我国省级水土保持法规修订情况及建议

张安田，费永俊

(长江大学 园艺园林学院，湖北 荆州 434025)



我国省级水土保持法规修订情况及建议

张安田，费永俊

(长江大学 园艺园林学院，湖北 荆州 434025)

水土保持；法律法规；修订；建议

自2011年3月1日新水土保持法实施，到2015年底全国共有26个省(区、市)修订出台了省级水土保持法实施办法或条例。显著特点有：禁止性规定比上位法更加严格，两区划分等内容更加具体、可操作，方案编制管理有创新与突破，易发区划分、监测管理等有新探索发展，水土流失调查等有更加明确的规定，自由裁量权等更加规范。建议地方在水土保持法规的修订中不仅要学习、借鉴成功经验，同时还要在目标考核责任制、易发区划分、方案分类与变更量化、监测职能扩展、罚则细化规范等方面有进一步的突破和创新，切实提高地方法规的针对性和可操作性。

经过5年艰苦努力修订完成的新水土保持法[1]，于2010年12月25日经全国人大常委会第十八次会议审议通过，并于2011年3月1日开始实施。这一成果既凝结了全体修订者的辛勤汗水，也寄托了全国广大水土保持和环境保护工作者的期望。新水土保持法的颁布实施是水土保持法制建设的重大成果，也是水利法制建设的重要里程碑，对于进一步保护水土资源、加强水土流失防治、保障经济社会可持续发展，必将产生重要而深远的影响。但是要把新水土保持法各项精神、规定、制度等落到实处，及时开展地方性水土保持法规的修订是重要任务之一[2]。为此，水利部在2011年专题召开了学习贯彻新水土保持法视频动员会议，要求全国各地尽快启动地方性法规、规章和规范性文件的修订完善工作；2011年全国水土保持工作会议，对此再次做了部署[3]。 随后各地积极行动起来，省级水土保持法规修订工作取得了实质性进展和显著成效。

1　省级水土保持法规修订的进展

根据水利部的统一部署和安排，自2011年开始，各省(区、市)水行政主管部门高度重视，把水土保持法规的修订工作纳入了议事日程，加强组织领导，认真制订方案，明确目标、任务、分工、进度，并在人员调配、工作经费等方面予以保障；水土保持部门积极行动开展了前期调研、组织编写、专家咨询等相关工作。《江西省〈中华人民共和国水土保持法〉实施办法》于2012年7月26日在全国第一个通过了省级人大常委会的审议，自2012年9月1日起实施；随后甘肃、四川、重庆、贵州等4个省(市)的水土保持法实施办法或条例相继在2012年由省级人大常委会审议通过。2013年有西藏、陕西、新疆、江苏、吉林、湖南、天津等7个省(区、市)人大常委会审议通过了各自的水土保持法实施办法或条例，2014年有福建、河北、山东、广西、云南、河南、浙江、辽宁、安徽等9个省(区)人大常委会审议通过了水土保持法实施办法或条例，2015年有北京、山西、宁夏、内蒙古、湖北等5个省(区、市)人大常委会审议通过了水土保持法实施办法或条例。截至2015年底，全国共有26个省(区、市)人大常委会审议通过了省级水土保持法实施办法或条例，其中江西等14个省(区、市)为水土保持法实施办法，甘肃等12个省(区、市)为水土保持条例。

2　省级水土保持法规修订的特点与成效

各省(区、市)在修订省级水土保持法规的过程中，注重深入调查研究，因地制宜，并广泛征求各方意见，切实提高了法律法规的针对性和可操作性，修订特点突出，成效显著。

2.1禁止性规定比上位法更加严格

(1)禁垦坡度严于25°。新水土保持法第二十条规定：禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物。为此，有关省(区)根据实际情况强化了对禁垦坡度和范围的管理。在已发布的26个省级水土保持法实施办法或条例中，有内蒙古、吉林、宁夏、陕西、湖南等5个省(区)做出了小于25°陡坡地禁止开垦种植农作物的规定，其中：内蒙古、宁夏为15°以上陡坡地禁止开垦。吉林、陕西、湖南为20°以上陡坡地禁止开垦；河北、浙江、福建3个省增加了大中型水库周边汇水区域、供水水库库岸至首道山脊线内和饮用水水源一级保护区为禁垦范围的规定。如《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第十二条第一款规定：禁止在15°以上陡坡地开垦种植农作物，人口密度大于150人/km2的乡(镇)可以放宽至20°。

