基层依法治档难点及对策探析

文·徐晓屏

基层依法治档难点及对策探析

文·徐晓屏

自1987年《档案法》颁布以来，与之相配套的档案行政法规、地方档案法规、档案行政规章陆续出台，形成了比较完善的档案法律法规体系，保证了档案事业的有法可依，实现了档案管理从单一行政管理向依法治档的转变。但是，从现实情况看，基层档案行政管理部门依据的法律法规对监督方面内容作原则性规定的多，实际操作的方法少，执法监督难以到位。另外，受全国范围内压缩编制影响，近几年地方基层档案部门人员增补难度加大，档案人员人手不足，执法人员人手更少，使地方基层依法治档工作难度重重。

一、基层依法治档的主要难点

（一）档案法制意识淡薄是基层依法治档的“主观障碍”

经过各级档案部门的深入宣传和不懈努力，目前，全社会的档案意识普遍提升，各级政府也将档案工作列入国民经济和社会发展规划，档案工作取得了长足进步。但是，与《民法》《公司法》《土地管理法》等法律相比，《档案法》在社会影响上还存在明显差距。对档案管理的地位、意义、作用认识不足，不了解违反《档案法》后果的还大有人在，特别是在部分基层单位仍然存在法制观念淡薄现象。比如个别单位领导对档案工作重视不够，没有设立专门档案机构和档案管理人员；档案人员专业水平还不够高，有些基层档案管理人员兼职过多或调动过频，难以安心档案工作，责任心也受到影响；极个别基层单位甚至存在不按规定归档、移交和保管现象，致使档案面临散失和损毁风险；依法治档多停留于书面等等。这些问题在很大程度上为基层依法治档工作增加了难度。

（二）档案部门地位是基层依法治档的“客观障碍”

随着经济社会的发展，整个社会对文化的需求越来越强，作为文化事业重要组成部分的档案工作，社会对其需求也“水涨船高”。但是另一方面，档案工作毕竟不是党委、政府中心工作和重点工作，档案部门“地位不高”。这样在现实中就出现了两种情况，一是地方档案部门档案行政职能弱化，要安排大量人力物力财力去完成招商引资等重点考核的“硬指标”，还有防火等地方阶段性的中心任务。二是造成部分单位不重视档案工作这样的“软指标”，档案工作的分管领导基本上是“分而不管”。比如，《山东省重大活动档案管理办法》中规定，“需要档案行政管理部门参与拍摄和档案资料收集工作的重大活动，主办或者承办单位应当在重大活动确定后及时通知本级档案行政管理部门，档案行政管理部门可以根据需要安排专业人员参与拍摄和档案资料收集。”基层党委办公室、政府办公室和档案部门也下发文件也对此事项进行了强调和部署，但还是有人认为档案部门只是活动结束后文件资料的接收部门，而不是活动进行中的参与单位，造成档案部门在本地区有些重大活动开展时“后知后觉”，不能每次都及时参与收集现场资料。

（三）对档案违法行为制裁乏力是基层依法治档的“主要障碍”

由于基层档案行政管理部门拥有的执法权有限，造成了档案行政执法机关在执法时无法树立权威，执法难度较大，存在“以指导代替执法”现象。再加上档案违法行为有其手段隐密性和社会危害影响局部性的特点，致使违法案件产生后，很难立即为社会所知和及时被行政执法部门发现，如果本单位不举报，行政执法部门有时往往难以掌握案件线索，这为档案执法增加了难度，并导致基层档案行政执法实际处置的少。另外，法条重合现象是档案违法行为查处的又一难点。同一档案违法行为触犯不同法律法规的现象发生时，同一行为可能受到不同执法部门依照不同法律的多次处罚，这就与《行政处罚法》“一事不再罚”的基本原则相冲突，造成档案执法困难。

（四）档案行政执法手段单一是影响基层依法治档的“重要障碍”

目前，在依法治档法律法规文件中，作原则性规定的条文多，可操作的方法手段少。基层档案行政执法检查手段和方式比较单一，往往采用“发出检查通知→实施检查→反馈意见→整改落实”这种固定的程序。这种单一的工作程序造成很多单位在临检前几天匆忙准备、应付了事，执法检查工作流于形式，检查方式简单且针对性不强，影响了执法检查效果，执法监督难以到位。

