社会共治下NGO参与农村扶贫的SWOT分析

2016-02-04王欢冯飞

山西青年 2016年19期

关键词：共治政府农村

王　欢　冯　飞

延安大学，陕西　延安　716000

社会共治下NGO参与农村扶贫的SWOT分析

王欢冯飞

延安大学，陕西延安716000

2020年全面小康，突出的短板是广大农村贫困地区人口的脱贫。目前，中国已进入扶贫攻坚的关键时期，非政府组织(NGO)更成为了农村脱贫中不可或缺的重要力量。为加强对NGO扶贫力量的定位认知，运用SWOT法对社会共治下NGO补充政府扶贫资金、提高针对性和准确性、扶贫多样性等优势与筹款困难、信任度低、监督机制不完备等劣势和多元网络治理、“互联网+”的机遇与法规不完善、缺乏专业性和自主性以及供给侧改革的威胁进行了分析，提出拓宽筹款渠道、增强自主性、完善NGO内部机制和健全NGO扶贫法规等建设性的发展策略。

社会共治；NGO；农村扶贫

一、NGO扶贫现状及其政策环境

改革开放以来，在我国“大政府，小社会”的体系下，政府进行了三次扶贫运动，完成从区域扶贫到定点扶贫，整体扶贫到精准扶贫的转变，我国进入了“贫困程度大，扶贫难度大”的攻坚阶段。“十三五”到来，全面建成小康社会进入倒计时。2016年4月24日，习主席强调打好扶贫攻坚战，要采取稳定脱贫措施，建立长效扶贫机制，把扶贫工作锲而不舍抓下去。NGO扶贫机制是除政府之外可持续扶贫的重要力量。因此，对NGO进行研究有利于其更好的服务于扶贫。

多元共治是社会治理上的制度创新，在扶贫方面，亦提出了引导社会力量参与扶贫，以达到“小政府，强政府，大社会”的共同治理模式。扶贫领域的社会共治主要有两种模式：第三方治理模式，即政府与NGO基于共同目标而联合行动，并通过协调整合实现各自价值；二则契约关系模式，政府通过委托和契约购买等方式将扶贫项目外包给NGO，使扶贫具有合作参与、民主行政、公平效率等时代价值。实质上社会共治是政府、市场和社会组织在权利、资源分配和责任承担上一个相互融合的过程，在此，为避免政府单一治理下效率低、成本高等问题，NGO参与成为解决在农村扶贫开发中深层次矛盾的内在要求和必然之路。

据民政部记载，从20世纪80年代至今，中国民间组织几十倍增长。扶贫成为NGO最为活跃的领域之一，相比其他领域来说，参与扶贫的NGO数量多、类型丰富、贡献和影响也较大。扶贫领域的重要力量除了爱德基金会、世界自然基金会等国际NGO外，还包括中国扶贫基金会、中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国人口福利基金会等国内NGO。2001年出台的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》首次明确提出“要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”；2006年有6家机构成为政府首次公开向NGO开放试点工作的第一批中标机构，这是中国政府首次将政府扶贫基金委托NGO管理；2007年1月20日，政府首次选择NGO参与扶贫，11家NGO获得扶贫项目的机会，实现了扶贫模式的历史性突破；2011年《新纲要》更是鼓励社会组织与个人以多种方式参与扶贫，特别是作出NGO以什么方式参与其中的内容；2015年十八届五中全会的规划建议中，明确提出要激发社会组织参与到扶贫攻坚工程中；今年的“十三五”规划又做了强调。由此可见，NGO扶贫日益成为中国扶贫开发进程中重要的角色。

二、NGO参与农村扶贫的SWOT分析

(一)NGO参与农村扶贫的优势

1、补充政府财力。在中国，个人和民间掌握着大量闲散资金，NGO通过开展各种扶贫项目，动员社会资金特别是企业从事农村扶贫活动，而且还积极吸收国际社会和海外资源用于扶贫事业的开发。据记载，2015年中国扶贫基金会共筹措扶贫资金和物资46.57亿元，共投入扶贫资金38.14亿元；青基会2015年筹款4.7亿，捐赠支出3.6亿。

