“毛地挂牌、净地交付”出让方式的法律问题研究

2016-02-05宋崇迪

法制博览 2016年10期

关键词：法律效力法律风险概念

宋崇迪

江苏道文律师事务所，江苏　淮安　223001

“毛地挂牌、净地交付”出让方式的法律问题研究

宋崇迪

江苏道文律师事务所，江苏淮安223001

摘要：我国现行土地出让政策实行“净地”出让，禁止“毛地”出让。但有些地方政府未能严格贯彻落实，有的出让合同中约定为“净地”出让，但实际为“毛地”出让，有的出让合同中约定“现状出让、净地交付”等。这些出让合同在履行过程中一旦产生纠纷，政府和土地受让人对合同性质、效力、违约责任等均会出现巨大分歧。本文基于这种土地出让的现状，以“毛地挂牌、净地交付”为例，对这种出让模式相关法律问题进行研究探讨。

关键词：“毛地挂牌、净地交付”；概念；法律效力；法律风险

近年来，随着我国土地出让制度的不断健全完善，相关政策明确要求土地实行“净地”出让，禁止“毛地”出让。但有些地方政府未能严格贯彻该落实。有的出让合同中约定为“净地”出让，但实际为“毛地”出让，有的出让合同中约定“现状出让、净地交付”等。究其原因，其中很重要的一条是在当前发展模式转型，经济下行的背景下，地方政府财政吃紧，没有足够的资金进行土地一级开发中的整理、拆迁、基础设施建设，在暂时又无法摆脱土地财政的情况下，只能采取变通的方式出让“毛地”。现实当中，大量出让合同中出现了“现状挂牌、净地交付”、“毛地出让、净地交付”等表述方式。这类合同在履行过程中一旦产生纠纷，政府和土地受让人对合同的性质、效力、违约责任等均出现巨大分歧。本文正是基于这种土地出让的现状，以“毛地挂牌、净地交付”为例，对这种模式的相关法律问题进行研究探讨。

一、“毛地”“净地”概念

“毛地”和“净地”虽不是法律术语，但在相关政策文件中对此已有表述，国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》中规定，实行建设用地使用权“净地”出让。国土资源部、住房和建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中规定，不得“毛地”出让。因此，有必要对“净地”、“毛地”的概念进行定义，以便准确适用。所谓“净地”，根据《闲置土地处置办法》的规定，指市、县政府供应的土地应当地土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发等所必要的基本条件[1]。

“毛地”是相对于“净地”而言的，是指拟出让的土地或者权属边界条件不清晰、或者未征收拆迁安置完成、或者不具备交付条件，或者兼具以上三点中的两点或全部。

二、“毛地”出让与“净地”出让的历史沿革

自土地有偿使用制度建立以来，我国的土地出让工作取得了突飞猛进的发展。土地财政在此背景下也应运而生，并且成为很多地方政府财政收入的主要来源。但是2004年之前，由于《城市房屋拆迁管理条例》赋予开发商拆迁人资格，加之地方政府的财政资金不足，土地的出让大部分是“毛地”出让，由开发商承担拆迁工作。

这种模式在短时间内达到了降低拆迁成本、提高拆迁效率、促进经济繁荣的效果。但很快，其弊端就显示出来。一方面，由于开发商天然的利益最大化的本性，在拆迁过程中采用非法手段野蛮拆迁的情况频现，严重侵害了被拆迁人的合法权益，造成社会负面影响，并在一定程度上影响了社会稳定。另一方面，由于地价上涨，开发商囤地待涨的情况也愈发严重，造成土地大量闲置。同时，地方政府意识到，土地是否经过一级开发，出让价格有天壤之别。一项针对北京市中心城区地价的分析数据表明，当政府出让的地块经过了一级开发后，只需40%的土地出让金就能覆盖所有一级开发和土地整理的成本，60%的增值收益是由土地一级开发产生的。而当政府出让的土地未经一级开发时，土地增值收益就会流向土地开发商，从而大幅减少政府的土地出让收益[2]。在这种背景下，国务院以及相关部门出台了一系列政策对此予以调整，实行“净地”出让政策。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(国办发[2004])规定，严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地；国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》(国地资电发[2007]36号)规定，实行建设用地使用权“净地”出让；国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国地资发[2010]151号)明确不得“毛地”出让；国土资源部《闲置土地处置办法》(2012年6月1日国土资源部令第53号)中规定了土地出让应当权利清晰、安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确、动工开发所必需的其他基本条件。

