对水土保持事件认定的思考

2016-02-06常丹东

中国水土保持 2016年4期

李　婧，薛　贇，常丹东

(1. 中国林业科学研究院荒漠化研究所，北京 100091； 2. 山合林(北京)水土保持技术有限公司，北京 100038；3.国家电网青海省电力公司经济技术研究院，青海西宁 810003； 4. 水利部水土保持监测中心，北京 100053)

对水土保持事件认定的思考

李婧1，2，薛贇3，常丹东4

依法治国；水土流失事件；水土流失证据；水土保持执法

从党的十八届四中全会依法治国的理念，以及新国家安全法“维护国家安全，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏”的法律规定出发，针对水土保持法施行过程中的水土流失证据法律认定机构缺位、水土流失刑事及民事责任行为判定及量刑标准存在短板、水土保持执法和公安执法未能有效衔接等法制建设问题，以环保部的做法为鉴，提出了完善水土保持法制建设的建议。

1　水土保持法制建设是适应新形势的客观需要

党的十八届四中全会于2014年10月3日在北京通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出：用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议通过的新国家安全法第三十条规定：国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展。

“中国水土流失与生态安全综合科学考察”成果表明，严重的水土流失是生态恶化的集中反映，已成为我国生态环境最突出的问题之一。新水土保持法于2011年3月1日起施行，对于防治水土流失、改善生态环境、保障经济社会可持续发展起到了积极作用。但在新形势下，还存在水土流失证据法律认定机构缺位、水土流失刑事及民事责任行为判定及量刑标准存在短板、水土保持执法和公安执法未能有效衔接等法制建设问题。进一步完善水土保持法制建设，依法治理水土流失、保护生态环境、推进全面依法治国、维护国家安全，紧迫且重要。

2　环境保护法制建设可为水土保持法制建设提供良好借鉴

“史上最严”的环境保护法于2015年1月1日起正式施行。在全面依法治国的进程中，环境保护法制建设有很多好的经验和做法值得借鉴。

2.1环保部推动“两高”出台环境污染刑事案件司法解释

2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(简称《解释》)，同时公布4起污染环境典型案例。《解释》通过细化《中华人民共和国刑法修正案(八)》中关于环境污染刑责的认定标准(包括私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质在内的14种情况，都可被认定为严重污染环境，责任人将被追究刑事责任)，进一步明确环境污染事件的认定标准及量刑标准，有力地提高了环保司法审判的可操作性，有效保护了国家生态环境。截至2013年底，环保部门向公安机关移送了近300起涉嫌环境污染犯罪案件，比过去5年的总和还多；公安机关立案侦办247起该类案件，相当于过去10年立案的总量，共移送检察机关起诉145起。

2.2环保部联合公安部推进联合执法调查取证

2013年11月，环保部、公安部联合下发了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》(环发〔2013〕126号)，要求各地环保和公安机关建立完善三个制度、四个机制，即联动执法联席会议制度、联动执法联络员制度、重大案件会商督办制度和案件移送机制、紧急案件联合调查机制、案件信息共享机制、奖惩机制。近年来，浙江、山东、河北、昆明等省已探索建立了环保与公安联动执法机制，出台了文件，成立了专门的机构和队伍，共同执法取证。浙江设立了省公安厅驻环保厅工作联络室，全省各地级市均设立了联络室或警务室，85%以上的县(市、区)也设立了联络室或警务室。山东省公安厅成立了食品药品与环境犯罪侦查总队，全省17个地级市中有14个成立了对口的侦查支队。河北省公安厅成立了环境保卫警察总队，要求各地级市设支队，重点县设大队。

2.3环保司法质监联合推进环保监测部门具备司法鉴定资质

《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》(环发〔2013〕126号)提出，要树立证据意识，依法严厉打击环境污染犯罪。各级环境保护、公安部门要牢固树立证据意识，及时、全面、准确收集涉嫌环境污染犯罪的各类证据。环境保护部门在执法过程中要及时收集、提取、监测、固定污染物种类、浓度、数量等证据。各级公安机关依法侦办环境污染刑事案件，要借助环境保护部门的专业知识和技术支持，提高办案质量。《检验检测机构资质认定管理办法》(国家质检总局令第163号)规定，凡是为司法机关、行政机关、仲裁机构做出的裁决及社会经济、公益活动出具具有证明作用的数据、结果的检验检测机构，均须通过国家认证认可监督管理委员会的相关资质认定。当前，环保部为强化环境污染犯罪取证，正积极沟通司法和质检部门，高层推动赋予环保监测部门司法鉴定资质事宜，并积极协调争取将鉴定结果纳入“两高”的证据支撑体系。