2、提高精准扶贫战略的针对性和准确性。在扶贫对象的选择上，NGO具有更强的针对性和个体灵活性，对社会热点问题尤其是弱势群体的需求有较强的洞察力，瞄准、甄别贫困群体的精确度较高，扶贫资源可优先集中政府照顾不到的弱势群体和边缘化的群体；在项目的实施上，对地域性的政治、经济、文化等差异具有较大的适应性，并因地制宜的确定自己的战略、策略和措施。大多数NGO相对于政府来说都有“船小好掉头”的优势，能快速适应变化的需求，快速回应新出现的问题和突发事件。一些企业和政府做不好或不便做的事情，NGO也能以灵活的手法迎刃而解。

3、提高扶贫成效，减少返贫困扰。作为中央和地方各级政府之间的中介，NGO协助监督政府贯彻执行扶贫开发方针政策，以确保扶贫政策的落实。NGO在扶贫开发中针对导致贫困的结构性和制度性的原因，尝试通过对政府的宏观政策施加影响来解决农村多维贫困。大多NGO认为农村缺乏公平地获取社会发展机会与资源的能力是导致贫困的主要根源，因此NGO很看重贫困者的能力增长。在项目运作中，促使贫民参与到项目规划、监督评估等脱贫建设过程中，通过加强他们的自我参与和决策意识维持项目的可持续性。并对他们进行知识培训及能力建设，给他们灌输自我发展和反贫困的能力，使其从贫困亚文化的环境中释放出来，减少返贫机率。

4、降低成本，满足多样化的需求。政府开发出一部分扶贫领域让NGO参与，使服务更加多样性和竞争性，既提高效率又减少成本，具相关统计，同类项目运行成本NGO至少比政府或企业低于三分之一。政府手段仅限于低保和财政转移支付，而NGO扶贫包括人的贫困、机会贫困、信息贫困、权利贫困、认知贫困、信仰贫困等方面，可能提供授渔而非授鱼，多中心帮扶。如云南蒲公英民族扶贫助学基金，通过提升人的能力和素质来实现文化精准脱贫，泽州千只羊扶贫救助工程的养殖项目、中国科技协会在吕梁实施的马铃薯与食用菌项目实现了科技扶贫等。

(二)NGO参与农村扶贫的机遇

1、社会共治与网络治理等体制的运行。社会共治包括四个特征：多元主体，开放复杂的社会系统，以对话、竞争、妥协、合作和集体行动为共治机制，以共同利益为最终产出。纵观NGO在两种体制运行下对扶贫领域资源的投放取得的众多成果，应该说NGO采取了多方共赢的策略。NGO与政府密不可分，有些外来NGO项目须当地政府合作执行，因各级政府的大力支持得以顺利开展。有的NGO扶贫项目不仅与省级相关部门建立了良好的合作关系，在实施过程中，也依托县(区)、乡(镇)、村这三级网络开展工作。此外，NGO在建立项目监测评估机制时，往往会将“相关利益群体”纳入到项目的管理与实施过程，各合作方从项目里获利，达到双赢或多赢。

2、“互联网+”与大数据的时代机遇。在农村这个相对封闭的环境中，只有获得了基于大数据的信息和分析，NGO才能处理好农村贫困的最核心问题。在“互联网+”的大趋势下，NGO更应以大数据和互联网思维重新审视和定位扶贫信息化工作。抓住“互联网+”这个机遇，将互联网技术和精准扶贫的精准管理、动态管理相结合，促进扶贫结果公平化和方式个性化。云模式成为NGO服务发展的最佳选择。一是利用云计算与大数据，来整合政府、企业、专业机构、公益组织和个人志愿者等各方资源，构建多方协同扶贫的新模式，提高效率；二是云计算与大数据更能有效解决NGO的信息化难题，为各界协同扶贫提供重要资源。

