风险社会视角下我国社会应急救援体系建设研究

熊　亮　王　健



风险社会视角下我国社会应急救援体系建设研究

熊亮王健

摘要

风险社会已是当今各个国家不可避免的一种境遇，各种事故、自然灾害以及社会的冲突等风险层出不穷。如何在时间紧迫的情境下最大限度地减少风险所带来的损失，社会应急救援体系的完善是至关重要的。而我国社会应急救援体系建设面临着缺乏主体管理部门和一体化指挥平台、联动机制不健全以及专业应急救援力量建设不足等问题，鉴于此政府相关部门应更新应急救援理念、规范对应急救援力量的管理、建立统一指挥平台、在风险识别基础上加强专业应急救援力量的建设以应对各种社会风险。

关键词：风险社会 应急救援 体系建设

上世纪80年代德国社会学家贝克提出“风险社会理论”，其认为全球化的不断推进人类逐步进入了一个充满各种不确定因素的风险社会。近年来各种事故、自然灾害以及社会的冲突等风险层出不穷，据相关资料不完全统计新世纪以来我国每年发生各类灾害事故超过70万起［1］，如何把这些风险所带来的损失降低到最小，社会应急救援体系的完善至关重要。本文将在对我国风险社会风险分析的基础上指出我国社会应急救援体系存在的问题，并提出完善我国社会应急救援体系的建议。

1.现阶段我国风险社会风险发展趋势分析

明确风险的类型和表现是构建应急救援体系的前提和基础。贝克依据不同的社会形态把风险分为前工业社会风险（如传染疾病以及地震等自然灾害）、工业社会早期风险（如劳资矛盾以及安全事故）和现代风险（如环境污染、生态恶化等）。前工业社会风险在自然力的作用下产生，工业社会早期风险受资本原始积累的影响，现代风险是高科技发展的产物。根据贝克对风险的分类，可以把我国目前出现的这些风险分为四类，对这四类风险的发展趋势进行分析将有助于我国社会应急救援体系的构建。

1.1自然类风险危害效应增大

自然类风险主要包括地质气候的自然灾害以及资源短缺和环境恶化等，一般是由自然环境本身所导致，大概分为气象 （如干旱、洪水、雨涝）、地质 （如泥石流）、地震、农作物生物、森林生物以及森林火灾。我国自然灾害种类多，且发生频率高、破坏力大。2008年仅汶川5.12地震即造成近10万人遇难和失踪，直接经济损失8452亿元。2014年南方江西、湖南、广东、广西、贵州5省发生洪涝灾情，导致121.6万人受灾，农作物受灾面积93.1千公顷。此外我国有70%以上的大城市、半数以上的人口以及大量的工农业生产区域位于海洋、洪水等受气候灾害影响严重的东部及沿海地区，随着全球气候变化的影响在我国由气候引发的灾害事件也逐渐频发，造成的损失也越来越大，近年来气候引发的灾害平均每年经济损失1000亿［2］。

1.2社会类风险呈复杂化趋势演变

社会类风险狭义上是指影响社会稳定和谐导致社会失衡乃至动荡的因素，如社会矛盾、文化冲突以及社会竞争等。我国正处于社会转型时期，不可避免地产生了一些新问题如贫富差距拉大、社会不公平等，这些新问题和风险的出现会引发或加重失业问题、群体性事件、社会治安等社会问题和社会风险， 它们交织在一起使原本个案化的风险呈复杂化趋势演变，严重危及我国社会的和谐稳定。

1.3影响重大的卫生、交通、生产、食品等公共安全类风险频发

新世纪以来涉及卫生、交通、生产、食品等领域影响重大的突发性公共安全类风险增多。2003年SARS事件、2009年的H1N1甲型流感是波及范围最广的卫生领域的风险事件，广东、湖南、四川等全国20个省被侵扰，并造成了一定的社会恐慌。此外生产事故、交通事故、食品安全事件等风险也频发， 2014年江苏昆山工厂发生爆炸，事故造成69人不幸遇难，2015年天津危险品仓库发生爆炸导致165人遇难，财产损失更是难以估量。而地沟油、陈化粮、三聚氰氨奶粉、塑化剂饮料、瘦肉精事件等涉及食品领域的公共安全类风险的事件也时有发生。

1.4恐怖袭击风险增加

近些年来我国受恐怖主义威胁主要来自境内外的“东突”恐怖势力，如2009年新疆乌鲁木齐“7·5”事件、2011年“7 ·30”新疆喀什暴力恐怖事件、2012年叶城“2·28”暴力恐怖案件、2013年“4· 23”新疆巴楚县暴力恐怖案、2014年“3 · 1”云南昆明火车站暴力恐怖案件都与“东突”及国际恐怖主义势力密切相关。可以说以“东突”等恐怖袭击为代表的风险增加，给我国社会安定和谐、民族团结带来了重大隐患。

