我国应急救援多元协同机制研究

岳清春



我国应急救援多元协同机制研究

岳清春

摘要

在应急救援过程中，多元协同机制是进行应急管理的关键环节。本文基于应急救援协同机制的内涵和意义，系统分析了当前我国多元协同机制的现状和问题，以此为构建多元协同机制提出相关的政策建议。这对提升我国应急救援能力，不仅具有重要的理论意义，也具有现实的实践价值。

关键词：协同应急机制主体

1.问题的提出

多元协同是应急救援过程中在保证政府核心地位的前提下，通过横向和纵向上的分权和授权，形成多个拥有权力、责任以及能力的协作主体，通过在过程中进行规范化和常态化的合作，以达到有效应对突发性事件的目的。多元协同可以从两方面理解：从横向上看，多元协作主体由营利组织、非政府组织、媒体、公众等社会主体在内的多方力量组成，各参与主体平等地拥有应急救援的参与权，并且这种权责应以制度化的方式加以明确；从纵向来看，政府在多元协同中处于核心地位，负责多元协作规则的制定以及各主体的统筹协调。从多元协同的内容来看，一方面是专业分工。由于政府在人力、物力、财力以及时间等方面的限制，不可能独自实现对突发性事件的全面管理。营利组织、非政府组织等社会力量可以利用自身的专业优势和资源优势，负责应急救援中的相关领域和任务，以节约政府的资源和时间，使其集中精力做好整体协调和规划；另一方面是资源共享。资源共享既包括突发性事件过程中相关信息搜集和研判的共享，也包括应急救援物资筹集和使用的共享。由于相关信息的及时性和全面性直接影响到应急决策的科学性，这必然要求实现多元主体间的信息搜集和研判的共享。同时，要在短时间实现人力、物力、财力的筹集和调配，必须依靠社会救援力量的合作。

从多元协同机制构建的必要性来看。首先，是我国体制改革和社会发展的必然要求。近些年来，我国政府改革强调向服务型政府转变，在这个过程中政府通过简政放权的形式逐渐打造“小政府、大社会”的格局。因此，各类主体开始掌握更多的社会资源，主体之间的相互联系和相互依存度不断提高。其次，是应急救援自身的要求。构建有效的多元协同机制，在应急管理中能够实现由政府单一主体向多元主体的转变，减轻政府压力和弥补政策漏洞，并且可以更好地整合各种应急资源，发挥各类社会主体的优势。最后，是公民社会发展的要求。多元协同机制的构建，有助于增强公民的危机意识、民主意识和参与意识，提升自救互救的能力，从而使突发性事件处于全社会的监控之下，这对实现突发性事件的全面管理和过程管理意义重大而深远。

2.我国多元协同机制的现状和问题

2.1区域之间的协同

《突发性事件应对法》、《国家总体应急预案》等一系列法规和指导文件都明确规定了在突发性事件过程中，区域之间要加强协同配合、理顺相互关系、做好衔接工作。从预防准备到善后恢复，不同地区之间做到了良好配合，在一定形式上实现了区域联动。但是在实践过程中也表现出一些问题：一方面，不同区域之间根据本地实际制定了不同的政策文件和处置程序，相互之间沟通和衔接存在一定的难度，某个地区在应对突发性事件中的经验和对策不一定得到其他地区的认同；另一方面，体制性的分割在一定程度上会造成地区各自为战、彼此分割的局面，不能进行及时和有序的合作，实现信息、技术以及资源的共享。

2.2政府与社会主体的协同

在突发性事件过程中，我国政府具备较强的社会动员能力，主要体现在以下几个方面：首先，党的统一领导能够直接指挥各级党委的工作，进而有效地动员社会力量；其次，政府的主导地位能够自上而下地指挥各级政府和职能部门，做到统筹协调；最后，领袖的权威能够直接诉诸社会，由内而外地动员起各种社会力量。这些都充分体现了我国在应对突发性事件过程中的政治优势、组织优势以及权威优势。同时，在政府与社会协同过程中，也存在着一些亟待解决的问题：一是政府不善于依靠社会力量应对突发性事件，在突发性事件过程中政府和社会力量的分工不明确，对他们享有的权利、承担的义务以及参与方式等都没做出明确的规定。二是政府与社会力量缺乏有效的沟通，受到体制性因素的影响，我国信息沟通主要以自上而下的行政沟通为主，自下而上和平行的社会沟通不足。三是社会力量参与程度不足，社会力量主要依靠行政方式参与到突发性事件过程中，具有明显的被动性、间歇性和依赖性。

2.3社会主体间的协同

在突发性事件过程中，企业、非政府组织、媒体、志愿组织等社会力量都起到了一定的作用，各种社会力量参与空间和参与能力都有了长足的进步，社会多元主体协作机制逐步形成，在应对突发性事件中发挥了越来越重要的作用。其存在的问题体现在以下方面：一是各参与主体协同意愿不强。由于参与主体对政府形成了过度的依赖性，处在被动接受的地位，而不是主动协作，从而不能积极主动与其他参与主体沟通和合作。二是各参与主体之间协同水平较低。在突发性事件过程中，各参与主体之间协同主要依靠政府来实现，由于政府在应急管理中的时间和精力有限，并且没有专业协调机构统筹协调，造成重叠救援和资源重复现象。三是协同过程处在无序状态。由于各参与主体协同没有统一的规范，各参与主体在参与时间、参与地点以及参与方式等方面不够明确，导致多元协同过程呈杂乱无序的状态。