(三)NGO参与农村扶贫的劣势

1.筹款容易陷入困境，导致公关效应和市场维护得不到支持。一般NGO的资金来源有四个渠道：外国援助、服务收费、政府补贴和民间捐赠。在中国，NGO投资金额较低，融资途径单一，主要依赖政府或者国外，民间尤其是个人捐赠资金不多，存在慈善不足的现象。研究发现，长期依赖政府资助的挤出效应大于挤入效应，NGO易丧失独立性，且通过政府资助的扶贫效果也被证明是低效的，因此亟待拓宽新的筹款渠道。

2.资源整合不到位，造成一定程度的浪费。比如在资金的使用上，缺乏统筹安排，没有将社会各界资金和农民自筹资金还有政府扶贫资金进行有效整合，集中向重点贫困村和重点项目倾斜，从而缩小了资金的聚合效应。NGO与政府、市场和自身之间的信息、项目等资源也没有互联性，造成了部分扶贫的重复性和漏扶性，也有多方主体在某些项目上发生冲突，造成资源的浪费和不合理分配。

3.低的NGO认识度和信任度。一方面由于7000万贫困人口主要分布在偏僻和封闭的地区，对NGO及其文化了解甚少，配合度也不高，使其工作不能顺利展开。再则近年来红十字会等社会组织的负面报道太多，民众对NGO产生了不信任和怀疑。另一方面是不少NGO存在财务操作不规范；人员不稳定，工作衔接不到位；草根组织做项目的能力弱，水平低等问题，导致项目实施结果不符合预设目标。项目实施中没有及时根据需要作出调整，造成了工作不到位或者被服务者不满意，给政府留下不好的印象。

4.缺乏有效的监督机制，体现在监督主体、对象与效果等方面。监督主体同时又是项目的决策者和实施者，缺乏专家、媒体及贫困群众等第三方的参与，致使监督不到位。在NGO自律机制上，组织内部缺乏相应的监督制度和规定，信息透明度不高，致使财务外流和资源等不合理使用和浪费。因此，监督效果不明显，扶贫工作很容易出现各种错误和不满意。

(四)NGO参与农村扶贫的威胁

1.立法工作滞后于NGO发展，相关法规还不完善。在登记上，以两个《登记管理条例》为主，严格的预审制使NGO的进入门槛很高，导致其身份的认定存在阻碍。政府向NGO购买服务主要依靠《政府采购法》，对NGO进入竞争市场不利，所以有必要完善采购法律法规及相应财政制度体系，将NGO扶贫纳入法律法规约束范围。税收减免政策还缺乏可操作性，一些法律法规将事实上的“挂靠”关系法制化，直接影响了其自主权，限制了NGO的发展。NGO自身立法的层次和质量不高，其法律地位、公益职能及作用还不明确。整体上主要侧重于登记程序，与其他法规衔接性差，缺乏实用性。新《慈善法》在登记造册、公开受检等12个章节中，更多的是监督和惩罚，使自食其力的草根NGO更束手束脚。

2.NGO缺乏独立性和专业性。非政府组织是随着国内政治经济的变化和政府职能转变形成发展的，所以与政府之间的关系过于密切。在中国几乎不存在类似于西方国家普遍存在的具有独立法人地位的、能按自己的意愿独立开展工作的纯粹NGO，所以有学者把NGO称为“第二政府”。扶贫领域的政府和NGO趋向于“马太效应”，双重管理体制下，政府主导性过强，影响NGO自主性、积极性和监督功能的发挥，从而参与能力不足。且大部分NGO在扶贫上缺乏专业的人才和技术等，一定程度上限制了其承担政府的外包项目。

3、供给侧改革对社会组织的影响。供给侧改革核心是消化过剩产能，提高质量和效率。NGO的发展也面临着供给侧的挑战，一是NGO数量增长大，但有质量的NGO很少。二是NGO人才输入机构和培训机构的缺乏。三是NGO领域的竞争意识和环境弱，应该加强优化。四是我国公益创投的效率低，有待发展。

