彭阳县生态治理实践

张朝阳，林　震

(北京林业大学 人文社会科学学院，北京 100083)



彭阳县生态治理实践

张朝阳，林震

(北京林业大学 人文社会科学学院，北京 100083)

生态治理；顶层设计；生态立县；彭阳县

自1983年建县以来，彭阳县历届政府始终秉持“一任接着一任干，一代接着一代干，一张蓝图绘到底”的传统，历经30多年的治理，全县的水土流失得到了有效控制，环境不断改善，生态建设融入整个城乡建设发展中，并形成了多种优势特色产业，真正实现了 “山变绿、水变清、地变平、人变富”的生态综合治理目标。在30多年的生态治理中，彭阳坚持做好顶层设计，取得了非凡的治理成效：平均每年完成造林保存面积4 500 hm2、提高森林覆盖率0.8百分点，营造人工防护林近13.33万hm2，累计修建水利水保工程5 600多处；治理小流域106条共1 779 km2，有近一半的小流域由干沟变成溪流；水土流失治理程度由建县初的11.1%提高到76.3%，年减少泥沙约680万t。

彭阳县位于宁夏东南部、六盘山东麓，隶属固原市，现有人口26.65万人，其中农业人口23.5万人。由于地处闭塞的西北内陆地区，工业起步较晚，是一个典型的以农业为主的国家级贫困县。境内山多川少，沟壑纵横，土壤贫瘠，土地总面积2 528.65 km2，水土流失面积达2 129 km2，森林覆盖率仅3%，属全国重点水土流失区。水资源总量8 920万m3，属资源型和工程型缺水并存的地区。水土流失和水资源匮乏导致了小气候的恶化，干旱、冰雹、大风、扬尘等自然灾害频繁发生，严重制约着全县经济社会的发展。为摆脱生态型贫困，当地政府将“生态立县”纳入经济社会发展战略，并将生态效益与经济效益共同作为生态治理的目标，从根本上化解了彭阳县生态型贫困难题。

1　彭阳县生态治理历程

彭阳县历届政府始终秉持“一任接着一任干，一代接着一代干，一张蓝图绘到底”的传统，历经30多年的治理，全县的水土流失得到了有效控制，环境不断改善，生态建设融入整个城乡建设发展中，并形成了多种优势特色产业，真正实现了 “山变绿、水变清、地变平、人变富”的生态综合治理目标。彭阳县的生态治理历程可以划分为4个阶段：

1.1意识启蒙阶段(1983—1991年)

自然灾害和人为因素导致环境逐渐恶化，自1983年建县以来彭阳群众的生产生活始终陷在垦荒—破坏植被—水土流失—产量降低—扩大垦荒的恶性循环中[1]。生态治理初期由于缺乏技术指导，外加破坏严重，苗木成活率很低，植树造林成效不佳，在当地流传着“头年种，二年拔，抱回家捣罐罐茶”的说法。县政府意识到生态建设的紧迫性和必要性，从战略高度出发，研究顶层设计，确定“生态立县”方针，搞好生态建设规划，针对地区发展的整体性和生态建设的系统性部署工作。在此期间制定了《彭阳县退耕还林还草办法》，明确了退耕还林还草的原则、政策、管理措施、责任追究机制及相关具体事宜。

1.2学习探索阶段(1992—2000年)

随着群众温饱问题的基本解决，彭阳县确立了发展果林经济的新路子，1992年时任彭阳县委书记柳富同志撰写的《绿色企业——彭阳希望之所在》一文引起了自治区领导的关注，果林经济被提到了支柱产业的位置。为强化植树造林效益，领导干部多次前往区内外参观学习，通过对山西、河北等地的考察，技术人员探索出了符合彭阳沟壑纵横特点的隔坡水平沟整地新技术；在甘肃农田建设的启发下，彭阳县也形成了符合自身发展的“宽、大、平”模式；在福建省的对口扶贫过程中，菇农们改良了菌草种植技术。另外，“九五”期间彭阳县还大力发展公路交通建设事业，加速带动经济林带、绿色通道工程、畜牧业发展，为生态产业发展奠定了良好的基础。