三、“毛地挂牌、净地交付”土地使用权出让模式的法律效力

尽管诸多文件规定土地应当“净地”出让，但由于法律对“毛地”出让未作禁止性规定，加之纯“净地”出让需要地方政府前期大量的资金投入，一些地方“毛挂净交”，即在“毛地”的情况进行招拍挂形成土地交易。政府利用土地出让金将“毛地”变为“净地”并在规定时间内将“净地”交付给开发商[3]。

这种模式易造成对其性质认识的混乱，其到底是“毛地”出让，还是“净地”出让。笔者认为，这种模式属于“毛地”出让。理由是，不管是国务院《关于促进节约集约用地的通知》，还是国土资源部《闲置土地处置办法》，均规定的是土地出让前达到“净地”条件。交付只是土地出让合同中，出让人履行合同中的一项义务。出让合同签订后，虽然没有办理物权变更手续，但土地出让的法律关系已经成立。故签订土地出让合同时未达到“净地”条件的，均属于“毛地”出让。

既然有如此多的文件规定不得“毛地”出让，那么“毛地挂牌、净地交付”合同是否无效呢？如果合同无效，对双方承担民事责任有巨大影响。同时，如果合同无效给国家造成一定损失，则政府官员有滥用职权之嫌，如果数额巨大，甚至有可能构成犯罪。因此，对于政府而言，明确认识此类合同的效力非常重要。

笔者认为，“毛地挂牌、净地交付”虽然违反了国家的政策规定，但从法律视角考察，其法律效力仍然是应当肯定的。理由是：第一、目前各地政府土地出让均是按照《中华人民共和国房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规规定的形式进行，程序合法。第二，该模式不符合合同法关于合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。国务院、国土资源部的文件虽然禁止“毛地”出让，但因其性质属于规范性文件，不是法律或行政法规，不属于法律的强制性禁止规定，不产生合同无效的法律后果。司法实践中，人民法院对未达到“净地”出让的合同的效力也予以了认定，如江苏省高级人民法院(2014)苏民终字第00374号判决即对未完成拆迁就出让的土地出让合同的效力予以了确认。

四、“毛地挂牌，净地交付”模式中，各方当事人的法律风险

“毛地挂牌、净地交付”模式中，背后往往隐藏着另外一个合同关系，即受让人事先与政府签订土地一级开发合作协议。最普遍的情况是由受让人提供房屋征收拆迁的全部资金，政府完成征收拆迁工作，受让人参与土地摘牌，根据受让人摘牌与否等不同情况确定受让人的土地一级开发的投资回报。

在当前房地产市场不景气的环境下，这种模式隐含着巨大的法律风险。对于政府而言，如果选择的开发商资金实力有限，在房屋征收拆迁过程中，很容易出现开发商资金不足导致房屋征收拆迁工作拖延，甚至不能完成的情况。一旦房屋征收拆迁不能完成，开发商也确定无力继续投资，则政府就会面临处理拆迁安置、支付巨额临时安置费等局面。而土地受让人如果与政府签订土地一级开发合作协议时不够谨慎，土地成本测算不够精准，也容易出现拆迁成本超出投资预算而无力承担的情况。另外，如房屋征收拆迁工作进展缓慢或者严重拖延，政府不能按约交付“净地”也势必出现投资成本加大，失去商业机会等情况。这两种情况都极易造成项目搁浅的局面。一旦项目搁浅，则政府和土地受让人都会产生巨大的损失。

综上，笔者认为，“毛地挂牌、净地交付”的出让方式，是在特定历史条件下的产物。其大量存在会产生诸如土地闲置、社会不稳定因素增加等后果。建议立法机关对此情况研究论证后，以法律或行政法规的形式，对“毛地”出让予以禁止，以确保“净地”出让政策的有效落实。

[参考文献]

[1]郄建荣.闲置土地处置办法旅行“净地”出让将堵死政府原因致土地闲置开发商一手交闲置费一手涨房价不再可能[N].法制日报，2012-7-3.

[2]张弦.公私合作(PPP)的成败之道[M].北京：国家行政学院出版社，2015.