2.我国社会应急救援体系存在的问题

风险社会已是我国不可避免的一种境遇，各种风险越来越频繁的发生，因此必须建立一套完善的应急救援体系，把风险带来的损失降低到最小。近年来我国社会应急救援体系建设有了较大突破，政府在应急救援方面投入了大量资源，应对各种风险的救援能力显著提高。但是救援理念落后、缺乏一体化管理和指挥、联动机制不健全以及专业救援力量建设不足等问题仍然存在。

2.1缺乏应对风险的“大救援”理念

近年来我国各种事故、自然灾害以及社会冲突等风险频繁涌现，但国家相关职能部门应对各类突发风险的应急救援理念还没有形成，仍局限于防震减灾等传统社会风险的救援，对我国现已面临的多种现代风险没有深刻认识，一旦关联性强的多种风险突发，依靠仓促成立的紧急救援指挥机构很难立即形成有效指挥，必然造成重大损失。

2.2缺乏主体管理部门和一体化指挥平台

我国现有的社会应急救援力量主要分为三部分， 第一部分是由公安消防、特警等组成的公共应急救援力量，目前主要承担扑救火灾、重大安全生产和交通事故、防暴反恐、自然灾害等19类应急救援任务。第二部分是由医疗急救、危险化学品处置、地震应急救援以及水上救援等本行业专业力量组成，一般都分散在各行业以及个个相关企业之中，其规模也较小。以危险化学品处置救援队为例，其均分散于中石油、中石化等大型与危险化学品相联系的企业之中。第三部分是由乐清水下志愿救援队、北京“绿野” 山地救援队以及广州“青基会救援辅助队”等民间志愿队组成的应急救援力量，据不完全统计我国目前这类民间志愿应急救援队伍约有350余支［3］。然而这么多的救援力量在国家层面上却没有设立统一的综合领导协调机构，这些救援力量隶属于不同的部门，其管理都分散于各职能部门，各自相对独立，指挥平台互联互通困难，一旦发生重大风险灾难事故，政府往往临时成立指挥机构进行指挥协调，指挥信息系统难以在各类救援组织中实现衔接，因此很难适应对风险灾害的预警与快速反应。

2.3应对风险灾害的联动机制不健全

我国《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《消防法》等相关法律法规规定，突发风险灾害应由政府牵头组织，成立由水电部门、通信部门、医疗部门以及武警、公安、交警等其他相关单位组成的应急救援组织，并规定各部门职责制定救援预案［4］。但是由于不同突发公共事件之间的协调机制还没有建立，社会应急救援力量相互之间分割，平时缺少配合演练，导致协调合作能力及信息沟通渠道缺乏，经常出现风险灾害发生时各种应急救援力量不能形成统一力量， 救灾资源也得不到及时有效的配置。以“119”、“ 120”为例，两个应急调度指挥平台相互独立，风险灾害突发时无法做到紧急救援中的联动、协调和配合。

2.4专业应急救援力量建设不足

我国风险事故应急救援的骨干力量仍以公安消防、特警现役部队为主，专业应急救援力量的建设十分不足，一旦突发特殊风险事故，需要进行水下救援、医疗救援时经常出现因缺乏专业化的救援技术和装备而难以高效地参与救援的困境。

3.西方国家应对风险灾害的应急救援体系建设经验

面对层出不穷的风险西方发达国家对应急救援体系的建设越来越重视，很多做法对我国应急救援体系的完善具有重要的借鉴作用。

3.1建立了比较统一的应急救援指挥平台体系

美国1979年以前还没有统一的应急救援指挥平台体系，100多个政府部门具有风险灾害处置职能，这些部门相互独立各行其是，但由于有的部门之间部分组织功能重叠，有时还会出现相互冲突的情形。1979年在卡特总统的干预下美国成立了由总统直接领导的“联邦紧急事务管理署”，合并了原100多个具有风险灾害处置的独立部门， 以统一对应急救援的指挥和管理。2003年美国又成了国土安全部，进一步加强对联邦调查局、紧急事务管理署、环境保护署、移民局、海岸警卫队等22个具有风险灾害处置部门的管理，统一指挥全美的突发风险救援工作。日本建立了以内阁府为中枢的风险突发应急救援体制，内阁府作为全国风险突发应急救援指挥机构负责中央防灾会议日常工作、制订防灾和减灾政策以及突发风险应急救援的统一指挥。德国应急救援力量主要由联邦技术救援署、红十字会等组织组成，这些组织分布在全国各地，并建立了统一的应急救援指挥平台体系，以联邦技术救援署 （ THW） 为例，其在全国有668个地方协会，拥有 13类专业救援队伍，由联邦内政部垂直统一管理，一旦突发风险灾害，在联邦内政部的指挥下可以迅速集结全国668个地方协会13 类专业救援队伍参与救援。

3.2高效运转的联动机制

美国紧急事务管理署建立了由20多个部门组成的联邦紧急情况及准备理事会，其在全美设立了10个分局，并配备了消防、地震、医疗、交通等28类各种专业应急救援队，当风险灾害突发时紧急情况及准备理事会将根据需要协调各种专业应急救援队参与救援。在德国救援与救护相结合的联动机制也比较完善，很多地区负责救援的消防队和负责救护的医疗救援队经常共同使用同一个办公场所或共享接警信息，以便于在风险灾害发生后第一时间同时出动。日本制定了《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》，以法律的形式明确消防和自卫队等应急救援队伍之间的互助协作。