1.3生态治理效益初现阶段(2001—2010年)

2000年彭阳县提出建设“生态型新农村”的目标，计划将彭阳打造成“生态经济强县、生态文化大县、生态人居名县”。按照县城总体规划搭建起了以县城为中心，集镇、省界市场为两翼的城镇化发展骨架，带动周边相关产业的发展。进一步完善了基础设施和强化了县城服务功能，建设了茹河生态园二期、茹河花园一期、彭阳大街和彭阳会堂等重点工程。在《关于加快推进生态、经济、社会科学发展若干问题的决定》的指导下，农村生态建设依旧以推进设施种植业、特色果林业和草畜产业发展为重点，依托草畜、马铃薯、玉米和果品等优势资源，加强山水林田路五项基础设施建设，为生态产业的发展提供有力保障，打开县城及周边市场。

1.4全面生态建设阶段(2011年以来)

彭阳县“十二五”规划纲要中，再次提出将生态建设作为工作重点和主要任务，并以国家“五位一体”战略为指导，全面创建生态文明示范县。彭阳县始终坚持“生态立县”方针不动摇，伴随工业的兴起开展节能减排工作，大力开发风能、太阳能、生物质能等新能源，将太阳能热水器、沼气入户率作为创建“全国生态文明示范县”的重点考量指标。在发展草畜产业和特色林果业的基础上不断健全服务体系，并借着“春风四月到彭阳”“彭阳秋韵”等赏花摄影品牌活动宣传治理成果，传播生态文化，真正将生态建设融入政治、经济、文化、社会之中。

2　彭阳生态治理的顶层设计

2.1坚持“生态立县”方针

建县初期土壤贫瘠、干旱少雨的恶劣环境就引起了县领导的高度重视，在胡耀邦同志“种草种树、发展畜牧、改造山河、治穷致富”思想的指导下，彭阳提出了“生态立县”方针，同时提出治县七字口诀——种、养、加、土、水、路、电，其中三项涉及生态建设，要求全县做好种草种树、平田整地及水资源开发利用工作。随后出台的《关于彭阳县1984年以后以种草种树为重点经济建设安排建议》更加明确了“以林草建设为中心，积极发挥各种经营，抓好六种、七养、十加工，大搞农田基本建设”的经济发展思路。在农田基础设施建设方面先后制定出台了《关于种植业结构改革的决定》《关于大规模开展农田水利建设的决定》《彭阳县红、茹河流域农田建设的实施方案》《彭阳县山区农田建设五年实施方案》等政策、规划[1]，大力加强农业基础设施建设，掀起大搞农田基本建设高潮。1988年提出的“三个五”经济发展战略，其中的首要任务就是加强以农田水利建设为重点的基础设施建设。

1992年，《彭阳县综合改革方案》明确了经济发展的“百字方针”，依旧将生态建设作为农村经济建设的主要根基，其中包含“大力开发果、烟、牧等支柱产业，加强田、林、水、电、路基础建设，严格控制人口增长”的发展思路。1993—1995年，县政府重点落实果树种植工作，确定了“山顶沙棘、柠条、山桃戴帽，山坡地埂山杏、结杏缠腰，庭院四旁广种核桃、花椒，河谷川台规模发展苹果、梨、桃，杨柳椿槐下滩进沟上路道，土石山区封造结合、针阔混交”的彭阳县林业建设方针，深挖果园产业发展潜力。

2007年彭阳县发起“彭阳今后干什么，怎么干”的大讨论，研究出台了《关于加快推进生态、经济、社会科学发展若干问题的决定》，提出了建设以“大花园、大果园”为蓝图的“生态家园、致富田园、和谐乐园”构想，推动生态型林业向生态经济型林业转变。2014年，彭阳县出台了《关于深化改革推进经济社会发展若干问题的决定》，全面启动国家生态文明示范县创建活动，开展国家重点生态功能区建设与管理试点县工作，巩固提升生态文明建设成果。