三、提升NGO参与农村扶贫的发展策略

(一)资金的筹集与管理

NGO应明确筹款的职责，制定年度筹款计划，建立明确的工作流程和制度，帮助筹款机构调动其他部门的力量，完成筹款任务。协调好自身与社会各界的关系，为筹款奠定基础。充分利用NGO的人员制度和工具，向企业或个人提出捐款请求，借力公益传播，对资助方关心的项目进行推广，筹的款项后开展项目并记录运作详细。筹款发展前景应走向市场化、多元化和信息化模式。开辟多渠道筹资渠道，并进行合理的资源分配和资金统计，使资金得到合理使用。

(二)政府放宽对NGO的限制，增强其自主性扶贫

政府要营造利于NGO扶贫的支持性环境。在双方合作扶贫中，政府应提供资金，建立完备的行政支持体系和独立于政府之外的监督体系，NGO应以专业的管理充当策划和执行的角色。在项目实施过程中，建立合伙制，提高扶贫效率。对扶贫项目实施问责制，确保当地政府支持和积极参与扶贫活动。从宏观体制上理顺扶贫空间、资源的对接与承接关系，整体考虑尽量避免交叉。各级政府保障各种不同类型的NGO有公平机会获得组织孵化、项目财政支持为原则，运用“扶贫项目的竞争性购买”进行资源激励。将部分由政府承担的涉及扶贫的事务性工作、辅助性职能移交、授权给NGO。

(三)建立健全NGO的机制建设

一是完善激励机制，吸引人才。受制于人力和资源的限制，NGO扶贫机构在贫困村持续开展项目不过一两年，多是短期规划。毕业生选择进入NGO的很少，更不用说在NGO终身任职了，所以政府和社会组织应在吸引保留人才上做足功夫，不论在制度还是福利上，给职员提供就业保障，提高他们的薪水和社会地位。对志愿者进行适当反哺，比如在企事业单位聘用、公务员招聘等方面予以考虑，在旅游景点等享受优惠等。NGO应进行员工职业发展规划，不能忽略员工未来的能力发展。二是健全监督机制。监督涉及内外部两个方面。内部要求财务、人员招聘等基础性的工作要透明化。与商业合作中，组织人员不能有利益关联交易，损坏组织声誉。外部要引入政府、同行NGO、媒体、捐赠企业以及公众等第三方来进行监督评估，检验扶贫开发的成效。

(四)培育和发展专业型扶贫类NGO，提高公信力

承接扶贫服务的NGO数量稀少且发育滞后，无法形成竞争性市场结构。NGO应该清楚，专业化发展更容易打造品牌效应。NGO需主动学习扶贫领域的本土化经验，培育和引进实践性专业人员，提升项目运作能力，加强组织功能与咨询等方面的专业能力建设，从而提高公信力。NGO应多与学术机构和智库合作，实行适应性管理。在扶贫实践中，广泛的应用成本效应分析和效益评估。在建立精准扶贫工作机制的基础上，依托互联网和移动网络技术，打造本土化公益创投运行机理，实现资源的平衡依赖。建立统一的NGO扶贫信息交流中心，加快NGO信息化建设，打造大数据平台，实现社会资源共享和动态管理。

(五)建立健全NGO扶贫的法律体系

扶贫立法是规范扶贫开发并使之有法可依的重要标志。通过严密的法律制度，明确扶贫工作的社会责任和各方扶贫力量的社会地位，把党和国家扶贫开发的政策和制度性安排，以法律形式固定下来。立法上，在中央法规的基础上，根据因地制宜等扶贫原则，制定并出台有地方特色的法规，使地方性扶贫工作有法可依，对NGO扶贫的税收优惠政策落到实处，并把NGO在资金筹集与使用、项目实施原则、监管、人员的招募与培训、组织发展等都以法律的形式作出详细的规定，使NGO农村扶贫工作法制化和规范化。

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