关于公共卫生危机事件中公民权利保障问题的初步探讨*

仇蕾洁，郑文贵，马安宁，张建华

(潍坊医学院公共卫生与管理学院/“健康山东”重大社会风险预测与治理协同创新中心，山东　潍坊　261053，2268826539@qq.com)



关于公共卫生危机事件中公民权利保障问题的初步探讨*

仇蕾洁，郑文贵，马安宁*，张建华

(潍坊医学院公共卫生与管理学院/“健康山东”重大社会风险预测与治理协同创新中心，山东潍坊261053，2268826539@qq.com)

从公共卫生危机事件中公民权利保障的解析入手，对公民生命权、人身自由权等权利中存在的相关问题进行了简要的评述,发现我国应急类法律尚不健全，涉及公民基本权利保护的内容不一致，缺少危机管理综合协调部门。因此，政府应通过健全法律、调整管理职能来保障公民的合法权益。

公共卫生；危机事件；公民权利；权益保障

人们常把“公众”一词与人民、群众、大众等概念相提并论,而在公共危机管理中，公众专指与社会组织发生相互作用并面临共同问题和利益而形成的社会群体[1]，一般分为一般社会公众和特殊公众两类。特殊公众由于职业、地域等原因，处于灾害的核心位置，较之一般社会公众更易受到危机事件的影响和冲击，利益更易受损，是最需要重点关注的对象，主要包括生命健康受到疾病严重威胁的患者、易感人群和应急人员等。他们一般具有两个特征：一是在突发公共卫生事件中利益相对受损；二是其利益受损的原因是为了保护社会公众整体利益[2]；社会公众作为公共卫生危机事件的直接“受害体”，其权利的保障问题日益突出，存在着公共卫生危机管理领域公民权利界定不统一、法律依据不准确、研究着眼点片面等问题[3]。

本文对公共卫生危机事件中公民的几项权利保障问题进行了初步的探讨，简要分析了其存在的不足，以期引起广大应急机构和研究者的注意。

1　生命权

由于公共卫生危机事件的特殊危险性，世界各国都从“损失小利益，保存更大利益”的原则出发，对《宪法》中所规定的基本人权作了阐释和说明，居首位的是公民的生命权。在严重的危机面前，抢救受害人员的生命、保护公民生命权是应急工作的首要任务。

《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》中明确规定，突发公共事件发生后,各项医疗卫生救援工作必须迅速、高效、有序地进行，应急人员以最快的速度进行救治,最大限度地减少人员伤亡和健康危害，保障人民群众的身体健康和生命安全，维护社会稳定。但是在保障相关公民生命权的同时,应急人员是否也应最大限度地享有生命权、劳动者特殊保障权、拒绝冒险作业权、职业健康权和损害赔偿权等权利，应以何种形式享有这些权利，成为我们需要去探讨和思考的问题。《突发公共卫生事件应急条例》中也只是对应急人员的部分权益作了粗略的规定:“县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员,给予适当补助和保健津贴；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定给予相应的补助和抚恤；参加突发事件应急处理的工作人员,应当按照预案的规定,采取卫生防护措施,并在专业人员的指导下进行工作。”该条例并没有对补助的标准进行统一的规定，对防护的内容和方法没有详细的阐述。在灾害面前，人的生命都是无价的，没有高低贵贱之分，所以在公共卫生危机事件的应对中，在确保受害人员生命安全的前提下，应最大限度地保护应急人员的基本生命健康权。

尊重和保护人权是政府行使紧急权的底线，各项措施的实行不得随意侵害公民的基本人权。在救援过程中各方人员生命权受到威胁时，应当遵循行政均衡原则和比例原则加以权衡，选择一种既为实现公共利益绝对必要, 又对相对人利益限制或损害最少的方式。

2　人身自由权

人身自由权作为国际公认的基本人权之一，具有和生命权同等重要的地位。《宪法》第37条规定自然人享有人身自由权；《立法法》对限制人身自由只能由法律做出，而不在行政法规调整范围[3]。而在公共卫生应急类法律中，由于细节的偏失，导致了在公共卫生危机事件处理中人身自由权的伦理冲突和法理争议呈多面性。很多地方政府在发生公共卫生危机事件之后，为了方便管理，强制扩大防范范围，在管理上存在操作失范问题，严重限制了非疫区范围内的公民享有人身自由权、受教育权、工作权等社会权利，使个人权利与“公共善”的冲突愈演愈烈[4]。

