与户籍非农人口之差得到。城镇生活质量采用城镇非农人口数与城镇居民可支配收入的乘积作为代理变量，这反映了全部城镇居民能够达到一定生活水准的能力。基于以下两个原因选择此两变量:一是虽然居民生活质量是居民的心理感受，但收入却总能体现居民的生活质量，收入越高生活质量也越高;二使用户籍非农业人口的指标测算成本主要是因为生活质量的提高主要是针对城镇原住居民。城镇人口规模和地区生产总值两个变量是控制向量的两个分量。

由于存在投入的边际递减效应，随着城镇化水平的不断推进，城镇化的成本可能递增，因此设定如下方程:

方程(2)左边是城镇化成本对数，s和q是城镇规模扩大和城镇生活质量提高的投入量，其中 cs=β1lnsit+ β11(lnsit)2，cq=β2lnsit+β22(lnsit)2。

方程(1)，(2)变量的数据采自中国以及各省市统计年鉴。采用面板回归，时间为2000年——2014年，截面26个省级行政区(未包括台湾、澳门、香港、西藏、宁夏、内蒙古、青海、广西)。样本可能存在不随时间变化的个体效应，因此采用固定效应模型进行估计:

在表1中，模型(1)是城镇化成本对城镇规模扩大和质量提高进行回归的结果，模型(2)是城镇化成本对城镇规模扩大和城镇质量提高及质量提高的平方项进行回归的结果，模型(3)是城镇化成本对城镇规模扩大、城镇质量提高、规模扩大的平方项、质量提高的平方项回归的结果，模型(4)在模型(3)的基础上增加了城镇规模扩大和城镇质量提高的滞后项，并使用2SLS法消除模型的内生性。从表1可看出，模型4的估计结果相对较好，于是采用该模型测算城镇规模扩大和城镇质量提高的成本指数。从结果来看，经济发达地区城镇质量提高对城镇化成本影响较大，欠发达地区则是城镇规模扩大对城镇化成本影响较大。

表1 城镇化成本估计结果

城镇化是系统化的综合的工程，各方面都需要协调推进。模型的简洁性使模型测算的城镇化成本与真实的成本还是有较大差距的，尤其其中还使用了代理变量。由于城镇化成本是综合性的成本，因此对于城镇化成本的测算，需要对成本进行划分，而不同的划分测算的结果会略有不同。如将城镇化成本(cost)划分为5部分:保障住房成本(c1)、教育成本(c2)、基础设施建设成本(c3)、社会保障成本(c4)以及私人增加的生活成本(c5)，即cost=c1+c2+c3 +c4+c5。对城镇化成本更加细致的划分更有利于城镇化成本的测算，也更有利于具体政策的制定和实施。以模型测算城镇化成本的前提是影响因素的可计量，但事实上广义化的城镇化成本中很大部分是不可计量和很难测算的，如城镇化推进过程中发生的文化成本、机会成本、政治成本等。因此，对于城镇化成本的考量不仅要有定量的分析还应该包括定性分析，定性分析中包括:价值分析等。

三、城镇化成本约束机制

城镇的发展需要付出相应的代价，可持续性的城镇发展也需要付出代价［4］。城镇化成本与城镇的可持续发展呈负相关关系。城镇化成本越高，城镇可持续发展越受制约;反之，城镇化成本的降低将有利于城镇可持续发展。因此，促进城镇化可持续发展，关键在于打破城镇化成本约束，形成合理的城镇化成本。

正如前文界定城镇化成本时说，我们的城镇化成本是从广义的角度来看，有显性的和隐性的区分，而且有些可以货币计量，比如经济成本，社会成本;有些不能用货币计量，比如文化成本和环境成本。总之，城镇化成本主要包括经济成本、社会成本、环境成本和文化成本。

从经济成本来说，城镇化进程中的建设和发展，都是要耗费资源。规划需要费用，建设更是需要大量投资，进城农民个人生存发展也需要投入，而在城市化浪潮中，对不可再生的土地资源的占用，则更是数量巨大，这些都可以归入城市化的经济成本中，通常，它是可以用货币计量的。城市化的社会成本可简单概括为推动城市化进程所付出的社会代价，即在城市化过程中，政府、社会法人及各社会成员的活动而使社会(当然也包括自身)付出的代价，它是引起城市乃至社会不和谐的重要因素。例如:由于城镇化进程而引起的大量转移的农村劳动力的失地、失业和社会保险缺失;城市的“高尚社区”与贫民区并存等等。城市化的环境成本是指为推动城市化发展所付出的环境代价。它的直接影响是使居民的人居环境质量下降。城市化的文化成本，是指城市化进程中所付出的文化代价。当然包括为使城镇显得有文化底蕴而追加的投入，这部分应算是经济成本是可以用货币计量的。但更多的是指城镇建设对优秀传统城镇文化的破坏这是很难用货币计量的。

对城镇化成本约束机制的考量，主要可以从经济成本来看。我们认为，当前中国畸形的土地财政和房地产价格泡沫，成为推升城镇化成本的主要因素，制约了城镇的可持续发展。土地财政和房地产畸形繁荣对城镇化可持续发展的约束，可以用图形简单演示如下:

过去10多年来，土地出让金一直是我国地方政府预算外收入的主要来源之一。根据财政部公布的数据测算，土地出让金占地方政府财政收入比重在2013年达到顶点，为59．8%，到2014年回落至56．2%。以可统计数据的20个省份来看，有12省国有土地出让占财政收入比重超过50%。2013年土地财政依赖度中，杭州、佛山、南京和长沙等4个城市超过100%，依赖程度较高;三亚、合肥、福州、昆明、济南、徐州、宁波、温州、成都等也超过80%［5］。《中国经济周刊》与中国经济研究院联合发布的23个省(市)“土地财政依赖度”排名显示:23个省(市)最少的有1/5债务靠卖地偿还，浙江、天津2/3债务要靠土地出让收入偿还，分别达66．27%和64．56%。在被审计调查的市级政府中，承诺以土地收入来偿债的占比高达81%，县级政府也超过50%［6］。而据《第一财经日报》记者统计，从1999年至2015年，这17年全国土地出让收入总额约27．29万亿元，年均1．6万亿元。这个数据在今年并不降反升，2016年1-7月全国国有土地使用权出让收入累计约1．73万亿元，同比增长12．1%［7］。如此畸形的土地财政模式，使地方政府对土地出让金产生了极强的依赖，尤其是对要靠卖地偿还债务的省市来说。卖地，已经成为地方政府能想到能使用的主要手段。

而对于房地产开发来说，土地是载体，失去了土地也就失去了生存的根本，因此也都唯恐不及地参与到拿地的博弈过程中去，特别是在一二线城市。地王的频出就是这种博弈行为的结果。据《北京青年报》引述的数据称:2016年，截止到5月31日，全国土地市场“高价地”频繁出现，其中按照总价计算，超过15亿元的合计有105宗高总价地块。北青报的报道显示:2016年6月2日下午，深圳龙华上塘商住地加冕新一代“高价地”，央企中国电建集团和广州方荣房地产有限公司联合以82．9亿元的高价拿下，地面价高达56781元/平方米［8］。无独有偶，如此高的土地价格，让人们吃惊、咂舌的同时，也深深地忧虑。

如果抛开其他影响房价的因素，仅从成本角度来看，当地价高企，开发商势必会将这部分成本纳入到房价体系中，房价自然也就走高。比如郑州这样自称二线城市的地方，今年产生的北龙湖14号地王，楼面地价高达36915元/㎡，房子的售价估计要到每平方6万左右［9］。根据房天下8月份最新数据显示:北京、深圳和上海的平均房价分别为50842元、47619元和43052元。

2016年7月我国城市平均房价排行榜前十名(数据来源:中国房价行情平台)

另一方面，高企的房价将带来一个直接的结果:城市生活成本激增。所谓“安居乐业”，对于大多数中国人来说，在城市拥有一套房子，才觉得有了归属感。但如此高昂的房价，让人望而却步，生活在城镇要么背负巨额的房贷，要么走在背负房贷的路上，生活的幸福指数极大降低。而对于大多数由农村到城市的打工人员来说，甚至包括大学毕业生来说，有限的收入使它们要想成为“房奴”，依靠购房在城市扎下根来的可能性并不太大，因为2015年秋季32个主要城市职位平均薪酬6700元。换句话说，北京、上海、深圳等地方的房价收入比完全超出了务工者的承受能力。这样也因此导致了城镇化进程中的另一个问题:常住人口城镇化与户籍人口城镇化的差异。国家统计局数据显示，2015年中国城镇化率为56．1%，但是户籍人口城镇化率仅为39．9%，两者之间存在着16．2个百分点的差距。同时，2016年的《政府工作报告》提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%［10］。而四川2016年政府工作报告，提出的目标是力争户籍人口城镇化率达31．5%、常住人口城镇化率达48．9%。这两者之间有17．4%的差距。这种差距显露出中国新型城镇化过程中的问题。而这种高地价——卖地——高房价——人才流动受阻的发展模式，也很明显地在“透支”城市的未来，抑制城市的可持续发展。华为软件总部撤离深圳，已经显示了高房价在消解城市发展的潜力，瓦解人们对城市的归属感，让城市未来的发展变得不那么乐观。

可以说，房地产的畸形繁荣构成了我国城镇化的最大障碍，因为地方政府对土地财政具有严重的路径依赖，加上房地产非理性泡沫的存在，致使地价越来越高，地王在各地频出。而高地价与高房价互为因果，螺旋式上涨，成为中国城镇化高成本的祸根所在。城镇化的高成本又直接阻碍了我国城市化的可持续性。

四、降低城镇化成本，推动城市可持续发展

1、寻求城镇化的合理规模，推动城镇可持续发展

城镇化成本有短期城镇化成本和长期城镇化成本，也有某个特定城市或者某个特定地区的城镇化成本的区别，而可持续发展是一个更加综合性的概念。城镇化成本，就单个城市而言，随着城市规模的变化，其成本、收益也呈一定规律的变化。利用生产函数和成本收益的方法研究城市的合理规模，并用图1表示:

短期城市规模的成本与收益

其中，SAC是短期城市平均成本，为短期城市总成本的人均值;SMC是短期城市边际成本，为城市人口每增加1人，城市总成本的变动值;SAR是短期城市平均收益，为城市总收益的平均值;SMR是短期城市边际收益，为城市人口每增加1人，城市总收益的变动值。在短期内，城市的最佳的合理规模时当SMC=SMR时，但是此时却未必是城市长期的最佳合理规模。城市要实现可持续性发展，不仅要考虑城市当代人的需求还有考虑后代人的需求，也就是说城市可持续性发展追求的是长期均衡。如图2所示:

长期城市规模的成本与收益

其中，LAC是长期城市平均成本，为长期城市总成本的人均值;LMC是长期城市边际成本，为长期中，城市人口每增加1人，城市总成本的变动值;LAR是长期城市平均收益，为长期城市总收益的人均值;LMR是长期城市边际收益，为长期中，城市人口每增加1人，城市总收益的变动值。在长期中，城市的最佳城市合理规模是当LMC=LMR时。长期中，城镇化成本的最优与城市可持续发展具有一致性，即长期中，实现城市的可持续发展时，城镇化成本就达到最小值。

成本是检验城市化可持续的重要尺度，随着人口红利消失等经济情况的出现，城镇化高成本时代的也愈来愈越临近，政府开销的刚性增长和土地收益的日益递减凸显地方“财困”，成为制约城市可持续发展的最大瓶颈。因此，在不断推进新型城镇化的进程中，既要考虑短期的城镇化成本，也要考虑长期的城镇化成本，在短期与长期中寻求均衡，同时考虑区域城镇化的协调发展。坚持以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念推进新型城镇化发展。创新性采用现代信息技术，利用云计算、大数据、物联网和人工智能去测算城镇化成本、规划城镇发展，打造低成本的可持续性的智慧城市，同时协调区域内、区域间城镇化的发展，形成低成本的可持续性的智慧城市群落。

2、推动财税制度转型，减少土地财政依赖性;加强宏观调控，引导房地产理性发展。

正如前文所说，土地财政和房地产的非理性繁荣，催生了城镇化成本，制约了城市可持续发展，产生了诸如“假离婚”等城市乱象。而要扭转这种非持续性发展，就需要引导进行财税制度转型，加强宏观调控，引导房地产理性发展，突破城镇化成本约束。一是城镇化进程中要树立“以人为本”的理念，坚持城镇化的核心是人的城镇化，要大力降低城镇化的经济成本、文化成本、社会成本，提供良好的基础设施，让进城人员留得下，待得住。对已经进城落户的农民，可以探索将农村的宅基地和房产作为资产，进行流转，提高他们在城市生活的能力;二是进行财税制度改革，推动财税制度转型。诸如:规范地方政府收入和支出状况，地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理［11］;合理筹划中央和地方政府的税权分配;通过壮大产业、完善相关税收分配制度等，培育地方财政收入新的增长点，降低地方政府对土地财政的依赖性;探索将土地一次性出让转化为按年收取租金制度，使财政收入可持续、稳定，也避免寅吃卯粮，急功近利的土地财政现象;三是持续地进行土地制度改革，在全国范围内允许农村集体土地入市，理顺农民、地方政府在土地新增收益中的分配模式，提高农民在土地增值收益中的分配比例;采取措施盘活旧城镇、旧厂房、旧村庄存量土地［12］，寻求小产权房合理的解决方式，增加土地的长期供给;四是加强宏观调控，尽快出台和实施房地产税，以调控房地产市场，抑制房地产泡沫的产生，引导房地产市场理性发展，以此助推城市的可持续发展。

当然，城镇的可持续发展是一个较大的命题，城市化进程中显现的“乱象”也需要多管齐下，多措并举，并且需要时间消化，现在也很难有马上凑效的措施，在此，我们只能依据自己的理解，提一个框架性的建议。

［1］李鹏翔．爱鸟人类文明的标志［J］．湖南林业，2004，05:26．

［2］商鹏程．我国城市可持续发展评价研究［D］．华中科技大学，2004．

［3］蔡翼飞，魏后凯，吴利学．中国城镇化成本的度量研究［J］．发展研究，2014，01:4-13．

［4］代黛．中国可持续发展的代价与对策思考［J］．知识经济，2013，23:57-58．

［5］2015年1-4月“土地出让金”占地方财政收入比重32%，赢商网，2015．5．25

［6］2014年一季度中国地方财政收入情况土地收入占比最多，中国报告网，2014．4．25

［7］房价如此猖狂，萧条还会远吗?搜狐财经，2016．9．27

［8］刘业进．地王频出，为什么?怎么破?［N］．南方周末，2016．6．14

［9］郑州地王楼盘6万一平，新地王秒杀广州地王，新浪河南，2016．8．21

［10］我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率仍存16．2个百分点差距，中国经济网，2016．4．26

［11］土地出让收入须全额纳入地方国库［N］．新华日报，2009．12．18