基于不完全契约理论和多重代理理论的政府采购工作问题研究

柳筱瑀　俞　晖



基于不完全契约理论和多重代理理论的政府采购工作问题研究

柳筱瑀俞晖

自2015年1月通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》以来，我国的政府采购工作逐渐趋向成熟，并且在提高公共资金使用效率、促进政府宏观调控、提高采购透明程度、稳定市场价格等方面做出了贡献。然而由于在政府采购的过程中一方面存在着大量的不完全契约关系，形成了多方面的信息不对称；另外一方面存在着多重的委托代理关系，很有可能会引发逆向选择和道德风险，由此造成采购需求人的“搭便车”行为、政府采购代理人的“寻租”行为以及事后中标单位的道德风险问题。

一、理论综述

1.不完全契约理论与政府采购

1979年Townsend提出了信息不对称模型，根据信息不对称性、人的不完全理性以及社会等外部环境的复杂性等因素，哈特等人提出了不完全契约理论。不完全契约理论和完全契约理论是完全相反的理论，它是指在契约订立时，并不能完全预测到整个契约从计划到订立到完成所发生的所有事情。政府采购行为可以理解为是由采购人、政府、代理机构和供货商之间所订立的一个个契约所组成的，由于前述不完全契约理论，在契约订立时，无法预料到契约的执行过程中会发生的所有事情，这就需要建立一个监督机构或者建立一套事后补偿制度。在实际工作中，由于交易双方之间存在信息不对称的情况，信息弱势者就有可能要承担信息优势者投机行为的风险，比如政府采购代理机构，它掌握着采购人需求以及供货商的相关信息，属于信息优势方，在政府采购执行的环节中，必须保证代理机构的独立性和透明性，否则就有可能形成“合谋”，损害信息弱势方的利益。

2.委托代理理论与政府采购

随着现代企业所有权与经营权的分离，企业所有者将资产委托给经营者管理。由此产生了所有者与经营者直接的委托—代理关系。1976年，Jensen和Meckling提出了代理理论。现实中，经理人并不是资产大股东，对于其努力的成果并不享有100%的剩余收益权，而如果经理人在工作中懈怠或在职消费，那么他所得到的好处却更大，所以经理人有牟取私利和懈怠的动机。有研究表明，委托代理成本在国有企业或政府行为中更大，因为公共资源的所有者为全体人民，而分散的所有者由于无法对代理人的行为作出有效的监督或者付出的监督成本过高，故产生“搭便车”行为不能有效地制约经理人的牟利行为。在政府采购招投标的过程中，由采购人委托给政府，政府委托给招标机构，招标机构委托给招标代理机构（例如政府采购中心），政采中心再与投标单位签订契约，这其中存在着四重甚至五重的委托代理关系，每一层委托代理关系都存在着代理冲突的问题，基于经济学中的理性人假设，就有可能出现“寻租”、逆向选择等道德风险，也可能出现采购人需求与代理人目标不一致时，采购人需求并不能得到充分满足，而导致政府采购效果不佳的情况。

二、国内政府采购工作现状分析及建议

政府采购工作一直秉承公开公平公正的原则，纵观2015年以前国内政府采购的文献，均提出由于法律法规不细致导致实际工作中缺乏指导性条例，而在深入学习了2015年1月颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》后，该条例很大程度上完善了政府采购法律法规，对政府采购的实际工作有着很强的方向指导，在政府采购范围、步骤、方式以及评审专家管理等方面进行了规范，而加大政府采购项目的全程信息公开，积极推进电子招标工作，成为其主要亮点之一。