3.3专业化的应急救援力量

美国建立了多个专业应急救援队伍，其成员必须经过相关严格培训，培训合格后才可以持证上岗。德国应急救援力量包括1950年成立的联邦技术救援署、1864年成立的红十字会、1913年成立的生命救助协会以及1952年成立的约翰尼特事故救援等，这些组织分别负责技术救援、医疗救援、水上救援以及交通救援，专业化程度极高。

4.风险社会理论视角下完善我国社会应急救援体系建设的建议

风险社会已是当今各个国家不可避免的一种境遇，我们面临的风险在不断增加，因此政府相关部门应在借鉴国外社会应急救援力量体系建设经验的基础上，结合我国实际情况，构建政府应对风险灾害的统一指挥调度平台、不断完善应对风险灾害的联动机制并加强专业化应急救援队伍建设，从而最大限度降低风险所带来的损失。

4.1更新应对风险的应急救援理念

当今我国所面临的风险不仅仅局限于防震减灾等传统社会风险，因此我们必须更新应对风险的应急救援理念。首先要充分调动社会力量，树立全社会参与救援的理念。我国现有的社会应急救援力量主要分为公安消防、特警等组成的公共应急救援力量，医疗急救、危险化学品处置等本行业专业力量组成以及民间志愿队三部分，仅仅依靠公共应急救援力量难以抵抗日益复杂的风险灾害，民间应急救援力量的出现，能够有效提高我国的应急救援水平，也填补了许多救援领域的空白，因此我们必须更新理念，树立全社会参与救援的理念，鼓励民间组织参与到应急救援体系之中。其次要加大对应急救援队伍的经费投入，完善应急救援队伍的业务训练基地，从而大力提高应急救援队伍处置多种风险灾害的能力，以满足当前应对复杂风险灾害的需要。如采取政府拨款和社会捐助相结合的方式对应急救援组织成立专项基金，以保障应急救援队伍人员的培训经费以及应急救援过程中必要的开支。

4.2规范对应急救援力量的管理

针对当前我国应急救援力量缺乏主体管理部门的问题，我们可以借鉴美国经验成立专门负责处置风险事故的国家应急救援部，其在国务院直接领导下开展工作，统一管理和指挥全国所有应急救援队伍。同时各省、市、县也要成立相应的应急管理机构，受国家应急救援部垂直管理。此外还要制定应急救援指挥的相关规章制度，规范指挥过程的程序和权责，如指挥失误必须追究相关指挥人员的责任。

4.3建立统一指挥平台以加强不同应急救援力量之间的联动和协调

风险事故高效的应急救援离不开统一的指挥和救援力量间的联动协调，因此各级政府必须建立应急救援一体化指挥平台，达到快速反应、应急联动、有效处置的目的。各级政府可以对现有的平台如“119”、“110”、“120”、“122”等指挥平台进行整合，并将海上搜救、危险品生产以及民航、矿山等行业的应急救援指挥中心与政府的总平台联网，一旦风险灾害突发可以实现统一接警、快速反应、资源共享、联合行动的效果，彻底改变目前部门与部门以及部门与行业应急中心并存的离散状况。

4.4在风险识别基础上加强专业应急救援力量的建设

我国是一个风险灾害频发的国家，仅仅依靠以公安消防、特警现役部队为主的应急救援力量难以应对各类风险灾害，必须在风险识别基础上加强专业应急救援力量建设。在此我们可以借鉴德国专业应急救援力量建设的经验，在德国经过相关政府部门和权威机构的风险评估，确定该区域存在某种特定风险后，再根据需要设立专业救援队伍，并对这些专业救援队伍进行严格培训。如联邦技术救援署 （ THW）设立的油污清理救援专业队，其只有在沿海并有化学品泄漏污染可能性地区才设立，且专业化救援程度极高。因此我国也可以在风险识别基础上，如一些沿海地区或大河流域、矿区等设立相应的专业救援队伍，并加大经费投入，提高其专业化救援程度。

作者单位： 湖南农业大学马克思主义学院

参考文献

［1］ 魏捍东，构建我国社会应急救援力量体系的思考［J］，武警学院学报，2008（2）：16-21.

［2］ 张卫，社会风险发展趋势与我国突发事件应急机制建设［J］，中南民族大学学报（人文社会科学版），2008（11）：111-115.

［3］杨凯，民间应急救援组织建设与政府管理模式创新［J］，人民论坛，2014（6）:143-145.

［4］郭其云，夏一雪，公共危机应急救援力量体系建设问题初探［J］，中国应急救援，2012（6）:42-44.

［5］张磊，应急救援队伍建设: 德国模式及借鉴［J］，国家行政学院学报，2012（3）:123-127.