(2)禁止采石行为等规定更加严格。新水土保持法第十七条第二款规定：禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。甘肃、重庆、云南、福建等省(市)在此基础上，制定了范围更广、更为严格的规定。如《甘肃省水土保持条例》第二十一条规定：任何单位和个人不得在下列区域开荒、挖砂、采石、取土：①江河两侧易造成水土流失的地带；②水库校核水位线以外500 m以内和塘坝校核水位线以外200 m以内的地带；③干渠两侧5°以上的坡地；④铁路、公路两侧的山坡、排洪沟、碎落台、路基坡面；⑤侵蚀沟的沟头、沟边和沟坡地带；⑥有崩塌、滑坡历史或者有崩塌、滑坡危险的坡地；⑦风沙危害区和泥石流易发区。紧急情况下需要在前款规定的区域抢修铁路、公路、水工程等，进行挖砂、采石或者堆放废弃固体物的，建设单位事后应当及时采取水土保持措施。

2.2水土流失重点防治区的两区划分内容更加具体和可操作

在全国26个省(区、市)审议通过的水土保持法实施办法或条例中，有21个省(区、市)将划分水土流失重点防治区的具体条件内容直接写入了法规之中，细化了水土保持法中第十二条的有关规定，有利于实际操作。

(1)各地一般将水源保护区、水源涵养区、江河源头区、基本农田保护区、梯田集中分布区、自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等，直接确定为水土流失重点预防保护区；将崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，坡耕地集中区域，荒山、荒沟、荒丘、荒滩，疏幼林地等，直接确定为水土流失重点治理区。

(2)部分省份对重点预防保护区做了不同的规定。如将江河两岸一级山脊线以内范围(云南、重庆、湖南)，水土流失轻微的山区、丘陵区、平原沙土区(河南、江苏)，连片面积大、植被覆盖良好的25°以上陡坡地或者25°以上陡坡地和20°以上的风化花岗岩、紫色砂页岩、红砂岩、泥质页岩坡地(重庆、湖南、广西)，林草覆盖率小于40%、土壤侵蚀轻度以下区域(陕西)，机场、港口、铁路管理范围和保护范围、二级以上公路的建筑控制区(重庆)，铁路、公路两侧座靠山坡区(湖南)，水土流失综合治理程度达到初步标准的区域(河南)，天然草原区(宁夏、新疆)、潜在退化的草原地区(内蒙古)、绿洲边缘荒漠林、荒漠草原(新疆)等区域，划为水土流失重点预防区。

(3)部分省份对重点治理区提出了不同规定。如将石漠化区、干热河谷区、花岗岩崩岗区(云南、贵州、广西)，干旱风沙区(宁夏、内蒙古)，绿洲外围风沙区(新疆)，大型尾矿库、露天开采区、矿山采空区或矿山开采区(云南、辽宁、内蒙古)，废弃矿山、采石场、尾矿库，大型基础设施工程建设迹地、矿山塌陷区(河南、安徽、江苏)，林草覆盖率小于40%、土壤侵蚀中度以上区域(陕西)，容易产生水土流失的岩石、土壤结构疏松区域，岩石裸露的山地和土层厚度小于30 cm的坡地(湖南)，水土流失轻度以上的山区、丘陵区、平原沙土区(河南、安徽)等区域划分为水土流失重点治理区。

2.3生产建设项目方案编制管理有创新与突破

生产建设项目水土保持方案的管理是新水土保持法的核心内容之一，各地在实践中进一步进行了完善和细化，并取得了一定的突破。

(1)直接明确了水土保持方案的分类和条件。水土保持法对水土保持方案没有进行分类，重庆、山西、江苏、浙江、福建、湖北、辽宁等省(市)在省级水土保持法规中，不仅对水土保持方案进行了分类，而且规定了具体的分类指标。浙江省规定：占地面积10 hm2以上或者挖填土石方总量5万m3以上的，应当编制水土保持方案报告书；占地面积5 hm2以上不足10 hm2并且挖填土石方总量不足5万m3，或者挖填土石方总量1万m3以上不足5万m3并且占地面积不足10 hm2的，应当编制水土保持方案报告表；占地面积不足5 hm2并且挖填土石方总量不足1万m3的，应当填写水土保持登记表。福建省规定：占地面积在3 hm2以上或者挖填土石方总量在3万m3以上的，应当编制水土保持方案报告书；占地面积小于3 hm2大于3 000 m2，或者挖填土石方总量小于3万m3大于3 000 m3的，应当编制水土保持方案报告表；占地面积在3 000 m2以下或者挖填土石方总量在3 000 m3以下的，应当填报水土保持登记表。重庆市、江苏省规定: 用地面积5万m2以上或者挖填土石方总量5万m3以上的生产建设项目，应当编报水土保持方案报告书；其他生产建设项目应当编报水土保持方案报告表。陕西省则规定：占地面积在3 hm2以上或者挖填土石方总量在3万m3以上的生产建设活动，应当编制水土保持方案报告书；其他的生产建设活动，应当填报水土保持方案报告表。