2.2坚持发动全民参与生态治理

为落实“生态立县”方针，县上多次组织植树会战，领导干部在任期间曾与群众一起挖坑植树，吃在工地，住在工棚，离任后依旧亲自上山为乡亲们义务修剪果树。为使广大群众能够积极配合并参与改土治水、植树造林工作，时任县领导亲自带领县上干部职工在彭阳栖凤山上营造了几片松树林。兴彭大道绿树成荫的国槐，县城出口到古城20 km路两旁的参天大树，都是植树会战的“杰作”。

1985年，彭阳县制定了全县干部职工每年春秋停止办公一周参加义务植树的制度。县领导明确了各自的绿化点，乡领导每年各抓一个百亩(15亩=1 hm2)以上的造林绿化示范点，全县上下广泛动员，全面开展植树造林工作。据统计，建县以来共出动干部3.6万人次，全县机关单位义务植树基地达30多处，植树播绿共1.31万hm2。为了提高造林技术含量，县林业局还组建了100多支专业造林队，如退耕还林补植补造队、主干道绿化队等投入对口的生态工程建设中。

2.3创新提出立体生态治理模式

通过多年的发展，彭阳县探索出一套符合自身发展的生态治理模式，即“山顶林草戴帽子、山腰梯田系带子、沟头库坝穿靴子”的立体治理模式，以小流域为单元，山水林田路统一规划，坚持环境工程与民生工程并进,对梁峁沟坡塬实施综合整治。该模式主要包括以下五个工程：①以林草为主的生态工程，坚持退耕还林还草与荒山造林相结合；②温饱工程，在流域治理的同时修筑梯田；③淤地坝及集水工程，确保群众的安全生活生产；④通达工程，道路建设确保流域治理的有效完成；⑤管护工程，依靠后期管护，确保治理工程持续发挥作用。

另外，相关部门还根据当地干旱少雨、土地贫瘠的特征开展“88542”(在每个山头先挖宽、深80 cm的槽，挖出土方筑成高50 cm、顶宽40 cm的田埂，再用熟土回填种树，田面宽保持2 m)这样一个近乎苛刻的旱作整地植树技术工程，目的在于截留雨水，提高苗木成活率和生长量。“813”生态提升工程，计划用3～5年，在全县打造8个生态乡镇、100个生态村、3 000个生态户，整体提高生态建设水平。

随着生态环境的好转，群众的基本生活问题也得到解决，彭阳县在此基础上以生态带动产业发展创造更多的财富。2014年，彭阳县在南山流域创新出“上保(塬面修建高标准农田，保障口粮)、中培(山腰培育特色经果林，发展林果业)、下开发(川道发展设施农业、生态移民、整治河道、坝地利用)”的治理模式，逐步推进流域治理由生态型向生态经济型转变[2]。

2.4改革完善生态治理机制

彭阳县将生态文明建设放在经济发展的首要位置，而水土保持恰是彭阳县生态文明建设中需要首先攻克的难题。县政府按照“政府主导、水保搭台、部门唱戏、建设生态、发展产业”模式，由水利部门统一规划，发改、财政、农业、水务、林业等相关部门按照职能分工，部门负责人组成水土保持生态文明县创建领导小组，分管农业副县长任组长，领导小组下设办公室分管具体项目，实行县级领导包乡、部门包村、乡镇干部包点的目标责任制，每年县、乡、村都会逐级签订责任书，再把治理任务分解到乡、村，最后落实到户和个人。

在资金投入方面，为克服国家资金投入不足的困难，彭阳县探索出政府扶持、群众主体、市场参与的投入方式。从2008年开始，县财政每年投入均不低于500万元，各部门还实行不同的激励措施鼓励农户劳力投入，林业部门采取“退一还二”的办法，要求农户每退耕0.067 hm2(1亩)，需完成0.133 hm2(2亩)荒山造林；农田建设方面，农户每完成0.067 hm2高标准农田，可获政府补助120元；在道路建设方面，实行民办公助、以奖代补的办法，动员农户投工投劳，共同参与建设与管理。以南山流域治理区为例，水保部门配套项目共计投入仅600万元，而农、林、牧等涉农部门和社会、市场、群众投入累计超过了3 000万元。另外，彭阳县还在小流域综合治理区和生态移民迁出区积极引导市场投资生态产业，通过土地流转、招商引资等形式，引进种养大户或企业，建立养殖园区，发展绿色生态产业，有效调动了社会资本参与生态建设的积极性。

