我国土地储备制度的现状与完善

2016-02-05赵弈涵

法制博览 2016年10期

关键词：储备补偿土地

赵弈涵

西南政法大学民商法学院，重庆　401120

我国土地储备制度的现状与完善

赵弈涵

西南政法大学民商法学院，重庆401120

摘要：实行土地储备的制度目的是为了加强一级市场内土地的管理，我国现行的土地储备制度在促进城乡一体化发展的同时也凸显出一些弊端，需要从明确政府定位、改良补偿标准、拓宽融资渠道等方面予以改善，以更好的适应社会经济的发展。

关键词：土地；储备；补偿

一、土地储备制度概述

土地储备，是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。

土地储备制度的设立有利于完善土地储备制度、加强土地调控、规范土地市场运行、促进土地节约集约利用、提高建设用地保障能力等作用。从价值分析的角度上来看，土地储备制度主要有三大价值：

其一是土地储备制度凸显出效率价值。通过对土地的集中管理和统一使用，实现土地的价值，并可以避免国有资产的流失和浪费。同时，随着土地储备制度的发展，能够更加有效地推动社会经济的发展，对于城市化的发展具有重要的引导作用，实现全社会各类资源的高效运用。

其二是土地储备体现了公平价值。土地作为一项重要的市场资料，在土地所用权人和使用权人之间不断进行着利益的分配。土地储备制度作为一项国家参与的制度，将土地的收购、储备、交易以制度化，并且通过一级市场垄断收储，二级市场竞争化交易的形式为土地的流转提供支付保障，最大限度的避免了市场失灵和信息不对称的弊端，以杜绝市场主体恶意进行囤地的现象。①

其三是土地储备制度具备着秩序价值。土地流转过程中牵涉到方方面面的权利主体，政府在土地储备制度中，利用一系列制度创设，在土地所有者、使用者和受益者之间建立了合理化的利益平衡机制，保证了交易安全和土地权能的顺利实现。此外，由于国家掌握了土地交易的一级市场，也能够对于土地征收过程中公民的合法权益进行合理的规范，实现公权力与私权利的共赢。

当前我国正在大力推行城乡一体化建设，这势必要涉及到大量土地的流转和使用。我国的具体实践也说明，建立土地储备制度，能够有效的培育土地市场，提高政府在土地流程过程中的宏观调控能力，优化土地资源的合理配置，理顺市场主体在土地流转环节中的经济利益关系，有效地促进了我国城市化的进程，对于旧城改造和城乡一体化建设起到了重要的作用。

二、我国现行的土地储备制度分析

当前，我国尚未建立全国统一的土地储备制度，各地纷纷探索符合本地实际需求的形式，综合说来，主要可以分为以下三种模式：一是以上海为代表的市场主导模式，政府在实施土地收储时并不采用强力推行，主要是依靠土地发展中心与用地单位的协商情况，关键在自身与用地者的谈判协商能力、信誉和实力。二是以杭州为代表的政府主导模式，政府明文规定市区范围内的土地均纳入土地储备体系之中，由政府单方进行收储，并经由土地储备中心统一向市场投放，其他市场主体不能直接收储土地。三是以武汉为代表的市场与政府并重模式，政府既按照市场经济规律收储土地，但不实行强制回收，同时也允许其他土地使用者经政府许可后在公开的土地市场上进行土地使用权交易。②

通过现有的土地储备制度，一方面政府能够将投入的储备资金转化为更多的土地增值收益，保障了政府投资的安全和收益；另一方面政府也通过收储制度，完成了土地资源的集约化开发，增加土地的附加值。很大程度上促进了小城镇和城乡结合部地区的发展，实现了城乡一体化的制度目的。

但是这三种模式虽然在一定程度上符合了城乡一体化的发展，为土地的顺利流转提供了制度性保障，但是在实践中土地储备制度仍然存在些许不足乃至异化的问题，主要包括以下几个方面：

一是政府角色定位不清晰。在现行的三种模式之中，政府在土地收储中发挥着巨大的作用，可以说其既是土地收储规则的制定者，又是土地收储市场行为的参与者，存在着监管主体与交易主体混淆的双重身份，管理者的维护交易公平职能与市场主体的逐利性难免发生冲突，有可能人为的造成市场供求失衡。