3　建　议

水土资源关乎人类的生存和发展，水土流失直接关系国家生态安全，危及国家安全。依法治国是实现中国梦的法制保障，水土保持法制建设是治理水土流失、建设生态文明、保障国家安全、全面推进依法治国的重要举措。“他山之石，可以攻玉”，以环保部法制建设为鉴，针对目前水土保持法的特点，提出法制建设意见如下。

3.1关于水土流失行为认定

水土保持法中涉及水土流失行为的条文较多，有第八条、第十五条、第十七条、第十八条、第二十五条、第三十二条、第三十八条、第四十八条、第五十二条等；第五十八条还规定了“造成水土流失危害承担民事责任，构成犯罪追究刑事责任”，但法律实践表明，这些规定只是原则性的，对造成什么样的水土流失危害应依法承担民事责任，什么样的水土流失危害是构成犯罪应依法追究刑事责任，尚需进一步从法律层面细化解释。建议参考环保部的做法，推进最高人民法院和最高人民检察院联合发布《关于办理水土流失民事和刑事案件适用法律若干问题的解释》，并辅以相关典型案例，细化说明承担水土流失民事责任和构成犯罪的水土流失刑事责任的行为及认定标准，推进司法审判的客观性和公正性。

3.2关于水土流失调查取证

水土保持法第四十四条和第五十八条对水土流失调查取证做出了原则规定，如第五十八条“构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚”，仅原则上明确对违反水土保持法构成违反治安管理行为的处理方式，但没有涉及水行政主管部门与公安机关在水土保持执法过程中的相互关系，以及水政监督检查人员单独调查取证的结果在司法审判中是否可以作为证据等内容。同时，水行政主管部门在日常水土保持执法中，由于部门权限、执法手段有限，阻碍执法、抗拒执法的情况大量存在，严重影响水土保持执法效率和执法人员的人身安全。鉴于此，建议水利部与公安部建立、完善衔接配合的水土保持执法(水行政执法的重要内容之一)工作机制，力争做到水利和公安共建执法机构、共享执法人员、共同调查取证、共处水土流失案件，具体为：建立联动执法联席会议制度，解决重大联动事项；建立联动执法联络员制度，强化日常联动执法；建立完善案件移送机制，规范联动执法程序；建立重大案件会商和督办制度，加强案件风险研判；建立紧急案件联合调查机制，做到执法工作无缝衔接；建立案件信息共享机制，提高联动执法效率；建立奖惩机制，提高执法效率。

3.3关于水土流失事件及危害仲裁机构

水土保持法第四十条规定“县级以上人民政府水行政主管部门应发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用”，第四十二条规定“国务院水行政主管部门和省级人民政府水行政主管部门应根据水土保持监测情况定期公告水土流失类型、面积、强度、分布及变化，水土流失危害，水土流失预防和治理情况”。这些法律规定都对水土流失的法律责任做了原则要求，但水土流失事件的认定主体，水土流失事件的追根溯源判定及鉴定相关责任归属，水土流失危害及经济损失评价等具体内容，尚需从法律层面进一步完善。按照水土保持法，水土保持监测机构具有水土流失生态环境状况和动态监测的公益性职能，部分省份已在水土保持法实施办法或水土保持条例中植入了水土保持监测机构的水土流失事件认定职能。综上，水土保持监测机构是为司法机关、行政机关、仲裁机构做出的裁决出具具有证明作用的数据、结果的最佳支持单位，由水利联合司法、国家质检部门赋予水土保持监测机构司法鉴定资质，及时、全面、准确地开展水土流失犯罪证据的监测、收集、提取工作，并将水土保持监测机构确定的证据纳入“两高”认可的证据体系，可为水土流失案件审判提供有力的专业和技术支撑。