(2)扩大了水土保持方案编制的范围。部分省(市)把对荒坡地的开发和农业开发生产活动、园区建设纳入了水土保持方案的法规管理范畴，要求编报水土保持方案。针对荒坡地的开发，甘肃、福建省的规定最为严格，要求编制水土保持方案并审批后方可开垦；吉林省也需要水行政主管部门批准，宁夏、河北、重庆、河南等省(区、市)要求编制开垦的水土保持方案或实施方案，报县级人民政府水行政主管部门备案，由水行政主管部门监督实施；四川省对开垦25°以上陡坡地种植经济林的，要求编制水土保持方案。如《甘肃省水土保持条例》第二十四条规定：开垦25°以下、5°以上荒坡地的，应当编制水土保持方案，报县级人民政府水土保持管理部门审批后，方可办理开垦手续。《福建省水土保持条例》第二十条规定：在水土流失重点预防区和重点治理区的山坡地上从事集中连片的农业开发生产活动，除从事以植树造林为主的林业生产活动外，面积在30 hm2以上的，应当编制水土保持方案报告表；面积大于5 hm2小于30 hm2的，应当填报水土保持登记表。《浙江省水土保持条例》第二十四条规定：新建产业集聚区、开发区、工业园区等，园区管理机构应当依据控制性详细规划统一编制水土保持方案报告书，按照规划审批权限报相应的水行政主管部门审批。在已经按照水土保持方案报告书完成场地平整的区域内，开办涉及土石方开挖、填筑或者堆放、排弃等生产建设项目，可以填写水土保持登记表，报园区所在地县(市、区)人民政府水行政主管部门备案。

(3)明确了水土保持方案变更审批的条件。水土保持法第二十五条第三款关于方案变更的规定 “水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要做出重大变更的，应当经原审批机关批准”，非常笼统，不易于操作，西藏、福建、内蒙古、湖北等省(区)均予以了明确和细化。西藏、福建、湖北等省(区)均规定：生产规模、占地面积变化或者挖填土石方总量超过30%的，公路、铁路、供电、供气、供油等线性项目，线路横向变更200 m以上并且变更超过原批准方案30%的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批部门批准；水土保持方案实施过程中，主要工程措施的位置、形式、类型发生变化，废弃的渣、石、土等存放地变更，植物措施类型、面积变更超过30%的，应当报原审批部门批准。内蒙古自治区则规定：实际征占地面积增加超过20%的，取弃土(石、渣)场位置变化、设置数量超过20%，土石方量超过40%的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批部门批准。

(4)简化或者规定了水土保持方案审批许可程序。《北京市水土保持条例》第二十三条第二款规定：水行政部门应当按照简化行政审批程序的要求，合并水土保持方案、洪水影响评价和水资源论证等行政审批程序。《浙江省水土保持条例》第二十条第一款规定：生产建设单位应当在报送项目环境影响评价文件前，将水土保持方案报告书、报告表报县(市、区)人民政府水行政主管部门审批，将水土保持登记表报县(市、区)人民政府水行政主管部门备案。《江苏省水土保持条例》第十七条规定：实行审批制的生产建设项目，在可行性研究报告批准前完成水土保持方案报批手续；实行核准制的生产建设项目，在提交项目申请报告前完成水土保持方案报批手续；实行备案制的生产建设项目，在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。其他生产建设项目，在项目开工前完成水土保持方案报批手续。

2.4易发区划分、监测管理、雨水利用等有新探索发展

(1)探索易发区的划分。在省级层面，各省在制定省级水土保持法实施办法的时候，只有安徽省在《安徽省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第九条中对水土流失易发区进行了明确，即“因生产建设活动扰动地表、损坏植被造成轻度以上水土流失的平原区”为水土流失易发区，在该类区域进行生产建设应当编制水土保持方案。

(2)生产建设项目监测得到加强。一是部分省份明确了开展水土保持监测的条件，对“大中型建设项目”予以了细化。浙江省规定占地面积50 hm2以上或者挖填土石方总量50万m3以上的生产建设项目为大中型建设项目，江苏省规定的是用地面积5万m2以上或者挖填土石方总量5万m3以上的为大中型建设项目，这类项目的生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的单位对生产建设活动造成的水土流失进行监测。二是对于未开展水土保持监测的生产建设项目规定了处罚条款。陕西省规定生产建设单位未按要求开展水土保持监测的，处以3万～30万元罚款。云南省规定生产建设单位未按要求开展水土保持监测的，处以2万～5万元罚款；监测但未报告的处以2 000～5 000元罚款。浙江、福建两省则规定生产建设单位未按要求开展水土保持监测的，处以批准水土保持方案监测费1～3倍的罚款。

(3)监测职能得到延展。监测职能由对水土流失的监测，转向对水土流失危害事实、水土保持功能恢复和监测成果的评价认定。四川省规定“水土流失危害事实的鉴定，应当由具有水土保持监测资质的机构承担”，重庆市、河南省规定“生产建设活动造成的水土流失危害和水土保持功能恢复状况的监测，由具备水土保持监测资质的机构承担”，陕西省规定“省水土保持监测机构建立水土保持监测评价体系，组织对本行政区域内监测成果质量进行评价认定”。