由于各类法律关系界定不明确、缺少必要的行政程序、司法难干预、行政正当授权等原因，导致在危机发生后，政府行政紧急权在内容和范围上得到了质变,权利被肆意的扩大，严重侵犯了公民的合法权利。但不管在何种情况下，政府在行使行政紧急权力时都应该符合行政正当原则，实现最低限度的程序公正。遵守时限制度，及时恢复行政相对人的人身自由，对于那些合法的隔离者应根据收入水平、家庭条件、隔离时间等给予相应的行政补偿，减缓社会公共利益与私人利益之间的矛盾。

3　隐私权

在公共卫生危机事件的防治过程中，公共利益和个人隐私权的矛盾十分突出。传染病的上报制度、防治监测制度和医学检验制度在保障大多数人生命权的同时，却违反了个人隐私保密的原则。为了掌握公民健康信息和流动信息，对公民外出乘坐交通工具都需要填写 《健康登记表》； 社区为了解辖区内公民身体健康状况而张贴公布的含有个人隐私的体温表格；传染病上报信息表中的个人信息和病理生理资料等，都在不同程度上涉及公民隐私权保护的问题[5]。虽然从疫情防控角度上讲，上述行为具有其合理性，但一些具体措施的适当性、必要性和合法性却值得商榷。

在危机干预工作中，政府应运用比例原则和保密原则，对干预对象进行“隐私危险性评估”,考虑干预者隐私的公开给本人或他人造成危险的程度，从而确定隐私公开的范围、程度和时机。干预者应将对公民隐私权的尊重作为一项职业道德,把法律对隐私权的限制规定作为干预工作中保密的最低标准，保护公民合理合法的隐私权。

4　财产权

公共卫生危机事件中公民的财产权主要涉及两个方面：受灾民众的财产救济和一般社会公众财产的征用补偿。对受灾民众的财产补偿主要以社会救助的方式展开，为受灾人员提供就近安置、住宅修补和重建等，而相关的法律中却缺少“保险业参与”的条文规定。根据《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》的规定，危机管理人员有权在事件处理过程中，征用车辆运送严重受伤者；为挽救本人或者其他人的生命，占有必要的药品或食物；可未经许可进入民宅或建筑物，取出可用于救生的设备，进行救援或保护工作等。但法律条文中均缺乏具体的征用程序、明确的补偿原则、补偿程序和补偿标准[6]，没有明确公民财产受到侵犯时的救援途径[7]。

在公共卫生危机状态下，行政救济和司法救济是保障公民财产权的两条重要途径，其中“损失补偿请求权”和“损害赔偿请求权”是行政救济的基本形式,行政诉讼作为对国家行政紧急强制措施的司法审查, 是公民财产权的司法保障。由于我国公民财产权“相对保障模式”存在不足，尚不存在司法违宪审查的相关规定, 宪法不具有直接的司法适用效力, 不可能对公民财产权的补偿原则、补偿程序和标准进行详细的解释，所以当公民财产权在危机时期受到侵害时，很难获得法律上的有效救济。

5　知情权

政府的权力源于公民授权，政府有义务及时、准确、全面地向公众和媒体发布疫情信息。《突发公共卫生事件应急条例》规定国家建立突发事件的信息发布制度，各级卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件信息；《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》中对突发公共卫生事件和传染病疫情发布的内容进行了限定；《中华人民共和国政府信息公开条例》中涉及行政机关日常信息公开的途径和方法，但未提及危机事件信息的发布和处理。总结归纳现有文献发现，对“政府应当在确认事件发生后何时向社会公众和媒体发布信息，应当在何类载体上发布信息才算履行了信息公开的义务”的问题，法律并没有作进一步具体的规定[8]。

根据委托—代理理论,公众作为委托人和政府代理人之间存在着严重的信息不对称，如果鉴别机制失效,代理人便会为了自我效用的最大化，利用信息和资源优势，做出损害公众委托人利益的行为，产生道德损害。在相关的应急法律法规中建立通畅的信息公开制度和监督机制，细化信息公开的相关内容，建立保护新闻自由的法律，使政府信息公开的相关操作有法可依，是有效避免上述问题的必要手段。

