山西民营水土保持发展历程及深化发展对策

张志勇

(山西省水土保持监测中心，山西 太原 030002)



山西民营水土保持发展历程及深化发展对策

张志勇

(山西省水土保持监测中心，山西 太原 030002)

民营水土保持；发展历程；对策；山西

20世纪80年代初，以苗混瞒承包治理新尧沟小流域为标志，民营水土保持正式走上水土保持生态建设的征程。历经30多年改革发展，民营水土保持已成为山西水土流失治理的一支重要力量。截至2015年底，山西省已发展民营水土保持治理开发户30万户，累计投入治理资金约35亿元，治理开发“四荒”8 100 km2，为加快全省水土流失治理、带动农民脱贫致富做出了重要贡献。针对民营水土保持出现的新情况、新问题，建议进一步加大政府支持力度，进一步优化政策环境，进一步创优投资环境，切实保护民营水保的合法利益。

1981年，山西省河曲县旧县公社小五村大队农民苗混瞒与小五村签订了新尧沟小流域承包合同，以户承包治理小流域，由此拉开了山西、黄河流域乃至全国户包治理小流域的序幕，民营水保从此走上了水土保持生态建设的征程。历经30多年改革发展，民营水保如今已成为山西水土保持生态建设的一支重要力量，为加快全省水土流失治理、带动农民脱贫致富做出了重要贡献。

1 民营水保发展历程

1.1 户包治理应时而生

20世纪80年代，农村实行家庭联产承包责任制后，户包治理小流域这种水土保持责任制形式首先在山西省应时而生。1981年，苗混瞒承包新尧沟小流域进行治理，成功地创造了适应农村新形势开展水土流失治理的新经验，并很快在忻县地区(现忻州市，下同)示范推广，为新形势下实行水土保持责任制开辟了新的道路。党中央、国务院在批转山西省《关于加强山区建设的报告》的批语中，肯定了“以户承包治理小流域是经营承包责任制的好经验”。

1983年8月31日，山西省人民政府发布《关于户包治理小流域的几项政策规定》，放宽政策，明确权属，鼓励山区农民积极承包治理小流域。同年9月，黄河水利委员会在山西省召开了黄河流域水土保持责任制经验交流会议，山西省重点介绍了户包治理小流域的经验。在山西省委、省政府的直接推动和政策的引导下，户包治理小流域发展势头迅猛，忻县、吕梁、临汾、雁北等地区相继推行。1984年3月，山西省水土保持委员会召开全省户包治理小流域典型户座谈会，肯定了户包治理后水土保持的大好形势，制定和建立了联系户制度，表彰了苗混瞒、王锁计、王翠新等15位做出突出成绩的户包治理小流域典型户。《山西日报》登载了他们的先进事迹，赞誉他们是山西省的“草木英雄”。

1986年3月，山西省委、省政府在河曲县召开全省水土保持工作会议，时任省委副书记王建功作了《依靠千家万户 治理千山万壑 把全省水土保持工作推向一个新的阶段》的报告。此后，每两年召开一次全省小流域治理工作会议，持续不断地推动了户包治理小流域的发展。全国政协副主席钱正英3次亲临会议指导，并于1988、1990、1992年分别作了《户包小流域大有可为，户包小流域贵在坚持》《坚持推进小流域治理关键在领导》 《把小流域治理引向商品经济大道》等重要讲话，为山西户包治理小流域在经济社会发展的不同时期、不同阶段给予了及时的指导，指明了发展方向。

山西省人民政府根据户包治理小流域出现的新情况、新问题、新经验，先后发布了一系列小流域治理开发政策性文件，推动了户包治理小流域的不断发展。继1983年8月《关于户包治理小流域的几项政策规定》后，1989年2月颁发了《户包治理小流域政策的补充规定》，1990年10月颁发了《关于进一步落实户包治理小流域政策规定的通知》和《关于用股份制形式开发治理小流域的试行办法》。

户包治理小流域是家庭联产承包责任制在水土保持领域的扩展和延伸，调动了农民治理水土流失的积极性，成为山区农民脱贫致富的一条有效途径。

1.2 “四荒”拍卖深入推进

早在1984、1988年，吕梁地区的岚县、临县就有了购买荒山荒沟进行治理的先例，并逐年增多。1992年7月，岚县人民政府出台了《关于多种形式承包拍卖治理小流域的十条规定》，鼓励开展“四荒”地拍卖治理。吕梁地委、行署及时调查岚县、临县的做法，主要领导就拍卖“四荒”使用权问题，进行了3天大讨论，统一了思想，形成了共识，并在1992年8月向全区发出了《关于拍卖荒山、荒坡、荒沟、荒滩使用权，加速小流域治理的意见》。山西省委、省政府及时肯定了这一做法，在9月全省第四次小流域治理工作会议上，总结交流了岚县等地拍卖“四荒”使用权的经验，明确肯定拍卖“四荒”姓“社”不姓“资”， 并在1993年省政府制定下发的《关于继续抓好以户包为基础的治理开发小流域的决定》中，明确规定对尚未治理的小流域，可拍卖使用权和经营权。1994年1月，时任中共中央总书记江泽民视察吕梁，在听取吕梁地委关于拍卖“四荒”使用权情况的汇报后，高兴地指出“卖掉的是使用权，得到的是农民治山治水的积极性”。在1994年山西省第五次小流域治理工作会议上，副省长王文学代表省政府作了《精心组织领导 放手拍卖“四荒” 继续加快小流域治理开发的步伐》的报告，对拍卖“四荒”治理小流域进行了全面安排部署。