(4)对雨水利用提出了新要求。北京、湖北等省(市)根据国家海绵城市发展等的新要求，规定“城市市区应当加强雨水控制与利用工作，在城市规划中统一规划雨水控制和利用工程，充分利用雨水资源，改善生态环境。新建、改建和扩建建设项目，建设单位应当因地制宜建设集雨式绿地、透水铺装、雨水集蓄利用等设施，有效控制雨水径流，涵养地下水，修复城市水生态”，北京市还规定“雨水控制与利用工程应当纳入水土保持方案，与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”。

2.5水土流失调查、水土保持设施和清洁小流域建设等有更加明确的规定

(1)各省均规定了水土流失调查每5年开展并公告1次；陕西、河南、江西、安徽等省明确规定了水土保持设施的类型、具体内容和保护的范围等；绝大多数省份明确了不同功能区、不同类型区水土流失治理的各项水土保持措施。浙江省还规定：县级以上人民政府未完成水土保持目标任务致使水土保持状况恶化的，上级人民政府应当追究下级人民政府主要负责人和分管负责人的责任。

(2)详细规定开展清洁型小流域建设。新水土保持法第三十六条只是提出了在饮用水水源保护区“开展清洁型小流域建设”的要求，北京市据此在条例中详细规定了清洁型小流域建设的规划编制与资金安排、山区平原区的防治措施、建设方案的公众参与、建设与运行管护、清洁型小流域范围内的禁止性规定等内容。湖北省也提出了清洁型小流域建设的类似规定。

2.6自由裁量权等得到严格规范

新水土保持法虽然在法律责任部分加大了对违法行为的处罚力度，但由于罚款的幅度太宽，导致自由裁量权太大。为此，江西、甘肃、新疆、辽宁、河南、广西、西藏等省(区)对自由裁量权进行了进一步的规范和细化，利于执法，特别是江西、甘肃省的规定最为规范、细致，值得各地借鉴。如在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事生产建设活动及取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的，水土保持法规定“对个人处1 000元以上1万元以下的罚款”，甘肃细化为“10 m3以下的处1 000元的罚款，10 m3以上50 m3以下的处2 000元以上5 000元以下的罚款，50 m3以上的处5 000元以上1万元以下的罚款”；水土保持法“对单位处2万元以上20万以下的罚款”的规定，甘肃则细化为“10 m3以下的处2万元的罚款，10 m3以上50 m3以下的处2万元以上10万元以下的罚款，50 m3以上的处10万元以上20万元以下的罚款”。再如水土保持法规定“对水土保持设施未经验收或验收不合格，生产建设项目投产使用的，处5万元以上50万元以下的罚款”，甘肃将其细化为“水土保持设施未经验收投产使用的，处30万元以上50万元以下的罚款；水土保持设施验收不合格就投产使用的，处5万元以上30万元以下的罚款”。

3　对地方水土保持法规修订的对策建议

目前，我国省级水土保持法规修订工作虽然取得了明显进展和显著成效，但仍然存在着一些不足和薄弱环节，为此建议：

(1)还未修订出台省级水土保持法规的省份和地方有关部门，要学习借鉴以上成功的经验做法，同时要在目标考核责任制、易发区划分、方案分类与变更量化、监测职能扩展、罚则细化规范等方面有进一步的突破和创新，切实提高地方水土保持法规的针对性和可操作性。

(2)不符合国家现行发展改革要求的条款要及时再次修订。如《吉林水土保持条例》第三十条，生产建设单位和个人未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，环境保护、国土资源等部门不得办理环境影响评价审批、用地许可和采矿许可等有关手续，项目立项审批部门不得审批核准；《浙江水土保持条例》第二十三条，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经批准，环境保护行政主管部门不予批准该项目环境影响评价文件。这些设置了前置条件的规定，已不符合国家改革发展实行并联审批的要求，建议及时修订。

[1] 李飞，郜风涛，周英，等.中华人民共和国水土保持法释义[M].北京：法律出版社，2011：1-106.

[2] 水利部水土保持司.水土保持监督执法概论[M].北京：中国法制出版社，1995：12-14.

[3] 刘宁.深入贯彻新水土保持法 努力实现“十二五”水土保持新跨越[J].中国水土保持，2011(4):1-4.

(责任编辑孙占锋)

2015-12-25

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1000-0941(2016)04-0009-04

张安田(1993—)，男，湖北武汉市人，主要开展园林和生态环境保护学习研究；通信作者费永俊(1965—)，男，湖北荆州市人，教授，博士，主要从事植物学、生态学和园林植物学研究。