网络银行监管制度的构建

2016-02-05杨洋

法制博览 2016年10期

关键词：监管对策

杨　洋

甘肃政法学院，甘肃　兰州　730070

网络银行监管制度的构建

杨洋

甘肃政法学院，甘肃兰州730070

摘要：在当今这个信息化的时代，随着网络的发展和普及，我们的生活发生了翻天覆地的改变，而网络银行以其3A(anywhere，anytime，anyhow)受到了众多用户的青睐，它们在方便我们生活的同时，也带来了很多新的挑战。这些问题已不能由传统的银行监管法律制度来解决，因此网络银行监管已成为重要的研究课题。本文以国外网络银行监管为借鉴，着重分析我国网络银行监管存在的问题，进而提出相应的对策。

关键词：网络银行；监管；对策

一、网络银行监管的概述

(一)网络银行的含义

网络银行是随着互联网的兴起而诞生的。据中国金融认证中心(CFCA)介绍，2009年我国网络银行市场交易金额已超过400万亿元，现在这一数据正随着互联网的普及而日益增长。网络银行是指利用网络平台进行金融活动的虚拟银行，以因特网为主要传输媒介，为客户提供综合业务，此外，还包括为客户提供跨国支付与清算等其他的贸易、非贸易的银行业务服务，甚至包括金融咨询、金融分析等新兴的金融业务。①

目前国际上对网络银行的界定没有一个统一的标准，网络银行所提供的服务也有细微的差别，但都是从银行通过互联网为用户所提供的各种金融产品和服务项目的角度来对网络银行进行界定的。我国也不例外，网络银行更侧重传统的商业银行中的网络金融服务活动。

(二)网络银行的监管

虽然网络银行依旧侧重传统的银行业服务，但是由于其产生在信息化时代，所以传统商业银行的监管已不能应对网络银行所带来的问题。网络银行的风险监管是指政府主管机构制定规章、规则和有关政策，设计市场激励机制，并通过现场检查、非现场监督等手段，监督、检查和管理网络银行的经营活动和行为。②网络银行如果监管不当，就会带来金融风险，而且还会提高监管成本，因此网络银行的监管必须遵循一定的原则，才会有益于网络银行的发展。网络银行业务风险问题引起了各国的高度重视，许多国家和机构都对相关问题做出了规定。

网络银行监管有三个重要目标。第一，确保经济秩序稳定。金融业的安全稳定对整个国民经济发展起到重要的作用，2008年的全球金融危机爆发，严重影响了全球经济的发展，使得全球经济在长时间内陷入低迷状态，因此，只有确保金融秩序的稳定才能进一步确保经济的稳定发展。在这个信息时代，越来越多的商业银行开发了功能齐全的网络银行服务大众，网络银行的用户和交易额也大幅增长，若对此监管不力，必定会影响到整个金融业的安全与发展。第二，维护银行业的公平竞争。在市场经济条件下必然存在竞争，但若竞争过度或竞争不足都会影响网络银行的发展，在网络银行如雨后春笋般出现的时候，监管当局就应该创造一个适度的竞争环境，以正确引导网络银行的发展。这种适度的竞争环境，既可以让银行保持其经营活力，又不至于引起银行的破产。第三，维护社会公共利益。商业银行主要就是吸收公众闲置的资金，然后通过发放贷款，使这些闲置的资金运用到投资中，因此它关乎到社会各方面的利益，如果因为网络银行监管不善，导致银行在经营方面出现了问题，这直接涉及到众多的企业以及个人，网络银行的有力监管在很大程度上能够维护社会各方面的利益。

二、网络银行监管的规范

1995年10月，全球第一家无营业网点的纯网络银行即美国安全第一网络银行诞生，这标志着金融业巨大的改革，此后，网络银行在全球传播开来，并迅速发展。

美国是最先产生并发展网络银行的国家，所以它在网络银行监管的理论研究和法律构建方面取得了一定的成就，建立了良好的监管体系。美国对网络银行的监管，基本上是通过补充或修订原有的法律法规，使原有的监管规则适应于网上电子环境③。美国实行的是多元制的监管体系，负责网络银行监管的机构在联邦一级主要有：美国货币管理署(OCC)、美联储、财政部储蓄机构监管局(OTC)、联邦储蓄保险公司(FDIC)、国民信贷联盟协会以及联邦金融机构检查委员会(FFIEC)，在州一级每个州还有自己不同的监管机构。多元制的监管体系使得监管更加全面、完善，也使得监管更加灵活、多变，以适应网络技术的快速发展。美国是网络银行发展最早且最快的国家，所以其很早就着手有关网络银行监管方面的法律制度构建，美国的网络银行能够发展的如此之快，也得益于它完备的监管法律制度。此外，由于网络技术革新很快，对于一些网络银行风险监管的立法空白，美国的监管当局大多通过制定相关的规章来加以规范。