拍卖“四荒”使用权是农村土地制度的改革，是用市场经济体制调动千家万户治山治水积极性的一大创举。拍卖“四荒”使用权，把土地更加彻底地交给农民，产权明晰，利益直接，且有政策和法律保障，使农民真正获得了长久拥有土地使用权的稳定感和权属感，消除了农民怕“变”的心理，进一步调动了农民治理的积极性。 “四荒”拍卖使土地资源与劳动力资源两个生产要素更加有效地结合起来，促进了农业规模经营，是山区农村经济发展又一新的增长点，催生了一批新型农民企业家。

“四荒”拍卖经验在全国引起了很大反响，先后有17个省区前往吕梁地区参观。1996年，国务院办公厅印发了《关于治理开发农村“四荒”资源 进一步加强水土保持工作的通知》，从此“四荒”治理开发工作在全国全面展开。

1.3 大户治理不断拓展

20世纪90年代后期，随着市场经济的快速发展，“四荒”地治理开发不仅吸引了广大农民，也吸引了社会各阶层人员的广泛参与，特别是吸引了一批在工商领域有一定资金实力的企业和个人参与，他们治理规模大、效益好，在为“四荒”治理开发注入大量资金的同时，也带来了市场经济的观念和管理方式，促进了“四荒”地资源优势向经济优势的快速转变，进一步解放和发展了“四荒”地上的生产力。山西省把承包或购买“四荒”面积在33.3 hm2(500亩)以上的治理开发户称为“大户”，“大户”既可以是个人，也可是企事业单位。从治理“四荒”开发经营的内容来看，“四荒”治理主要有以下几种类型：

(1)传统种植业模式。主要是一家一户承包治理小流域，以家庭为单位，以投入劳力为主，以传统的粮食作物、经济林果等为主要创收渠道，经过长期治理，规模不断扩大，成为治理大户。如苗混瞒率先承包的新尧沟小流域，坚持治理30 多年，2007年苗混瞒去世后，他的子女继续治理经营。如今的新尧沟小流域水土流失治理度达到94%，流域内水土流失基本得到控制。经过几十年治理，新尧沟小流域共建成基本农田13.7 hm2、经济林4.0 hm2，打坝修谷坊23座，建鱼塘1座，苗混瞒一家也通过治理小流域走上了致富路。

(2)多种经营模式。在“四荒”治理开发中，以发展农业种植为主的经营模式，创收渠道单一，附加值不高，适合于散户小规模经营。为拓宽创收渠道，一些治理户充分挖掘“四荒”地的潜能，对“四荒”地立体开发，同时发展经济林果、中药材、养殖业等，通过多种经营，增加了收入，实现滚动发展。如柳林县水保大户张应昌，在治理“四荒”中，引进名优特新品种100多种，建成经济林80 hm2；实施林粮间作、果粮间作，种植小米、高粱、玉米等农作物，建成120 hm2小杂粮基地；还建设了日光温室大棚、无公害蔬菜种植基地、蛋鸡养殖场，发展养鱼水面2.7 hm2。

(3)主导产业模式。一些有实力的水保大户，在治理开发“四荒”中，依据当地自然地理条件，发展适合当地的主导产业，规模化治理，企业化经营，不仅促进了企业发展壮大，也带动了当地老百姓致富。乡宁县水保大户张连水在“四荒”治理开发中，主导发展保土和经济效益俱佳的翅果油树4 667 hm2，采取“基地+农户”的经营方式，使农民通过管护翅果油树和土地分红大幅度增加了收入。其创办的琪尔康公司，开发出翅果油保健品、化妆品等50多个产品，年销售收入3亿多元，实现了“治理一方水土，发展一方产业，带动一方致富”的目标。

(4)生态庄园模式。一些水保大户充分发挥所承包“四荒”地距离城市近、交通便利的优势，通过治理开发，发展生态旅游，吸引城市人群休闲观光。晋中市榆次区小五台庄园占地133.3 hm2，承包人左青艳通过建设采摘园、住宿窑洞、餐饮娱乐设施，举办帐篷音乐节、采摘节、一日游等活动，将一处荒沟荒坡打造成为远近闻名的生态休闲庄园，吸引了大批游客。