生态建设的效果不仅取决于前期治理，更离不开后期管护。彭阳县于1993年成为我国首批水保监督执法试点县后，严格按照谁破坏、谁治理的原则, 全面实施依法监督管理：①普及宣传。通过举行水土保持法知识竞赛，提高干部、职工的守法意识，规范工作方式。针对广大群众采取宣讲、赠送纪念品、群发短信等方式宣传水土保持法，提高群众建设生态的主动性和自觉性。②建章立制。制定《彭阳县水土保持预防监督暂行办法》《彭阳县开发建设项目水土保持方案报告管理暂行办法》等一系列管理办法和文件,为人为水土流失防治工作的规范化、制度化奠定了基础。③队伍建设。1994年以来彭阳县水保监察队伍先后吸纳来自县、乡、村的检查员共233名，每年开办2期监督执法培训班和3期基础知识培训班，年均受训人数达1 000多人次，极大地提高了执法队伍的业务素质和水平。

3　彭阳县生态治理效果

30多年来，彭阳县平均每年完成造林保存面积4 500 hm2、提高森林覆盖率0.8百分点，营造人工防护林近13.33万hm2，累计修建水利水保工程5 600多处，共治理小流域106条1 779 km2，水土流失治理程度由建县初的11.1%提高到76.3%，年减少泥沙约680万t。在生态建设过程中,彭阳县针对生态型贫困创新了一系列治理工程，如特色工程“88542”可以最大限度地拦截地表径流，有效提高林木成活率和保障树木的生长量。在生态移民扶贫攻坚战略指导下，彭阳县以红河乡为试点，通过推进“53211” 产业扶贫模式形成了 “山区草畜产业、川区设施农业，劳务输出产业”协同发展的格局，每年可为全乡2.3万人带来3亿元以上的收入，家庭人均纯收入达到1万元以上，该模式获得宁夏扶贫开发工作考核一等奖。2013年在建县30周年之际，彭阳县正式启动“四个一万亩”(1万亩针叶树、1万亩沙棘、1万亩沙枣、1万亩火炬)工程建设，不仅促进了产业结构调整，还带动了全县苗木产业的快速发展，项目区森林覆盖率也由以前的25.3%提高到28.5%，既涵养了水源，又有效绿化美化了县城周边环境。2014年北部安家川片区连通工程顺利通水，解决了西部地区最大的缺水难题，8.2万山区群众告别了饮水困难的历史。

依靠退耕还林等工程打下的良好基础，彭阳县大力发展绿色产业，形成了三大“亿元绿色产业”。①果林经济。目前彭阳县形成了以杏为主的经济林带3.53万hm2，经济林及其相关产业成为彭阳首个亿元产业，“茹阳”果脯、“云雾山” 杏仁等产品在银川、兰州、西安等周边城市大受欢迎，以红梅杏、金太阳、曹杏为主的鲜食杏销售火爆。②紫花苜蓿产业。彭阳县每年种植紫花苜蓿不少于6.67万hm2，占全国的4%，在与区内两家龙头企业的合作下建设草产品收获加工草场12个，收购点61个，产品远销韩国、日本、中东等地。③蔬菜产业。梯田为蔬菜生长提供了良好条件，六盘山高原菜的品牌已在香港蔬菜供应中打响，据统计，2014年蔬菜产品销售额突破3亿元。另外，彭阳县还荣获了“中国辣椒之乡”的美名。

生态环境的改善不仅带动了传统农林产业的发展，还带动了第三产业的迅速发展，2014年彭阳全年接待游客15.8万人次，实现收入3 400万元。南山小流域风景区不仅为游客提供农田观光、自助采摘、垂钓休闲等生态旅游项目，还借果林优势，于每年4月举办“杏花旅游文化节”，吸引全国各地的游客到彭阳赏花摄影。农户们看准商机打造农家乐，开发休闲娱乐项目。旅游业为彭阳人创造了更多的财富，2014年彭阳县生产总值较1983年增长了1 072.9倍，农民人均纯收入增长29.7倍，全市小康率达到67%。