欧盟国家的网络银行也已经普及开来，虽然与美国采取的宽松监管政策不同，但是欧洲监管当局采取的合规性监管也使得网络银行在欧洲发展得很好。欧洲中央银行采取的是一致性监管原则，在欧洲央行的统一指导下，各成员国的监管当局根据欧盟统一制定的监管标准和法律法规来对各自国家的网络银行进行监管。监管内容主要集中在区域问题，安全问题，服务的技术能力和相关的信誉和法律风险方面④。欧盟之所以要建立统一的监管标准就是为了加强各成员国之间的监管合作，网络银行是一个虚拟的交易场所，没有营业网点的限制，跨国跨区域的业务也越来越多，因此寻求国家之间的合作，区域之间的合作是欧盟监管网络银行风险的一大目标。

1996年6月，中国银行率先建立网站，拉开了中国银行业提供网上银行业务的帷幕，与全球第一家美国安全第一网络银行的诞生相比，中国并不落后，但是由于中国互联网和经济发展的限制，我国的网络银行是近几年才开始迅速壮大的，对于网络银行的诸多问题还是摸着石头过河，既没有形成相关的理论体系，实践中遇到的问题也没有相应的解决办法。

互联网的迅速发展在方便我们生活的同时，随之而来的是大量的安全问题，而关于互联网的立法本来就很少，再加之网络技术的革新很快，每天都会有新的问题产生，给立法活动带来了更大的困难。大家对互联网问题的担心同样表现在对于依赖于网络的银行服务。银行业务的特殊性就在于处处涉及到资金，这更加引起了网络银行用户的担心，而我国现行的法律法规对网络银行服务的调整和规制确实存在着不完善的弊端。我们必须与国外先进的制度进行比较，借鉴适合中国发展网络银行的制度，并结合本国国情，完善网络银行监管的法律体系，才能促进网络银行向正确的方向发展。

三、中国网络银行监管存在的问题

(一)技术规范和技术认证薄弱

我国在信息技术方面一直落后于发达国家，因此，网络银行的技术选择也一直处于被动，以密码技术为核心的身份认证机制和实现技术比较薄弱，也没有完全自主知识产权的加密体系⑤，各种以窃取网络银行资金为目标的攻击技术层出不穷，由此引发的客户账户资金被盗事件频发，严重影响了我国银行的信誉。现如今，通过网络银行盗取和诈骗资金的现象越来越严重，社会公众对于网络银行安全问题担忧极有可能影响我国网络银行的发展。

近年来，由于网络银行的安全频繁受到挑战，各种“钓鱼网站”、木马程序让银行和用户们防不胜防，为了保障客户的资金安全，在监管部门的要求下，多家银行纷纷下调网银支付额度。招商银行自2011年4月11日起正式下调通过第三方支付公司进行的网上支付交易限额。招行发表了声明：通过第三方支付公司进行的招行“一卡通”大众版网上支付交易单笔及单日累计限额将从5000元下调至500元，招行信用卡网上支付交易也将由客户自行自设交易限额变为单笔交易金额不得超过500元。⑥各大银行似乎是“好心办坏事”，消费者对通过这样的方式来保证自己资金的安全并不买账，大多数人认为这一调整措施只是徒增客户的麻烦，能否真正起到保护资金安全的作用，还是个疑问。

监管机构仅仅依靠下调网上银行支付额度的手段来确保客户资金的安全似乎并不能够达到它们所追求的目标。这样的政策看似能起到保护客户资金安全、降低网络银行风险的作用，但它并不能从根本上解决网络银行监管的问题，反而会使得消费者怨声载道，影响到我国电子商务的发展。因此，我们必须通过发展信息技术形成一套自主的以密码技术为核心的身份认证机制，从而通过先进的技术手段来防止网络安全带给网络银行的种种问题。

(二)信用卡给网络银行监管带来的问题

近几年，信用卡在我国得到广泛的普及和迅猛的发展，各个银行都纷纷推出自己的信用卡业务，2009年的数据显示，我国的信用卡发卡量已超过3亿张，这一数字还在持续不断的增长。信用卡在我国目前网络银行业务中占主导地位，我国大部分网络金融服务也都是围绕信用卡功能及其衍生功能而开展的。⑦

