洪泽湖圈圩的现状与对策思考
2016-02-05徐佳培
张 祯 徐佳培 李 帆
洪泽湖圈圩的现状与对策思考
张 祯 徐佳培 李 帆
洪泽湖位于淮河下游,北纬33° 06′～33°40′和东经 118°10′～118°52′，是我国第四大淡水湖，在防洪供水、调节气候、保护生物多样性以及农业、渔业、畜牧业和旅游业等方面起着极其重要的作用。
由于落后的开发利用模式，使得洪泽湖周边非法圈圩活动屡禁不止，严重破坏了湖泊防洪、生态、供水安全。本文在查阅文献资料的基础上，结合工作实践，通过对圈圩现状进行分析，针对圈圩治理面临的问题，并提出相应的对策。
一、洪泽湖圈圩状况分析
1.圈圩情况概况
圈圩就是在湖中挖泥筑堤形成一个封闭圈。在20世纪50年代，人们把废沟塘进行整理，投放鱼苗，不定期投喂饲料，收益不高也不稳定。20世纪80年代，以“水下坝，水上网”为特点的围网养殖模式作为一种新兴养殖方式在洪泽湖试点推广。20世纪90年代，围网养殖的经济效益日渐明显，在地方政府和渔业部门的帮助支持下，围网养殖面积逐年增大。养殖过程中，养殖户为保水、防风浪、防污水，逐年加高加宽水下坝，使得水下坝露出湖面逐渐形成封闭的养殖塘口，形成圈圩。2015年江苏省水利科学研究院开展洪泽湖圩区调查显示，位于洪泽湖蓄水范围线内在14.0～15.0m（废黄河高程，下同）之间的圈圩约2万个，面积约330km2。
2.圈圩的危害
（1）降低调蓄能力
根据水利部淮河水利委员会1970年测算，洪泽湖水域面积为2069km2（水位12.5m），到2005年同等水位的面积为1497km2，比1970年时减少面积超过500km2。湖泊自由水面缩小的主要原因就是圈圩，现有圈圩面积占洪泽湖水域总面积的15.9%，直接导致洪泽湖调蓄洪水的库容减少29%，严重削弱了淮河流域洪水调蓄能力。
（2）降低湖泊水质
圈圩养殖生产过程中使用大量工业饲料，含有大量污染物的养殖废水直接排入洪泽湖，导致洪泽湖水质下降，部分湖区处于富营养化状态。
（3）水生生物量下降
圈圩养殖侵占大量湖湾、浅滩、浅水等湿地区域，水生生物资源受严重破坏。资料显示，20世纪80年代末洪泽湖总生物量最高达到164.96×105t，单位面积生物量0.7978 kg/m2。最新统计数据表明，洪泽湖现存水生植物生物量为57.11×105t，单位面积生物量为0.2762 kg/m2，生物总量和单位面积数量都明显减少。
3.圈圩管理保护
目前洪泽湖实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。2015年江苏省政府批准成立江苏省洪泽湖管理委员会，统筹协调洪泽湖管理、开发、利用、保护、治理等事务；淮安市成立市湖泊管理处；淮阴、洪泽、盱眙、宿城、泗阳、泗洪县（区）分别成立区（县）级河湖管理处（所），承担湖泊管理职责。
沿湖各级政府思想上高度重视，成立了以地方行政领导为组长的清障领导小组，整合水利、渔业、公安等部门及乡镇的力量，有力打击了洪泽湖非法圈圩行为。累计清除非法圈圩412处，面积约53.3km2。
二、圈圩管理上的问题
1.法律依据不完善
就洪泽湖圈圩管理而言，法律依据的不完善主要表现在两个方面。一是非法圈圩清除工作的时间局限性：汛期，水行政主管部门可依据《防洪法》，按照“谁设障、设清除”原则依法打击非法圈圩；非汛期，《水法》《湖泊保护条例》和《河道管理条例》中却没有对于加高加宽圈圩的处罚条款，造成水行政管理部门无法可依。二是水行政处罚力度不足。据调查，现有每亩圈圩的养殖年收益达1万元，而非法圈圩最高罚款额度只有10万元，违法成本很低。
2.圈圩管理能力不足
洪泽湖实行统一管理与分级管理相结合的管理体制，县级湖泊管理单位负责辖区内圈圩管理工作。目前，少数县级管理单位是财政差额拨款事业单位，大多数管理单位为自收自支事业单位。各管理单位均为原地方河道管理所更名后成立，除圈圩管理工作外，还有河道、泵站、涵闸等水利工程需要管理，湖泊管理人员编制、管理经费都没有增加，人员也未真正落实到位。
三、圈圩管理对策建议
洪泽湖资源丰富，周边地区因湖而兴，但是随着大水面渔业的纵深发展，圈圩养殖大力发展起来，其负面效应也日益显露。圈圩管理必须基于洪泽湖目前的实际情况，根据相关法律、法规的规定以及流域、区域防洪和水资源保护规划的要求，强化湖区圈圩管理工作，逐步实现湖泊资源可持续利用和生态良性。
1.完善相关法律法规
就洪泽湖而言，从以下几方面完善相关法规：一是增加加高、加宽和改变圈圩用途等违法行为的处罚条款，明确违法行为清除标准。例如：加高、加宽圈圩或改变圈圩用途的应将圩埂平毁至12.0m（湖底高程高于12.0m的与湖底平）；二是加大非法圈圩的处罚力度，以适应实际管理需要。
2.完善管理体制机制
需要建立健全各级专管湖泊机构组织，明确湖泊巡查、执法职责，建立圈圩管理保证金制度，定期对各级湖泊管理机构进行目标考核。
协调洪泽湖各项功能以及各地区和各部门间的关系，在管理、开发、保护、科研、执法等方面加强交流、相互协作、形成合力。
落实各级专项管理经费，为基层管理单位解决人员编制、巡查装备上的严重缺口，加强管理队伍的建设，强化设施配备以及信息化建设。
3.加强宣传教育，保护水资源
在湖区全方位地开展深入细致的法制宣传和普法教育活动，提高沿湖群众的法治意识和对湖区水资源的保护意识。广泛地开展丰富多彩的群众性法律宣传和法制教育工作，提高沿湖居民和养殖户的法治意识，实现依法养殖、科学养殖、绿色养殖的目标，为依法管理洪泽湖圈圩打下坚实的群众基础。
4.科学发展，推动退圩还湖工作
退圩还湖是解决圈圩问题的主要措施之一。地方政府应根据防洪规划与水资源保护规划的要求，以保护优先、节约利用的方针与经济、社会、生态效益相统一的原则，制定实施退田（渔）还湖、退圩还湖方案的计划。
洪泽湖圈圩问题是管理体制、经济发展、自然环境等原因造成的，是经济发展和环境保护不协调的表现。在加强圈圩管理的同时，必须改变湖泊开发利用模式，合理控制围网养殖面积，促进洪泽湖产业结构调整，实现可持续发展■
（作者单位：江苏省洪泽湖水利工程管理处 223100）