2.4军地之间的协同

实践证明，军队在应对突发性事件中往往是一种决定性和高效性的手段，目前我国军地结合工作也取得了长足的进步。一方面，应对突发性事件中的军地结合具备了一定的法律基础。从《中华人民共和国国防法》到《突发事件应对法》，从《军队参加抢险救灾条例》到《军队处置突发事件总体应急预案》，都明确规定了军队在应急救援中的地位和任务。另一方面，我国初步建立了国防动员体系。近些年来，我国为了实现军地结合，全国很多地区的人防机构具备国防动员的应急功能，实现了人防到民防的转变。但是在国家应急体系中实现有效的军地结合，还存在着一些问题：一是当前的法规和政策只从原则上做了宏观的指导，缺乏具体的实施细则和程序；二是军队参与突发性事件的深度和广度有待扩展，不能仅仅停留在响应阶段；三是军队参与应急救援的专业性水平有待提高，军地之间缺少互补学习的机制。

3.我国多元协同机制的构建

3.1区域协同机制

区域协同机制主要是指在应急救援过程中，属地政府与周边政府协作应对突发性事件的措施或程序。区域协同主要有三方面的属性：一是强调主体性，即在坚持属地管理、地方负责的原则下构建组织指挥体系，统一调配应急资源；二是协同性，在横向上形成政府间职责分工和分类管理格局，从而实现应急管理中职能衔接与资源共享的目标；三是互补性，参与区域之间在人员、资源、技术、装备等方面具有各自的优势和特点，在协同过程中要实现优势互补。构建区域协同机制主要从三方面着手：一是构建网格管理的新格局。改变目前条块分割的现状，通过网格化管理的方法明确区域之间的应急管理职能，在横向上形成职责分工和分类管理的配合机制；二是构建综合协调机构。综合协调机构无论是临时性的项目组织，还是常设性的职能机构，都应成为区域协同机制的管理平台；三是构建战略协同关系，通过制定应急管理框架协议的形式，达成应急管理的共识，开展定期的应急演练和信息共享，在突发性事件过程中能够及时调配应急资源，实现周边联动和协同应对。

3.2社会参与机制

社会参与机制是政府为了及时和有效的防控突发性事件，引导社会力量共同参与和协同合作的一系列规则和程序。社会参与机制可以从三个方面理解：一是政府在社会参与中起到主导性作用，负责社会参与规则的制定和参与主体的统一协调；二是参与主体具有广泛的社会性，具体涵盖了核心利益相关者、边缘利益相关者以及潜在利益相关者；三是参与过程具有一定的规范性，各主体在参与过程中具有明确的角色定位和运行程序。具体来说，构建社会参与机制主要从以下方面着手：一是为社会主体参与突发性事件提供制度保障。通过完善相关法律、法规和政策，对社会力量参与的程序、方式、途径、监督、奖惩等做出明确规定，给予社会参与主体应有的制度空间和政策支持，使各种社会主体的参与活动形成一种制度化行为。二是充分发挥非政府组织的作用。政府要为非政府组织创造良好的发展环境。加快登记制度的改革，逐步改变目前的“双重管理”机制，通过合理的制度安排，明确其参与地位和工作权利。同时，加强分类指导，重点培养。针对各自特点进行分类指导，形成合理的布局，优先发展公益慈善类、城乡社区类等组织。三是将企业纳入到应急管理中。一方面，培养企业主动参与意识。我国应该制定相关的政策和法规，落实企业在突发性事件中的责任，并对积极履行责任的企业给予一定的政策扶持。另一方面，加快应急产业发展。通过制定相关的激励性措施，借助市场化运作吸引企业进入应急产业中去，推动应急产业发展朝着市场化、规模化以及专业化方向发展。

3.3军地协同机制

军地协同机制是指根据法律制度和平战结合的要求，有效整合军队和地方的应急资源，共同应对突发性事件的规程。军地协同机制主要包括三部分内容：一是军政协同，是军队和地方政府在相互配合的基础上，构建起协同应急救援的模式；二是军民协同，是军队带动社会力量参与应急救援的形式，这也是我国社会主义制度优越性的具体体现；三是军军协同，是通过各军种之间相互合作，实现应急救援协同作战模式。军地协同机制主要包括日常沟通机制、应急响应机制以及军地联动机制三部分内容。一是定期沟通机制。首先，军地定期召开联席会议，分析属地内应急管理工作的动态，共同制定具体的应急措施，统筹应急任务的部署。其次，构建合理的信息共享平台。军地双方要共同搞好顶层设计，通过构建信息平台整合军地双方信息管理优势，实现信息搜集、分析研判以及储存提取的兼容。最后，加强军地之间联合培训工作。可以采取共同办班、工作轮换等方式发挥军地双方各自的培训优势，使应急管理人员既能学习对方的有益经验，又能实现应急管理工作的有效衔接。二是应急响应机制。构建军地应急响应机制需要从三方面进行。首先，预案制定。军地双方根据属地突发性事件的性质和特点，共同制定总体应急预案，使军地双方总体规划特别是具体行动方案有机衔接。其次，高效决策。突发性事件发生后，应该成立由军方参加的联合指挥部，军地联合制定应急管理决策，确保军地双方协同工作的高效运行。最后，保障有力。军地双方根据总体预案的要求，制定出科学合理的物资调配方案，既能做到保障自身救援任务的进行，又能在一定程度上实现军地双方的相互照应。三是军地联动机制。一方面，落实联合训练工作。军地双方制定定期联合训练的计划，进行跨部门、跨灾种以及跨行业的演练项目，增强联合训练的可行性和针对性，使各种应急救援力量明确任务、熟悉程序、掌握方法，从而提高军地协同应急救援能力。另一方面，构建联合指挥机制。在应急预案中要明确由党、政、军组成联合指挥部的结构和人员，日常负责应急管理的培训教育、沟通协调以及系统保障等工作，应急过程中以他们为主体形成应急管理的项目组织。

作者单位： 中国人民武装警察部队学院

参考文献

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