6　参与权

传统的危机管理模式作为计划经济的产物，具有“政府指向公民”的单项行为惯性，存在严重的政府对公民参与漠视和排斥的现象[9]。在公共卫生危机事件发生后，公众如果具有良好的安全意识和危机应对能力，便能在很大程度上减少社会混乱和财产损失，但目前政府对公众急救和自救的重视程度不足。虽然在《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》中规定了公众参与危机处理的权利、参与的程序、方式和责任，但对“公民如何有序参与危机管理与救援”的问题并未做出详细说明；《中华人民共和国突发公共事件应对法》中也只简单提及公民有义务协助、配合或参加应急处置工作，尚未查阅到关于公民在危机状态下自救互救以及救援责任等方面的法律条文。

非政府组织参与公共卫生危机事件的处理，在某种程度上体现出政府对公众参与权的尊重。但长期受到传统危机管理模式的影响，很多非政府组织没有独立的法律地位，缺少多源的筹款途径和必要的法律监管，严重限制了其参与公共卫生危机事件处理的能力。

除了完善相关法律，政府也应通过增强制度刚性,详细规定公众参与的模式和程序；落实政府信息公开制度，推进政府与公民参与的双向互动；建立信息反馈机制，化解公共利益和个人利益的冲突；制定社会团体制度，规范保障结社自由的行使。通过相关的措施和手段，从“自上而下”善政模式走向“上下互动”善治模式来保障公民的参与权。

7　健康权

健康权是指公民有权利得到公平的健康方面的待遇,如卫生防疫、医疗保障等[10]。如果将健康视为一种公民的权力,那么“预防”便是保障该权利的前提。虽然初级卫生保健将健康教育、足量的食品,安全的饮水、免疫、预防和控制地方病、提供基本药物等纳入国家初级卫生保健服务；《公共卫生防治法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国食品卫生法》《职业病防治法》等都把“预防为主、常备不懈”作为基本方针，但均没有对日常具体的疾病预防措施、实施对象和防治方法做出明确的规定。

在我国，由于宪法诉讼制度的缺失,宪法并没有明确把健康权作为公民的基本权利,致使健康权仍表现为一种道德权利。健康投入是国家和政府不可推卸的职责，加快卫生基本法的立法工作、制定相关法律细则是保障公民健康权的关键。政府应按照公益原则和保证初级卫生保健的原则，公平合理的分配社会卫生资源，着重关注社会弱势群体的健康保障问题，将预防保健等工作提升到社会公益层面。

8　小结

政府作为满足公众需求的制度化体系,需要以果敢的行为对危机状态下公民的需求做到及时、恰当和负责任的回应,通过制订健全的法律和法规来保障公民的合法权益,不断调整管理职能、完善管理手段、确保危机信息回应的有效性,强化不同社会主体在处理公共危机事件时的自主权和责任感,在合作中把握和控制处理事件的最佳时机。

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[5]伏绍宏,牛忠江.突发公共卫生事件中公共利益与私权冲突法律平衡的路径选择[J].社会科学研究,2012(2):57-62.

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〔编辑曹欢欢〕

DiscussionontheIssuesofCitizens′RightProtectioninPublicHealthEmergency

QIU Leijie, ZHENG Wengui, MA Anning, ZHANG Jianhua

(School of Public Health and Management, Weifang Medical University / "Health Shandong" Collaborative Innovation Center of Major Social Risk Prediction and Management, Weifang 261053, China, E-mail: 2268826539@qq.com)

Basedontheanalysisonprotectionsofcivilrightsinpublichealthcrises,thispaperreviewedsomerelatedissuesabouttherightoflife,personalliberty,etc.Itwasfoundthatthesystemofemergencylawswasnotperfect,andthearticlesaboutbasiccivilrightsprotectionsamongdifferentlawswasinconsistent,wearealsolackofacomprehensivemanagementdepartmenttocoordinatecrisisresponse.Thegovernmentshouldperfectlawsandadjustmanagementfunctionstoprotectcitizens’legitimaterights.

publichealth;CriticalIncident;civilrights;rightprotection

“健康山东”重大社会风险预测与治理协同创新中心资助课题(XT1407003)；山东省自然科学基金面上项目(ZR2011GM005)

，E-mail:yxyman@163.com

R192

A

1001-8565(2016)02-0694-03

2016-05-10〕

2016-07-12〕

doi:10.12026/j.issn.1001-8565.2016.04.45