基于政治与行政“二分法”的基本述评与思考

2016-02-05扈晓琳

山西青年 2016年3期

关键词：评述二分法批判

扈晓琳

山东工商学院法学院，山东　烟台　264005

基于政治与行政“二分法”的基本述评与思考

扈晓琳*

山东工商学院法学院，山东烟台264005

摘要：对于行政和政治的分离是在1887年由威尔逊在其巨作行政性研究中提出的。之后美国著名政治专家弗兰克·古德诺对其进行了详尽分析，之后便在行政性的研究中掀起了一番“腥风血雨”，这对于之后的政府模式及基本行政理论产生深刻影响。在本论文中主要对研究三个问题，首先研究政治与行政“二分法”的出现和发展，其次对阶段的行政与政治“二分法”的思考和批判，最后对于政治与行政“二分法”对我国体制改革的一些想法。

关键词：政治与行政“二分法”；提出；完善；思考；评述；批判

一、研究政治与行政“二分法”的出现和发展

对于政治与行政“二分法”的出现，几乎所有学者都将其功劳认定在美国政治学家威尔逊的身上，最重要的原因是由于其在1887年提出研究政治与行政“二分法”，同时在1900年美国知名学者弗兰克·古德诺进行系统的完善和改进。

威尔逊的“二分法”思想。对于行政性的研究由来已久，在其形成之前已经在欧美国家受到了密切的关注，特别是当时德国在对于行政学的研究已经达到未曾有的高度。在当时的德国的学者中，最著名的当属斯坦，在他当时的研究中已经将行政和政治进行了相应的划分和辨别。在他的观点中行政是基于政治的规定的，同时行政的基本内容却不是出自政治。

政治与行政“二分法”的提出和发展。对于1887年威尔逊提出的巨著《行政性研究》，在该篇论文中对于政治和行政“二分法”进行详尽的叙述。他的主要观点是，行政和政治都是国家的一个重要的组成部分，然后他们之间是有区别的，行政在政府的管理工作成承担着重要的使命。在行政和政治的基本关系，可以划分为两个方面，首先政治和行政是不同的，政治之外的基本部分叫做行政，行政的问题是其本身的问题，但是行政的观点都是基于政治而形成的。而政治的主要任务是直接去管理行政单位的。

政治是一种以国家活动为重点的且具有一定普遍性的重大事项。而行政有别于政治在于，其主要是以国家活动为中心的个别或细小的事项或者活动。因此，政治是大方向，而行政则是技术性的工作。但是虽然他们有一定的区别，但是行政和政治之间又时刻联系在一起，行政的管理方向是一个或者一些相关的领域，其实在一定程度上可以解释为行政管理的主要是政治活动的一个方向，是政治活动的一个重要组成部分。他们一个在进行宏观调控，另一个在进行细微的优化工作。行政的理论与政治的智慧是一起推动国家进步和发展的一个重要组成部分。

在威尔逊提出一种能够基于实施思想的一支队伍，而这只队伍不仅仅能够具有良好的专业素养，同事能够具有良好的品行。他提出在建立这种队伍应进行择优录取的原则，需要进行公开招聘；其次，这只队伍在政治上应时刻保持中立，具有极好的品格和道义，对于政府工作的绝对忠诚；最后，这支队伍应是收到过高等教育的人才，具有独立的思想和能够保持与普通群众沟通交流的意识。

个人感觉，在威尔逊的研究中对于政治和行政的区分具有一定的效果，理清了政治和行政的盘根错节，指出了在政治的使用范围和行政的适用模式，从而为之后政治与行政“二分法”的发展拟定了一个总的发展框架。

弗兰克·古德诺对政治与行政“二分法”的完善[9]。虽然威尔逊对于政治与行政“二分法”的提出有突出贡献作用，但是在政治与行政“二分法”的发展和完善的过程中，另一个人物是不容忽视的，那就是弗兰克·古德诺，对于弗兰克·古德诺而言，其对政治与行政“二分法”进行了更加全面和完善的补充。使得政治与行政“二分法”在当时看来更加的系统和详实。在1900年弗兰克·古德诺摒弃了传统在政治学上的经典三分法，将政治与行政“二分法”进行了详细的补充和完善，在威尔逊的基础上将政治与行政“二分法”进行了发挥。在他的观点中，认为政治是一种最基本的民意表达方式，也是一种政策的导向；而行政主要是对于民意表达方式的执行过程，也是对政策导向的执行[8]。

