浅论如何加强地下水资源的保护和管理

彭俊峰



浅论如何加强地下水资源的保护和管理

彭俊峰

我国是一个严重缺水的国家，目前人均占有水资源量仅为世界人均占有量的1/4，全国668座城市中有400多座缺水，年缺水量60多亿m3。据统计，我国约有70%左右的人口以地下水为主要饮用水水源。因此，地下水的利用和保护问题至关重要，是关系到我国经济社会可持续发展的重要战略问题。

一、我国地下水保护和管理的现状

1.地下水的管理方面

目前，我国在地下水资源的管理方面普遍存在不够严格、不够规范的现象，长期以来，地下水的管理和地表水一样普遍按照《中华人民共和国水法》的规定来执行，没有针对其独特性制定专门的法律法规来规范，造成在处理地下水管理的一些具体问题时找不到相应法律依据，如：取水和用水的管理；节约用水、计划用水的管理；地下水资源的保护等方面都缺乏可操作性的法律规定。造成在地下水资源保护和管理的实际工作中，出现了许多单位违法偷取地下水、企业或者农村擅自向其他单位转供水等违法现象。

2.地下水的保护方面

目前，我国地下水主要有三个方面的污染源：一是沿海地区的海（咸）水入侵，其主要原因是地下淡水的过量开采；二是硝酸盐污染，主要有地表污废水排放和农耕污染等类型；三是石油和石油化工产品的污染。积存在地表的污废水通过河道和土壤渗漏对地下水造成污染，包括城市化粪池、污水管的泄漏以及垃圾堆的雨水淋滤溶解等；农耕污染主要是过多施用氮肥，约有12.5%～45%的氮从土壤中流失并污染了地下水。由于地下水深埋于地下，污染难以发现，所以对地下水的保护和污染防治长期以来未引起人们的高度重视。

二、地下水保护和管理存在的问题

1.法律体系不够完善

目前，我国尚没有一部专门规范地下水保护和管理的法律法规，导致在工作中遇到的许多具体问题找不到法律依据，现有的法律依据过于宽泛，缺乏可操作性，导致遇到的一些违法行为难以处理。例如：《水法》规定了对未经批准擅自取水和未依照取水许可规定取水的行为予以处罚，但是由于违法取水的行为种类较多，而且未规定偷取地下水可以依照刑法的有关规定处以刑罚，导致出现了许多企业或者农村私自偷取地下水或者擅自向企业转供地下水等现象，发现违法行为后处理力度较弱，也助长了这些违法行为。

2.行政管理措施不够到位

地下水保护和管理的行政体制尚未理顺。目前，我国地下水的保护和管理基本按照行政区域划定管理权限，实行分级管理。但是，地下水和河流等地表水一样，有的补给面积较大，不同区域的地下水存在径流联系，上游的过量开采或者保护措施不力均会对下游造成不良影响，特别是牵涉到两个不同的行政区域时，难以协调采取共同的保护和管理措施。地下水保护和管理部门上下级多数是业务指导关系，受到地方行政干预时，造成地下水保护和管理力度削弱。

3.经济体制不够合理

地下水综合水价目前仍相对偏低，往往低于地表水和区域外调入水的价格，用水在企业经营成本中所占比重较小，造成用水单位优先使用区域外调入水和地表水的积极性不高，对地下水保护和管理不够重视，许多保护管理措施贯彻落实上不到位，在节约用水和水源保护上的投入力度也远远低于其他方面的投入。

4.科研投入不足

我国在地下水污染机理及防治方面的研究同国外差距很大，其原因是多方面的，比如研究经费不足，人才缺乏；对地下水污染防治还没有引起足够的重视，缺乏相关的立法、行政和经济政策，没有形成完整的管理制度体系。

三、加强地下水保护和管理的对策及措施

1.加强地下水保护和管理的法律措施

加强立法，完善地下水保护和管理的法律体系。建议结合当前情况对《中华人民共和国水法》进行修订完善，首先把取水许可制度更改为取用水许可制度，将取水和用水行为统统纳入水资源的全面统一管理，并明确规定偷取地下水资源的行为可以按照盗取国家资源的相关规定处以刑罚，真正实现从水源头到水龙头的严格管理。另外，针对地下水的保护和管理，结合地下水的不同特点制定专门的法律法规，目前有些地区已经进行了这方面的有益探索，如《南京市地下水资源保护管理办法》等。

2.加强地下水保护和管理的行政措施

明确地下水保护和管理的职责分工，明确划分包括水利、环保等部门及不同级别的行政区域对地下水保护和管理工作的职责。探索建立综合的地下水保护和管理机构，共同组织进行地下水污染现状普查，采取联动措施，建立信息共享机制，研究制定并共同采取有效的地下水保护和管理措施。对于规模比较大的集中式地下水水源地，改革现有的行政管理体制，参考借鉴国外流域管理的先进模式，成立集中管理机构统一对水源地进行保护和管理。

3.加强地下水保护和管理的经济措施

合理确定地下水、地表水及区域外调入水等水源的不同价格，鼓励使用非常规水源和节约用水，对地下水资源实行涵养保护，将地下水水资源费明确纳入企业生产经营成本核算；鼓励“优水优用、劣水劣用”，对治理地下水污染的行为在经济上予以支持鼓励。

4.加强地下水保护和管理的科技措施

一是建议加大经费投入，对地下水污染的机理、监测、预报和保护措施等进行全面研究，开展地下水污染现状普查，为地下水污染的检测、评估、咨询和治理提供科学依据。二是实行地表水和地下水统一规划，统筹考虑地表水和地下水资源开发利用与保护，系统解决上游排放、下游污染，地表排放、地下污染等问题。三是开展地下水保护与管理示范区建设。完善水量、水质监测网，通过点污染源和面污染源的调查、评价和控制，积累先进经验，并推而广之■

（作者单位：山东省淄博市大武水源管理处255000）