(5)森林公园模式。政府出台优惠政策，企业出资治理开发“四荒”， 建设城郊森林公园，并允许拿出一定比例的土地用于开发建设。太原市政府为了绿化西山，与太钢、国信、梗阳、晋峰等10家大中型企业签订合作协议，由企业出资治理开发荒山，其中不低于80%的土地用于生态建设，其余20%的土地发展新兴服务业，可以适度经营一些开发项目作为企业治理荒山的回报。

2 深化民营水保发展的对策

截至2015年底，山西省已发展“四荒”治理开发户30万户，其中承包面积在33.3 hm2以上的大户达4 300多户,已累计投入治理资金约35亿元，治理开发“四荒”8 100 km2，“四荒”治理开发户已成为山西水土流失治理的一支重要力量。与此同时，随着时间的推移和经济社会的发展，小流域承包拍卖治理出现了新情况、新问题，过去的一些政策已不能满足发展需要，要进一步推动“四荒”治理开发工作，急需出台新的政策或法规来指导新的工作实际。

2.1 进一步加大政府支持力度

2005年，山西省政府出台了《关于发展民营水保大户的资金扶持办法》，每年拿出500万元用于支持民营水保大户发展。阳泉市每年拿出100万元，用于奖励治理效果好的民营水保大户。这些资金虽然有限，但却起到了很好的激励作用。各级政府每年都应由本级财政安排部分资金，用于支持民营力量治理开发小流域。对于难治理的小流域，可先由国家或集体进行初步治理后再转让给承包户管护，并可在不破坏治理成果的基础上进行综合开发。各部门要为辖区内小流域治理开发无偿提供规划设计、建设管理等技术指导，可以采取对口定点联系、结对子服务等方式，及时解决治理开发过程中遇到的技术问题。

2.2 进一步优化政策环境

20世纪八九十年代，众多小流域治理承包户栽植了很多水保林，这些林木如今已成材，但受到林木砍伐规定的限制，这些治理成果不能转化为经济效益，治理户成了“拥有百万家产的穷光蛋”，一些治理户也因此陷入了治理困境。建议把通过小流域治理发展起来的林木实行商品林、公益林分类经营管理。划定为商品林的，允许治理户依法自主决定经营方向和经营模式，可自主采伐、销售，只是采伐时须向县级林业主管部门备案；划定为生态公益林的，实行森林生态效益补偿制度，由相关机构对公益林的生态价值进行评估，由国家给予补偿。

另外，为提高小流域治理开发效益，应允许承包户在小流域内发展养殖业、农产品加工业和生态旅游休闲观光业等。通过治理小流域形成的新增耕地，应允许承包户在合同规定的受让范围内置换建设用地，也可以在城市置换建设用地，也可以由政府按一定价格收购。

2.3 进一步优化投资环境

小流域治理投资大、见效慢。从全省范围看，经过30多年的发展，一些交通方便、条件较好的“四荒”地基本被承包、购买，而条件差的远山瘦沟，治理开发成本高、回报少，无人愿意投资治理。这就需要在各方面给予鼓励和支持，优化投资环境，吸引更多的民间资本参与进来。如小流域治理开发可以享受国家制定的有关农业、农村、农民的优惠政策；国家投资的项目，应优先支持民营力量治理开发，支持治理户建设水利水保、林草植被、设施农业、道路、光伏发电等工程；各类金融机构应积极支持民营力量治理开发小流域，各级财政对民营力量治理开发小流域可给予贴息贷款。

2.4 切实保护民营水保合法利益

有的地方在民营水保户治理开发产生效益后，部分人就犯“红眼病”，抢夺或破坏治理成果；一些村集体在民营水保户正常开展治理开发的情况下随意强行终止治理开发协议；一些地方因开矿、修路等原因，随意侵占小流域治理成果，没有给小流域治理承包户以合理的补偿。这些侵犯民营水保户合法权益的事件严重挫伤了小流域承包户的积极性，致使已有的承包户不愿继续投资，一些潜在的承包户不再承包购买，严重影响了当地民营水保事业的发展。为此，在新的政策规定中，必须依法保护小流域治理成果，对哄抢、强占、盗窃、破坏小流域治理开发成果的行为，依法严惩；小流域使用权及治理开发成果可依法或按照有关规定程序享有继承、转让、抵押和参股经营等权益，小流域使用权转让协议不得随意变更；在协议期限内征收或征用治理开发的小流域，应明确给予承包户合理补偿。

目前，山西省正在研究制定新的鼓励政策，以进一步吸引企业、个人等社会力量承包治理开发“四荒”，调动和激发全省广大群众治理开发“四荒”的积极性，推动“四荒”治理开发工作不断发展。

(责任编辑 张培虎)

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1000-0941(2016)10-0016-03

张志勇(1978—) ，男，山西阳高县人，学士，主要从事水土保持管理工作。

2016-08-01