二是土地收购补偿制度有失公允。现行的土地储备补偿制度中，收储的双方是政府和公民个人，两者之间的地位并不对等，尤其是农村集体土地收储过程中，农民基本上没有流转自己土地的自主权，无法自行决定将土地使用权出让给他人而获得收入。且在收储过程中的分级补偿制，难以体现不同土地之间的差异性，无法在价格上予以区分。

三是土地收储机构权利义务关系不明确。现存的土地储备中心多为事业单位，其既承担宏观调控的职能，又作为市场主体直接参与交易活动，拥有者庞大的资金实力和土地资源，具有较大的影响力，但是对于该部门的监管不论是从监管机构还是从监管法律都有所缺失，无法承担完整的监管工作。③

四是土地储备融资渠道狭窄。土地储备中心在收储过程中的资金来源，除了部分来自于财政拨款之外，大部分来源于银行的贷款，其比例一般高达百分之八十以上，甚至超过百分之九十，④这样带来的后果就是融资成本较高、融资风险较大，对于市场的风险承受能力较低。

三、完善我国土地储备制度的路径选择

(一)转变政府角色，确定土地储备的公益属性

要注意转变政府的角色定位，其作为公共服务的提供者，应当凸显土地储备行为的公益性。政府进行土地收储的目的只应当是为了土地资源的合理利用，而不能掺杂入市场经营化的成分，利用土地的收储与在一级市场中的交易差价进行牟利，避免“土地财政”的出现。在土地储备过程中，应当注重保障公民的合法土地权益，尊重相对人的市场主体地位，强制行为应限制在为了实现公共利益而“应当”及“必须”的范畴之内，划清公私权利的行为边界，实现土地权益在各个利益主体之间的平衡。⑤

(二)搭建农村土地流转平台

随着城市化进程的加快，农村土地日益并入城市之中，这也就带来了农村土地的流转问题，为了保证广大农民的土地权益，有必要设立农村土地流转平台。在该平台上完成农业生产用地、农村宅基地等农村集体土地的交易，当然在交易过程中要注意对基本农田的保护，守住耕地红线不越界。对于国家允许进行流转的农村土地承包经营权，在该平台内也可以实现自由的交易，农民通过农村土地交易平台，将闲置的土地出让，加快农村土地的利用效率，促进农业产业化经营。此外，今后对于农村土地的征收、征用也可以通过交易平台协商补偿标准，保证交易过程的透明化和公平性，避免出现损害农民的利益的行为。⑥

(三)实现土地储备资金来源的多元化

土地储备过程中所需要的资金量十分巨大，单纯依靠政府财政拨款无力完成城市化进程中对土地的需求，因此需要建立主体多元化、形式多样化的融资体系。除了传统的依靠政府拨款和银行贷款之外，还可以允许国家管理的公共资金例如社保基金、保险基金等进入土地收储领域，既解决了土地收储资金的来源问题也有助于实现公共基金的保值增值。同时，在土地储备形成规模化效应后，可以通过发行土地债权、股票等方式募集社会上的闲置资金开辟新的融资渠道，实现风险共担和利益共享，减轻巨额银行贷款的风险和利息压力，保障土地储备工作的顺利进行。

(四)制定合理的储备土地补偿制度

在土地收储过程中应当遵循的保障土地权利人的现有利益，建立市场化的价格评估机制合理确定土地价格，维护交易双方的合法权益。实现土地权利补偿与安置补偿相分离的制度，在考虑土地权利补偿时要根据土地权利人所实际享有的土地权利，通过市场化的途径确定补偿价格，偏重于市场性；在确定安置补偿费用时要根据土地权利人的实际生产、生活情况，偏重于公益性和福利性。尤其值得注意的是，在对农村土地进行收储时，应当注意失地农民的生计问题，做好相关农民的就业培训和社会保障工作，确保其不因失地致贫。

[注释]

①吴东仙，罗思荣.完善土地储备制度的法律思考[J].杭州商学院学报，2002(5)：32.

②冯庆福.土地储备法律制度研究[D].厦门大学，2006：32-34.

③韩晓霏.我国城市土地储备制度存在问题及策略分析[J].经济论坛，2009(10)：25.

④李蕊.城乡一体化进程中我国法律储备法律制度的重构[J].东吴学术，2011(1)：100.

⑤卢新海.中国城市土地储备制度研究[M].北京：科学出版社，2008.1.