二、解决基层依法治档难的策略

（一）加强档案宣传，促依法治档观念“入心”

顺利推进依法治档，行使好法律赋予档案行政管理部门的职能，需要全社会的理解和支持。目前基层依法治档最大的障碍是社会各界档案意识不足，重视程度不够。要使依法治档观念深入“人心”，需要从三方面加强档案宣传。

一要争取党委、政府的支持，加大《档案法》《山东省档案条例》和《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》的宣传贯彻。主动向党委、政府领导提供学习档案法文件资料及情况报告；经常向党委、政府分管领导汇报档案执法情况，请示具体问题；邀请党委、政府领导参加档案执法重大活动，争取把档案工作列入各部门目标责任考核，最终提高档案部门地位，使依法治档工作得到党委、政府人力物力的实质支持。

二要做好法制教育培训工作。做好系统内档案工作人员法制教育工作的同时，扩大档案教育培训班受众范围，举办领导干部档案专题培训。将档案法制宣传列入档案培训课程，精心选取发生在人们身边的、可以引起共鸣的具体案例，从警示案例入手，讲解档案法制知识，达到教育目的，提高人们的档案法制意识。

三要做到宣传方法新颖化、宣传渠道多样化，增加档案宣传的深度和广度。加大档案工作在成本低廉、使用便捷的新媒体工具上的传播，利用微信、微博等社会化媒体受众海量、传播迅速的优点，加快布局计算机网络与移动网络上的档案宣传工作，扩大档案宣传的社会覆盖面，最终做到宣传工作常态化，提升全社会的档案意识。

（二）加强业务建设，夯实依法治档“地基”

一要夯实档案业务基础，构筑资源丰富、门类齐全、清晰有序、精品迭出的档案资源体系，打造突出地方特色的高容量档案信息库。认真执行国家档案局令第九号《各级各类档案馆收集档案范围的规定》，加强实物档案、照片档案、音频档案、视频档案等多介质档案收集力度，大力征集民生档案、非物质文化遗产、地方特色产品、城市发展档案等，丰富馆藏资源，为档案提供利用创造良好的基础条件。

二要创新服务思维，打破被动服务局面，在开发利用服务现实上下功夫。紧紧围绕党委、政府的中心工作，抓住发展亮点，深度挖掘馆藏特色档案资源，开发出宣传本地地域优点的、社会公众喜闻乐见的优秀档案文化产品，通过出版档案编研作品、举办展览等形式提供主动服务，把馆藏档案由静态转化为动态，以作为赢地位。

（三）健全执法机制，强化行政执法责任

档案行政管理部门应敢于执法、勤于执法、善于执法、严于执法，实现档案执法规范化、常态化。

一要建立灵敏的信息传递机制，及时处理违法行为。除了日常档案执法监督检查，还要通过各种途径向社会广而告之档案违法、违纪案件举报、投诉方式，借助社会大众的力量及时发现档案管理中存在的问题和违法行为，使执法查处及时到位。

二要建立健全责任机制，用制度规范人。建立健全档案执法人员岗位责任制、评查考核和纠错问责制度。根据年度依法行政计划，明确相关责任人的具体责任，将责任落实到位，严格档案依法行政责任追究，促使执法查处规范、准确到位。

三要建立民主监督机制，自觉接受外部监督。在电视、广播电台、网络等传播媒体上主动公开档案执法责任机构、责任人及执法投诉电话。通过网站信箱来信、微博微信互动、举办座谈等方式，积极听取公众对依法治档的意见，充分发挥社会公众的外部监督作用，使执法查处自觉到位。

（四）加强队伍建设，提高依法行政水平

依法治档要落实到位，提高队伍素质是关键。“才者，德之资也；德者，才之帅也。” 档案执法人员选人用人要坚持德才兼备、以德为先。建立相应的人才培训机制、人才竞争机制、人才奖励机制，提高执法人员的职业素养。要严格执行档案行政执法人员持证上岗制度，切实加强档案行政执法培训，提高执法人员的责任意识、法律素养和依法行政能力，加快打造一支专业化、职业化的执法队伍，为依法治档提供强有力的人才保证。

（作者单位：烟台市牟平区档案局）