官员“断崖式降级”问责或将常态化

张墨宁

过去官员问责处理中有两种倾向：一种是能上不能下，出了问题淡化处理，一种是从重，“双开”、移交司法追究刑事责任。而降职降级则是介于两者之间的第3种处理方式，更具针对性和震慑力。

“断崖式降级”是十八大之后执纪部门处理“问题官员”的补充手法，以区别被“双开”又移送司法的落马方式。公开报道的最新一例是云南省委秘书长兼省委省直机关工作委员会书记、委员曹建方，于2015年年底被免职，财新传媒报道称其或将被降级处理。按照云南省公布的最新消息，他的职务已经由省政府秘书长兼任，人大代表资格也被终止。

降级作为《公务员法》以及《领导干部任免条例》等党纪法规所规定的处分类型之一，在十八大之前并不算常用，降级幅度也在一定的范围之内，大多不会超过3级，而现在似乎有常态化的趋势。

近3年来省部级官员中以这种方式落马的绝对数量并不算多，但从中可以看出执政党反腐思路的变化，而且在地方厅级官员及以下的惩处中，这种党政处分的使用频率已经越来越高。

省部级官员“断崖式降级”

“断崖式降级”作为又一反腐热词，出现在公共舆论中是在2014年7月16日。当天，中纪委监察部网站同时公布了3则落马省部级官员查处通报。

其中，江西省委原常委、秘书长赵智勇因严重违纪，被予以开除党籍处分，取消其副省级待遇，降为科员，连降7级，创造了官员降职之最，此后也很少再有这种急转直下式的“跌幅”。

另一名则是云南省委原常委、昆明市委原书记张田欣，因失职渎职造成国有资产损失，利用职务上的便利谋取私利，被开除党籍，取消其副省级待遇，降为副处级非领导职务，降了4级。此后，这种存在比较严重的违纪行为，但又够不上移送司法程度的“问题官员”更多被采用这种方式处理。

从此前对赵智勇、张田欣的通报来看，降职的原因一般说得比较笼统，只表明他们构成了“严重违纪”或者违纪，比如利用职务便利谋取私利、造成国有资产损失等。

与赵智勇和张田欣一样，直接从省级常委位置上“断崖式降级”的还有最近被处理的曹建方和山东原统战部部长颜世元。颜世元被免职的原因至今没有公布，2015年6月，其被曝出已经降职为山东省政协办公厅副巡视员，级别为副厅，实际上只降了两级。当时并没有公布违纪的原因和程度。根据公开的资料，颜世元曾长期是山东省委原常委、济南市委原书记王敏（山东“首虎”）的直接下属，随之一路升迁，两人仕途轨迹高度重合。有媒体报道称，因为查到的涉案金额不算多，出事后又主动全部上缴，所以颜被从轻处理，只受到降职处分，而且，与赵智勇的7级下降相比，已经算是“安全着陆”了。

此外，还有非省级常委的实权人物如江西省政协副主席许爱民也被降4级，根据2015年2月中纪委监察部的通报，许爱民利用职务上的便利或影响，为女儿、女婿在公务员录用和职务晋升方面谋取利益;滥用职权，造成国有资产重大损失;弄虚作假，骗取“中国陶瓷艺术大师称号”荣誉，构成严重违纪。他被开除党籍处分，取消其副省级待遇，降为副处级非领导职务。

除了以上地方实权派人物，被降级处理的省部级官员还有较早被处理的黑龙江副省级干部付晓光，因私公款消费，大量饮酒并造成陪酒人员“一死一伤”，由副省级降为正局级;内蒙古政协原副主席韩志然被降为副厅级;陕西省政协副主席孙清云被降为副处级干部。他们均已经超过了副省部级干部的退休年龄，曾是地方的党政一把手，这一群体中那些因违纪又违法而“落马”的官员被称为“老老虎”。他们基本上已经处于居于二线的状态，被降级处分，更多是一种惩罚性的待遇收回。而对于临近退休的官员来说，降级则意味着强制性退休，提前结束政治生命，切断其卸任后仍有可能存在的影响力。赵智勇和张田欣都是在59岁这一年被免去职务，曹建方被免时是58岁。

切断复出的通道

上述人等都是从重要职务上跌落，可以看出，有没有被查出收受、索取巨额贿赂是一个关键因素。他们虽不是“大老虎”，但是从各方披露的消息来看 ，有相当部分人在其任内，都曾对一方的政治生态和经济发展带来了恶性影响，在地方建设和管理过程中，往往伴随着滥权和乱作为现象。

比如赵智勇在九江市担任市委书记期间，大搞形象工程，其任内主导建设的多项工程均属华而不实，标志性建筑九江胜利碑被市民戏谑为“像笔像剑又像塔的东西”，耗资上亿元，地上地下共39层。离开九江之前，还突击破格提拔了一批女干部。而张田欣在昆明市委书记任上时乱挖乱建，对城市规划建设缺乏基本认识早已为云南各方所诟病。