在其著作中对于政治与行政“二分法”执行用词强烈，但是与此同时他又指出政治与行政更应协调和一致。他认为在进行民意的表达和民意的执行过程中能够，必须存在一致性和协调发展，一致性主要是让民意和表达和执行存在同步，协调性认为民意的表达不仅仅需要一种协同进行，最终达到协调好，否则政治与行政将成为笑柄。弗兰克·古德诺对于政治和行政的一致性的解释中，提出了在实际的需求中，虽然存在两者功能有一定的分化，但是将其委派给两个不同单位进行实施同样存在许多不合理之处。

对于两者的发展应注意以下几方面：

(一)对于政治对行政的控制应存在一定的度

弗兰克·古德诺认为要使行政和政治进行完美的融合，有两种“途径”，要么以丧失国家意志来表达机构的独立性，或者以丧失国家意志来执行机构的独立性。但是对当时阶段的政府，命令执行单位必须服从表达单位，主要存在着两个原因，一方面较于实行单位而言，表达单位更能够代表人民；另一方面由于执行单位主要对国家意志的表达，而其在很大程度上是一种行政的创新和发展，由于存在各种创新性，所有应使行政一直处于政治的控制之下[7]。

(二)行政要保证一定的集权化

对于行政的集权化，需要在政治适当的掌握行政，同时还需要行政保持一定的集权化。弗兰克·古德诺在其论文中认为，所有的政府都是由各个独立的政治组成的一个整体。在政府和政治主体之间，可能存在着一定的摩擦，当出现摩擦的是否难免要牺牲单方面的利益。为此弗兰克·古德诺认为要尽可能避免这种摩擦就必须要适当的保证行政具有一定的集权化。

二、行政与政治“二分法”的思考和批判

对于行政和政治的“二分法”，自从1887年提出以后，世界各国进行不断地进行试验和论证，同时也受到了很多质疑和挑战。对于这些挑战主要是由西蒙、凯恩斯、一些新学派提出的。

(一)西蒙的批判

对于20世纪四十年代，西蒙在其著作中对政治和行政的“二分法”进行了个人的批判，对于这种批判中，主要认为政治与行政“二分法”在决策方面，政治与行政“二分法”并没有实质性的区分，对于相关政策的制定则在一定程度上属于政治领域，然而政治与行政“二分法”就是将其在制定和执行过程中严格的进行分开。西蒙在其专注中提出对于这种分开是不能将其进行隔一为二的，主要原因是行政行为中也必须从事一定的决策活动，而这种活动中，政治和行政都包含有同样的要素，因此而言是不能相对分开的。西蒙认为，所有的管理都是我们决策的一个重要组成部分，其包含有一定在执行过程中的每个重要部分。

(二)凯恩斯批判[6]

对于凯恩斯批判，使我们最早的对于政治与行政“二分法”的批判，主要原因是在罗斯福行政时期，凯恩斯主义将政治与行政作为一个整体来进行看待。这个整体是有别于其他经济领域的。

在十九世纪三十年代资本主义市场上发生的有史以来最大的一次经济危机时期凯恩斯认为，关键的问题在于“有效的需求不足”，他认为政府应实施相应的扩张性经济措施，通过扩大需求来提高和促进经济的增长，政府应是其开支增加，同时最大限度的刺激经济的需求增长。在凯恩斯主义的措施下，政府对于人们的生活进行了一定的干预，从而实现了一定的效益。因此，在历史背景下，凯恩斯主义认为的政治与行政“二分法”是不可取的[4]。

(三)新学科的批判

对于传统的政治与行政“二分法”，新学科代表人沃尔多认为政治与行政“二分法”的这种观点不管在政治中还是在社会中的表达都是存在一定的缺陷的地方。在他的观点中，政治与行政“二分法”主要是试图通过这种政治与行政“二分法”，只是试图利用选举产生的各种政策人员去制定相应的政策，而实施人员一味的进行实施。就只是去执行政策来解决表面上不民主的这种表象[3]。

同时新学科在其观点中认为，政治与行政“二分法”中所谓的“政治为行政设定响应的目标”的这种观点是没有现实依据的，存在一定“权利过大或者篡改政策”危险。沃尔多等人的观点是，应鼓励行政的响应权利和政治之间的合作和互助、协调，而不是一味地对政治与行政“二分法”进行对抗实施[1]。

二十世纪八十年代新兴的“新公共管理学科”也对政治与行政“二分法”进行了否定，他们认为传统意义的政治与行政“二分法”与现阶段的事实是有所违背的。在我们对其进行实践的过程中来看，这种政治与行政“二分法”是很难实现的。现阶段新学派一致强调政治中不存在党派倾向对于决策的做出是与实际相违背的。对于在现实生活正政治官员与行政官员不相互影响基本上是无法达到的。

