我国工伤认定程序存在的问题与完善建议



我国工伤认定程序存在的问题与完善建议

郭勇

中南林业科技大学，湖南长沙410018

关键词：工伤认定程序；工伤事故赔偿仲裁；行政权；司法权

2014年5月15日15时34分，XX大学教师王X约好学生见面收取学生论文初稿，因未等到学生将会面改在了五号教学楼前的篮球场。2014年5月15日15时40分左右，王X在等待学生时，看到学校篮球场有人打篮球，便过去开始打篮球，几分钟后却突然倒在了篮球场上。后被送入就近医院急救，在抢救过程中因抢救无效导致死亡，后经医院诊断，王X因运动引起心脏骤停导致死亡。2014年6月18日，从XX大学向XX市人社局递交了王X死亡工伤认定申请，至2015年10月29日本案死者家属在近两年的时间里，为了其权利得到救济，经过了四次诉讼、三次行政处理后，却仍然在程序上兜圈子，其诉求没有得到实质性解决。一个工伤案件涉及行政、司法、等多个部门，先后启动了行政认定、行政复议、行政诉讼等多个程序后，其是否属于工伤仍然无法确定。如此设定的工伤认定程序，既大量消耗了国家司法资源，又提高了劳动者的维权成本，背离了《工伤保险条例》保护劳动者德立法初衷，由此也引发了本文讨论的主要问题。本文通过对我国现行工伤认定程序，工伤赔偿程序中存在的一些相关问题进行分析，在简要介绍司法权与行政权之间相互关系的基础上，论证有条件地赋予法院工伤认定权的可行性。

一、我国工伤认定程序存在问题的产生原因

(一)工伤认定标准的立法模式和适用不科学

我国现行工伤认定的主要法律依据为国务院制定颁布的《工伤保险条例》以及相关配套法规，而这些相关规定立法层次低，效力低，无权威性。同时因全国各省对工伤认定偿各省都有相关的地方法规及部门规章，这些地方性法规与规章繁多杂乱，规定也各有不同，极易与我国工伤认定相关法律形成冲突。从而造成理论上以及司法实践中的适用困境。且相同规定由劳动行政机关和司法机关同时适用时，因行政机关和司法机关对于工伤认定情节考虑的择重点和出发点不一致，对于具体情节是否符合工伤认定情节往往容易发生冲突。当工伤事故发生后，对于具体事故情节是否符合工伤保险条例的规定，是否属于工伤，工伤认定行政部门与法院对于《工伤保险条例》理解与适用也往往存在分歧，因法院审判人员与行政部门工作人员对于工伤认定及赔偿标准的出发点不同，①导致在工伤认定过程中情节相同却出现截然不同的处理结果及赔偿标准。

(二)工伤最终认定权的归属不清

目前我国《工伤保险条例》对于人民法院最终工伤认定权并未确定。②而根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，法院经过审理，如果认为劳动保障行政部门作出的工伤认定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；如果认为该工伤认定存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权等情形之一的，应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。劳动人社部门对于劳动者提出的工伤认申请是否为工伤而作出的决定书属于行政部门具体行政行为中的行政确认。③申请人对于工伤认定不服的只能在收到工程认定书之日起60日内向认定部门上级机关或认定部门所在地市政府提出行政复议或6个月内向认定部门所在地法院提出行政诉讼。而以上两种救济方式在现行模式下均存在不足，因认定部门的上级部门与工伤认定部门属于同一系统上下级关系，部门之间难免存在相互袒护的嫌疑。因此从实践上来看，申请工伤经行政复议的处理结果绝大部分均与初次工伤认定书认定结果一致。而按照我国现行行政诉讼法的相关规定，法院在审理过程中，对行政部门所作出的工伤认定进行审查，“可以判决维持，也可以判决撤销并责令重新作出认定，但并不能行使司法变更权，即不能代替劳动保障行政部门作出是否属于工伤的认定”。④如此设定的工伤认定程序，容易造成工伤认定行政部门与司法部门之间的权力冲突，既大量消耗了国家司法行政资源，又提高了劳动者的维权成本。

(三)认定程序复杂繁冗周期过长

我国现行工伤认定救济制度实行的是工伤认定行政部门行政确认前置程序。工伤认定赔偿程序包括工伤认定，劳动能力鉴定及工伤赔偿仲裁程序三个部分。劳动者在工作过程中因工作原因或由工作原因引起而受到伤害是申请工伤认定的先决条件。所受伤害是否属于工伤是劳动者能否获得工伤保险基金赔付及公司赔付的前提。因此，在工伤损害赔偿案件中劳动者要获得工伤赔偿必须先进行工伤认定。而在实践中，涉及工伤赔偿案件往往因建筑工地农民工居及公司员工上下班途中发生交通事故而引起。以以上两种主要引起工伤赔偿事故为例：建筑工地农民工因建筑工地项目周期及现实中建筑工程转包分包情况大量存在，导致建筑工地农民工流动性很大，劳动合同签订率很低。损害事故发生后，许多劳动者甚至连用人单位是谁都不知道，还要举证证明“与用人单位存在劳动关系、其所受伤害是因工作原因引起”其中的困难程度可想而知。如果用人单位不承认与劳动者之间存在劳动关系，就必须先申请劳动关系仲裁先确定劳动关系。而上下班途中因交通事故引起的工伤赔偿案件，因相关法律规定劳动者必须在交通事故中无责或承担次要责任。因此，在工伤认定程序中工伤认定部门往往需要交警部门出具的事故认定书，如对事故认定书不服同样可以申请行政复议诉讼等程序，这无形使工伤认定程序变得更复杂周期更长。而上述程序完成之后，劳动保障行政部门认定构成工伤可能又要经过工伤行政认定→行政复议→行政诉讼一审→行政诉讼二审→行政诉讼再审→民事诉讼一审→民事诉讼二审→民事执行等程序。⑤可见工伤认定几乎囊括了行政程序、行政诉讼程序、劳动仲裁程序、民事诉讼程序各种程序。现实中如此复杂的工伤认定程序虽然在一定程度上对行政机关具体行政行为的合法性及程序合法性进行了监督审查，但却违背了工伤认定程序设置的初衷。