信用卡与网络银行的伴生关系注定信用卡会影响网络银行的发展，由于信用卡先消费后付款的信贷消费机制，使得其所面临的安全问题日趋严重。随着计算机及网络技术的迅速发展，通过网络实施的违法犯罪类型日益增多，其中尤以信用卡的网络犯罪为主。常见的主要有：持卡人在网络银行交易的过程中由于木马程序的侵入，致使信用卡信息泄露，被他人盗取，犯罪分子就会利用这些盗取的信息以及网络银行的安全漏洞进行诈骗、恶意透支等违法犯罪；此外，犯罪分子还会以盗取的信用卡信息复制、伪造信用卡，严重扰乱了信用卡市场的秩序。信用卡业务是一项高风险的金融业务，若信用卡的风险得不到有效抑制，必定会加大网络银行的风险，给监管带来很大的难度。

(三)核准制的市场准入监管对网络银行发展的限制

在市场准入方面，我国实行的是核准制，即商业银行只有具备了监管当局所有的条件后才可以开展网络银行业务。这样严格的审批制度可以避免各商业银行盲目发展网络银行，给网络银行业务的开展提供一个更好的环境，从而降低风险。但是严格的准入制度也会产生一些弊端，它在很大程度上提高了商业银行进入网络银行的门槛，加大了各商业银行的成本，容易使各大传统的商业银行形成垄断，不利于技术的创新和新兴中、小商业银行的发展。

我国的网络银行监管正处于起步阶段，存在的问题还很多，本文只是例举了其中的一些，还有很多的问题需要我们重视并解决，以保证网络银行能够更好地服务于我国的金融业发展。

四、完善我国网络银行监管制度的对策

(一)将先进技术手段应用于网络银行监管中

网络银行是依托于互联网这个平台而发展的，如今，互联网发展迅速，技术革新很快，网络银行的问题层出不穷，保证高素质的监管人员可以将技术风险、安全风险的控制与网络银行的风险控制相结合。此外，还应该在网银安全的核心——身份认证机制中运用先进的技术，建立全国统一的、可行的认证方式，这样不仅便于监管当局统一、有效的监管，而且也降低了各商业银行的成本，避免了客户的麻烦。实现跨行认证、跨行交易对目前国内整个金融业的网络建设都有很大的作用。

(二)完善网络银行监管法律体系

只有先进的技术是不能保证绝对安全的，如何对网络银行进行监管，也是一个法律制度构建的问题。法律法规的制定和实施是进行网络银行监管的重要依据，只有尽快完善我国在网络银行监管方面的法律体系，监管当局才能有效控制网络银行的风险，保证网络银行的安全。

首先，立法机关应该制定一部与网络银行监管有关的法律，使我国在这方面的立法空白得到补充。这部法律应该对现存监管中出现的问题都有所涉及并提出相应的解决办法，对由于网络技术发展过快而滞后的相关立法应该做出原则性的规定。这样的法律不仅为监管当局开展工作提供了很好的依据，使他们能够依法行政，也为各商业银行起到了很好的指引作用。

其次，应该对现存的法律进行补充、修改。网络银行只是商业银行通过互联网开展业务的一种方式，它始终脱离不了传统的商业银行，因此，网络银行监管法律与传统银行监管法律具有内在的一致性，只是网络银行具有自己的特殊性，我们只要对已有的传统银行的监管制度进行补充和修改，仍然可以适用于网络银行的监管。

最后，立法机关还应该颁布与法律相适应的实施细则。这不仅可以将法律中的许多问题具体化、明确化，也可以对法律中的空白进行补充，使网络银行监管的法律制度彻底的系统化。

时代的发展已经使我们置身于一个高度信息化的时代，面对这样的生活我们似乎显得无从下手，每一次当问题来临时我们都不知如何应对。在一个网络已经如此发达的社会，在一个网络银行已经成为金融业重要组成部分的社会，我们的监管却远远落后于事物的发展，因此，网络银行的监管问题亟待更多关注。

[注释]

①赵永林.信用卡安全机制与法律问题的理论与实践[M].北京：法律出版社，2009：133.

②朱选功，黄飞鸣.中国银行业网络化[M].北京：科学出版社，2008：173.

③高庆凤.网上银行业务风险防范的法律对策[D].厦门大学，2006.26.

④朱选功，黄飞鸣.中国银行业网络化[M].北京：科学出版社，2008：183.

⑤赵永林.信用卡安全机制与法律问题的理论与实践[M].北京：法律出版社，2009：140.

⑥http：//economy.enorth.com.cn/system/2011/04/18/006391298.shtml.

⑦赵永林.信用卡安全机制与法律问题的理论与实践[M].北京：法律出版社，2009：136.

[参考文献]