“断崖式降级”对“问题官员”最大的影响是几乎切断了复出的路。以往的降级案例中，如果一个官员仅仅被免职，但他的级别没有变动或者没有大幅降级，一旦有机会，还是可以复出。2009年中纪委宣布对三鹿奶粉事件重要责任人的处理结果时，时任农业部畜牧业司司长的王智才被降级处分。6年之后，又出任农业部总畜牧师。而按照公务员法的规定，降级的处分时限为24个月。“解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但受处分者不能直接恢复原级别和原职务，应与同级别其他人员一起，重新争取晋升资格。”根据这个规定，“断崖式降级”除了不开除公职外，不会再给官员的升迁留太多余地。

最近另一位受到关注的官员是四川省原省长魏宏。2016年1月15日的中纪委第六次全会新闻发布会上，中纪委副书记吴玉良对于有关魏宏失联的问题作出了正式回应：“魏宏同志涉嫌严重违纪，正在反省思过，下一步将根据违纪的情况作出相应的处理。”这是十八大以来中纪委首次使用“反省思过”一词。从吴玉良的表述可以看出，意味着魏宏所涉问题目前还是党纪层面，是否触及到法律层面，还有待于纪检机关的调查结论。

“治病救人”

除了解开四川省原省长魏宏的“失联”谜团，中纪委六次全会新闻发布会还专门回应了省部级官员的“断崖式降级”。中央纪委案件审理室主任罗东川在发布会上表示，给予这样的处理，是“按照党的法规规定、纪律处分条例、案件检查规则、审理工作条例的规定，针对违纪的不同情况，按照违纪的事实，按照纪律处分相关规定，区别不同的情况”，体现“惩前毖后，治病救人”的方针，“也是中纪委提出的‘四种形态当中的一种，根据违纪的具体情况给予党纪重处分，同时在职务上作出重大调整”。

在中纪委六次全会新闻发布会上，相关负责人将党纪重处分、职务作出重大调整的“断崖式处理”称为媒体人一种形象说法。

“四种形态”是2015年9月中纪委书记王岐山在福建调研时提出的监督执纪新说法：“党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态;党纪轻处分和组织处理要成为大多数;对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数;而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。”

针对有人认为反腐出现节奏放缓拐点的说法，中纪委监察部机关刊专门发文反驳，强调运用“四种形态”，目的是为了惩前毖后、治病救人，改变要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的状况。纪委不光要办案打“老虎”，更要在“老虎”养成前通过严格执纪和监督，发现线索及时追踪，有了反映就及时提醒，不能把小问题拖成大问题。刚刚结束的十八届中纪委六次全会，明确强调“力度不减、节奏不变，持续保持遏制腐败的高压态势。”

据统计，十八大以来，31个省、自治区、直辖市66只“老虎”落马，其中当过“一把手”的超过3/4。高压态势无疑会始终保持，但随着反腐的持续进行，更需要常态化、制度化的监督。“断崖式降级”能够将纪律处分的效果发挥到极致，也有利于推进“干部能上能下”改革制度的形成。对够不上追究司法责任，又够得上党纪处分的人实行降级，可以全方位震慑官员，失职渎职同样受党纪约束。国家行政学院政治学教研部副教授张国玉认为，过去官员问责处理中有两种倾向：一种是能上不能下，出了问题淡化处理，不影响留在原位、甚至还能继续晋升;一种是从重，“双开”、移交司法追究刑事责任。而降职降级则是介于两者之间的第3种处理方式，更具震慑力和警示作用。

最近一段时间，各地被降级的地厅级官员为数不少。2015年11月，广东韶关市委常委、政法委书记张志才因严重违纪问题被开除党籍，免去其韶关市委常委、委员职务，由副厅职降为科员并办理退休手续，收缴其违纪所得;早在2014年，广东省就通报过两名厅官被降级的处理，梅州市原纪委书记李纯德和广东质检研究院原院长胡南乾则因违反八项规定精神等，被免职降为科员级别，并未开除公职;2016年初，江西省也公布了3名厅官被降级的处分，抚州市委原常委、临川区委书记李智富，新余市高新区党工委原副书记、管委会主任任光明，九江市人大常委会原党组成员、副主任王利因严重违纪，均被开除党籍，李智富和王利被降为副处级非领导职务，任光明被降为主任科员。“四种形态”提出之后，干部被“断崖式降级”的案例明显增多。

根据相关统计，县处级公务员一般要经过11年才能升到正厅局级，从普通科员做起大概需要25年。基于官场的相对封闭性传统和熟人社会中的“面子”问题，降级对地厅级及以下官员的心理震慑不亚于“双开”。过去几年中，由于“免职不降级”的问责机制，官员复出已经成为一个高概率事件。去年10月，中共中央印发《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》。条例明确纪在法前、纪严于法，被称为“改革开放以来最全、最严党纪”。2016年1月1日，《中国共产党纪律处分条例》正式施行，对违纪官员的管理将更加规范，更加严厉。党纪处分和政纪处分将发挥更大作用，在地方官员的违纪、失职渎职问责中，“断崖式降级”或将成为一种普遍现象。

由于现有的法律法规并未明确规定“降级适用于何种情形”，更未明确“如何降级”，在具体操作中，怎么降，降多少级，现在主要取决于执纪部门。同样的违纪行为在不同的地方可能有很大差别。针对这种情况，应该有进一步的明确、规范和限制，建立一套“可量化、可操作、可落地”的“降级免职”机制。唯有如此，降级处分才能成为另一条震慑违纪官员的“高压线”。