二、完善我国工伤救济制度的设想

我国现行工伤认定模式存在诸多问题，正确理解司法权与行政权的关系，构建一个合理的工伤救济制度就变得尤为突出。以下是本文对完善我国工伤救济制度的几点设想：

(一)明确工伤认定的基本标准

在现行的法律体系下，我国工伤认定标准的可操作性不强，也不明确，进而使得工伤认定行政案件居高不下。在国际上，较为权威的界定为：“由于职业所致之意外伤害或疾病，并非出于患者自身之故意或失检，而造成暂时或永久残废或死亡等情形，包括往来于就业场所发生之意外及从事某种职业所致之疾病。”⑥因此，寻求工伤认定的实质性标准，需把现行工伤认定模式由“什么是工伤”改变为“工伤是什么”。较为理想的立法模式是“实质标准和排除”模式，即先从正面明确规定工伤的实质标准，再从反面对不属于工伤的情形加以排除。⑦再者，工伤认定可以适当适用“倾向性宽松解释”原则，对有合理理由认为与工作存在模糊关系相关性伤害，可以作宽松性解释作为工伤处理。另外，工伤认定程序涉及的往往不是仅仅只涉及行政机关与劳动者之间的关系，还往往涉及到用人单位与劳动者之间的民事赔偿关系。要实现工伤认定标准的统一，协调行政机关，用人单位，劳动者三者之间的关系除了要求对何为工伤及工伤认定模式进行统一外，在条件成熟的情况下制定一部层次高，效力低高，权威，操作性强的法律也显得尤为重要。只有这样才能真正统一工伤认定标准，做到有法可依，保障劳动者合法权利。

(二)明确工伤最终认定权的归属，简化工伤认定程序

我国《工伤保险条例》将工伤认定权力归属于人力资源和社会保障局这一行政机关而非司法机关的出发点是简化工伤赔偿程序，提高对工伤保险基金支付的监管及合理合法利用。而实际中工伤赔付的主体分为购买工伤保险部分和为购买工伤保险两部分。现行的工伤赔付程序实际上仅对于已购买工伤保险部分的劳动者获得赔偿提供了便利和保障。而大部分工伤赔偿案件产生纠纷的本质问题是因为用人单位未与劳动者签订劳动合同未购买工伤保险。一旦损害事故发生后，工伤赔偿则需由用人单位按工伤保险条例赔付标准自行承担，这就导致双方往往对赔偿金额标准高低分歧过大。用人单位从自身利益出发，往往在现行法律规定范围内充分利用利用工伤认定，劳动能力鉴定，工伤赔偿仲裁，行政诉讼等相关程序拖延赔偿时间，以达到减少赔偿金额的目的。这就直接导致了劳动者在损害事故发生后维权周期过长要获得相应赔偿难度加大。根据《工伤保险条例》虽然规定劳动保障行政部门负有进行工伤认定的职责，但这并不意味者法院就当然不能在民事诉讼中直接认定工伤。实际上，工伤认定的程序标准及认定过程不同于一般的行政许可，行政确认等一般行政程序，却与司法审判程序十分类似，这就为工伤认定权归属于司法权提供了可行的前提。另外，我国法律的制定的根本目的是为了保障人民的合法权利，与工伤赔偿相关而制定的相关的法律，法规也应当从保护劳动者合法权利出发。将工伤认定权归属于司法权也既符合我国现代法制建设的要求也有利于解决工伤最终认定权归属，简化工程认定程序，提高劳动者的维权效率。⑧

随着社会经济的发展，工伤事故发生几率也越来越高。随着劳动者维权的意识也越来越强，工伤事故发生后申请工伤认定及工伤赔偿的案件也越来越多。法院受理的工伤纠纷案件数量呈逐年上升趋势。⑨工伤认定程序的设置直接关系到损害事故发生后劳动者能否降低获赔成本，及时获得公正的赔偿，提高工伤认定部门认定效率降低减少社会公共资源消耗。因此，在完善相关立法的同时，只有正确配置工伤认定权利归属才能既充分发挥司法职能，及时公正地维护工伤劳动者的合法权益。

[注释]

①杨伟东.行政行为司法审查强度研究—行政审判权纵向范围分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：111.

②唐刘念.现行工伤救济程序的不足及改革建议[J].法制与社会，2012(29).

③林嘉主编.劳动法和社会保障法[M].北京：中国人民大学出版社，2009，5：382.

④唐刘念.现行工伤救济程序的不足及改革建议[J].法制与社会，2012(29).

⑤王建军.立足社会法理念设置工伤救济程序[J].中国劳动，2009(9)：41-42.

⑥封莎.工伤认定的“去行政化”[N].法院报，2009-4-3.

⑦黄越钦著.劳动法新论[M].北京：中国政法大学出版社，2003，4：366.

⑧江君清.工伤认定程序应进行重构[J].中国劳动，2006(10).

⑨周湖勇.我国工伤认定程序改革的思考——基于社会法的视角[J].昆明理工大学学报(社会科学版)，2009，9(10).

作者简介：郭勇(1982-)，男，汉族，湖南长沙人，中南林业科技大学，在读研究生，研究方向：宪法与行政法。

中图分类号：D922.55

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)10-0109-02