(四)古丽克的批判

美国政治学家古丽克与新兴的学科想法相近，同样认为这种政治与行政“二分法”是很难实现的，这种实现只能单纯地出现在理论中。古丽克在其专著中认为现阶段新学派一致在强调政治中不存在党派倾向对于决策的做出是与实际相违背的。古丽克对于在现实生活政治和行政不相互干预是无法达到的。理论或许能够论证一些东西，然而和实践往往存在着一定差异。古丽克说，在实践过程中真正做到理论和实践的相分离是不现实的。当代官员们对于政治和行政的划分几乎打破了政治与行政“二分法”这种中立的概念，这在实际应用中要打破政治和行政的

中立基本上是不可能实现的[2]。

三、政治与行政“二分法”对我国体制改革的一些想法

对于政治与行政“二分法”自其提出以来，收到了一定批判，但政治与行政“二分法”对我国体制改革仍然有一定实际意义和一定启示。

(一)能够深化政治体制改革和加速行政改制

对于威尔逊提出的政治与行政“二分法”是在政府面临质疑的背景下提出的，随着我国经济全球化不断深入，逐渐形成不同利益群体角逐的局面，许多问题是不能单纯地依靠政府自身去解决的，一旦政府插手将会出现政府被质疑的局面，从而造成政府的信任危机。因此需要需要加速行政改制，从而从另一方面提升政府的公信力，由于行程机关作为政府的主要组成部分，其在深化政治体制改革和加速行政改制中能够影响许多方面[5]。

(二)加快行政管理的体质改革，强化顶层设计

对于政治和行政的“二分法”是经过长时间的论证和质疑，在论证和质疑中人们对于行政和政治的概念有了更深入的认识和了解。同时对于行政和政治的自身特点有了更加清晰的认识，虽然在一定程度其两者并没有过于紧密的联系，但是两者仍然不能一分为二的对待。在我们进行体制改革的过程中，需要进一步的强化顶层设计，同时要沿着社会发展的基本规律进行。

(三)借鉴经验，助力改革

对于行政改革终极目标在于提高行政基本效率，主要通过借鉴管理基本经验。在部门经验的基础上，使行政和政治在战略性目标的基础上能够进行相应的绩效和目标管理，从而最大限度提升整体效率。这样不仅仅将过去行政和政治从传统的枷锁中解放出来，同时也为行政和政治提供了新的管理思路和视角，通过对各国政府的基本经验的借鉴，能够实现政治和行政共同进步和发展。

四、小结

本文主要研究政治与行政“二分法”，首先研究政治与行政“二分法”的出现和发展，主要分析了威尔逊的二分法思想，在二分思想出现以前的雏形，及弗兰克·里德诺的二分思想，及需要注意的问题对于度的把握和对行政集权化的保证；接着对阶段的行政与政治“二分法”的思考和批判，分别来自西蒙的批判，凯恩斯的批判，新学科的批判，古丽克的批判最后对于政治与行政“二分法”对我国体制改革的一些想法，通过对政治和行政的“二分法”的研究为之后我国的行政和政治之间的发展提供些许建议，希望为之后行政和政治“二分法”的应用打下坚实的基础。

[参考文献]

[1]徐大同主编.现代西方政治思潮[M].高等教育出版社，2006.

[2]陈庆云主编.公共政策分析[M].北京大学出版社，2006.

[3][英]尚塔尔·墨菲(ChantalMouffe)著，王恒，臧佩洪译.政治的回归[M].江苏人民出版社，2005.

[4]于江，薛艺君.从《政治与行政》看古德诺的建构和谐政府思想[J].时代经贸(中旬刊)，2008(S4).

[5][美]理查德·J.斯蒂尔曼二世(RichardJ.StillmanII)编著，竺乾威，扶松茂等译.公共行政学：概念与案例[M].中国人民大学出版社，2004.

[6]黄显中，颜婷.“政行二分”理论的偏移与复归——纪念威尔逊《行政学研究》一文发表暨公共行政学诞生120周年[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2007(05).

[7]李智.论“批判理论”的两重性[J].国外理论动态，2007(08).

[8]徐椿梁，董小平.双重视角下政治行政分合关系及其中国化[J].甘肃行政学院学报，2007(01).

[9]张康之，刘柏志.公共行政的继往开来之路——纪念伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》120周年[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2007(01).

中图分类号：D630

文献标识码：A