彭阳县生态治理的显著效果引起了各级政府的广泛关注，先后获得“国家园林县城”“国家水土保持生态文明县”“全区生态建设模范县”等荣誉称号。生态建设经验得到了广泛推广， 2005年《关于在全国黄土高原类型区推广“彭阳经验”的建议》被列为全国人大常委会重点办理的建议之一。

4　彭阳县生态治理的经验与启示

4.1生态治理需要强有力的组织保障

以经济建设为中心是我国长期以来坚持的发展方针，直至2012年党的十八大会议将生态文明建设纳入“五位一体”战略部署，然而“生态立县”却早在30多年前就成了彭阳县的发展方针，并体现在当地经济社会发展的全过程。 为确保生态建设的有效落实，彭阳县始终坚持“政府主导、水保搭台、部门唱戏、群众参与”的协作机制，成立由县长、发改、财政、农业、水利、林业等部门负责人组成的生态文明建设领导小组，该小组负责做好顶层设计，制定相关政策，之后由水利部门统一规划，各相关部门按照职能再进行分工。各部门在项目具体实施中坚持“各负其责，各尽其力，各投其资，各记其功”，这种部门合力、统一协调的模式在全国生态文明建设中具有一定的先进性。

4.2生态治理需要先进的理念指导

彭阳县生态治理显著成效的取得离不开“生态立县”方针的正确指导，同时也依靠着26万回汉儿女心中的“彭阳精神”。贾世昌、刘承德、柳富等老一辈领导人务实苦干的工作作风成了“彭阳精神”的核心，广大人民群众“愚公移山”般的毅力是彭阳精神最好的诠释。1997年时任县委书记柳富同志在讲话中首次提出，要弘扬“认准路子，锲而不舍，团结务实，埋头苦干”的“彭阳精神”[3]，2006年在宁夏林业工作总结会上“彭阳精神”被赋予真正内涵，即“勇于探索，团结务实，锲而不舍，艰苦创业”，并在全区林业系统推广学习。

生态建设投资大，收益却不能立竿见影，这就要求地方领导要树立正确的政绩观，切忌追求“显性政绩”，不仅要平衡好经济效益与生态效益，还要具有“功成不必在我任期”的担当。地方政府营造良好的社会氛围，利用多种形式开展生态环境宣传教育，普及环境法律知识，倡导合理节制消费，让生态意识贯穿人们的衣食住行，真正融入经济社会发展。

4.3生态治理需将生态效益和经济效益并重

要破解发展中的难题，必须认清自身所面临的矛盾，宁夏西海固地区被列为最不适宜人类生存的地区之一，彭阳县也属国家级贫困县之列，生态、人口、经济之间的恶性循环是彭阳县必须要解决的难题，可以说“既要绿水青山，也要金山银山”便是彭阳县发展的终极目标。彭阳县重点落实退耕还林政策，着力解决水土流失问题，并两次开展大规模生态移民以缓解人地矛盾，实行“山水林田路统一规划、综合治理，以交通促进当地生态优势转换为经济优势，打造生态农业，发展林业经济，从根本上解决了当地生态性贫困，既留住了绿水青山，又收获了金山银山。

[1] 王静.生态文明的历史演变及其必然选择研究——以宁夏彭阳县为例[D].宁夏:宁夏大学，2010：17-18.

[2] 刘平，曹文洪.彭阳南山生态经济流域治理模式探讨[J].中国水土保持，2012(10):3-4.

[3] 杨立宾.科学发展观与正确政绩观的实践性诠释——彭阳县变迁的经验分析[J].宁夏党校学报，2010，12(2):80-83.

(责任编辑孙占锋)

2016-02-20

S157.2

C

1000-0941(2016)04-0056-04

张朝阳(1990—)，女，宁夏银川市人，硕士研究生，研究方向为绿色行政与生态环境政策；通信作者林震(1972—)，男，福建福清人，教授，博士生导师，主要从事绿色行政与生态环境政策研究工作。