1.加大政府采购全程公开力度，推进政府采购工作市场化

根据不完全契约理论，政府采购过程中存在的采购人监督成本大导致的“搭便车”行为，以及招标机构的逆向选择行为，主要是由于政府采购多重契约关系的不可预料性以及信息的不对称性。要制约或者避免这两种行为的发生，增加政府采购全程的透明度成为工作的重中之重，因为只有提高了公开透明程度，才能减少所有者“公众”对政采行为的监督成本，降低信息不对称程度。新条例规定，在政采工作中，要利用指定媒体，力求做到政府采购适用法律公开、采购人招标需求公开、招标信息公开、招标程序公开、招标内容公开、评标方法公开、中标结果公开以及救济制度公开，真正做到“让权力在阳光下运行”。作为参与市场行为的政府采购工作，产品市场的竞争程度也很大程度上影响着政采工作的公开程度，一般来说，产品市场竞争程度越高，该产品行业的信息不对称程度就越低，在该行业进行的政府采购行为的代理成本也就越小，在实证研究中，往往用行业集中度作为市场竞争程度的替代变量，也就是说平均每家企业在市场中所占市场份额越小，代表该行业竞争程度越大。所以笔者认为，扩大政府采购的供货商库，提高政府采购市场化程度，有利于发挥政府采购工作优化资源配置作用，更大程度地满足采购者需求。

2.做到集中采购与分散采购相结合，提高采购效率

从政府采购工作推行以来，很多单位认为政府采购就是集中采购，然而集中采购存在着集中采购目录有限、采购周期长等弊端，这就给行政事业单位实际工作中的预算编制和支付进度执行造成了困扰。在集中采购目录以内限额标准以下以及集中采购目录以外限额标准以上的货物或服务可以使用分散采购，分散采购也包括招标方式公开招标和邀请招标，非招标方式竞争性谈判、单一来源采购和询价。分散采购由采购单位自行或委托政府采购代理机构组织采购，与集中采购相比，效率随之提高而且采购人的采购需求能够得到充分的实现，但在实际工作中，很可能由于缺乏公平性而产生竞争风险，也存在由于信息公布滞后性导致的人为操作空间。这就要求，首先，供货商的资质必须进行严格审查，可以采取例如收取投标保证金的方式，对供货商的行为进行制约；其次，对招标信息，例如招标公告、中标公告等必须及时准确地进行公告；第三，要做好项目的验收工作，建立投诉和救济制度，对采购过程中出现的问题及时反馈、及时做出应对。

3.建立政府采购的人才培养机制，健全诚信评价机制

由于政府采购工作是专业性较强的一项工作，在实际中涉及到多重的委托代理关系，这就需要政府采购工作的代理机构以及政府采购评审专家等具备较强的专业知识，灵活应变的能力、较高的综合素质以及良好的职业道德，对各方面利益进行权衡，并作出符合采购人利益和需求的决策。而现实中政府采购的工作人员往往并没有经过专业化训练，尤其是对专业性较强的行业，例如环境监测中心所需专用设备、仪器试剂等，并不具备相关的专业知识，在采购中对遇到的问题不能及时有效地解决。要解决这一问题，可以从以下几个方面做出努力：

（1）定期组织政府采购工作人员进行专业性学习，由采购人讲解采购需求，加强采购人与代理人之间的业务沟通，做到要求统一。

（2）建立健全对政府采购代理机构、供货商、专家组成员等的诚信评价机制。有研究表明，当存在完善的经理人市场的时候，经理人的私利行为会得到较大程度的约束，有效减少代理成本。如果我国政府采购市场有一个完善的诚信评价机制，代理机构、供货商和专家组成员就会自觉地对自己的行为进行约束，减少可能存在的道德风险。

三、结语

在国家实施新条例后，政府采购工作得到了各单位的高度重视，笔者结合经济学理论也对其进行了深入地思考，针对由于多重委托代理导致的代理成本问题，本文提出了建立健全监督机制，在政府采购项目实施和验收环节引入独立的监理机构；建立人才培养以及采购人和代理人之间的机制，在符合政府采购政策和流程的基础上，最大程度地满足采购人需求达到统一目标；建立健全代理机构、供货商、专家组成员等的诚信评价机制，以制约代理人和供货商的牟利行为。针对由于不完全契约导致的可能存在的逆向选择和道德风险问题，本文提出了增加政府采购工作公开力度，扩大政府采购的供货商库，对供货商实行保证金制度等对策■

（作者单位：淮河流域水资源保护局233001淮河水利委员会233001）