丝绸之路经济带中国西部区域生态环境法治建设初探

权小虎?蔡书芳

【摘 要】 文章概述了丝绸之路中国西部区域生态环境法治建设的意义与现实困境，分析了中国西部区域生态环境法治建设的主要障碍因素，有针对性地提出丝绸之路经济带中国西部中国区域生态环境法治建设创新对策：制定综合性西部区域生态环境法——《西部生态保护法》;针对西部生态保护与恢复的立法需求，完善地方环境立法的内容;加强西部区域环境资源立法合作，实现保护与防治协调配套;加强对西部民族生态习惯法的研究。

【关键词】 生态环境;法治;路径

2013年9月7日，习近平总书记在哈沙克斯坦提出了共建“丝绸之路经济带”的战略构想。当前，在丝绸之路经济带开发和建设的进程中，中国西部区域生态环境的保护和自然资源的合理开发日益成为一项事关国计民生的重大课题。众所周知，西部地区由于历史、地理环境、人文传统、国家发展战略需要等多重因素，这一区域生态环境脆弱、资源约束趋紧，环境污染严重，经济社会发展与生态环境的的不平衡性已成为影响这一区域社会和谐的因素之一。因此，完善和加强这一区域生态环境法治建设，就成为丝绸之路经济带建设的“核心工程”。

一、中国西部区域生态环境法治建设的意义与现实困境

1、加强西部区域生态环境法治建设的意义

从地缘生态学的角度看，西部地区处于中国地势的第一阶梯和第二阶梯交界处，是中国生态天然屏障之所在;占中国陆地总面积1/4的青藏高原是中国生态环境的祖庭，是长江、黄河、澜沧江等大江大河的发源地，对三大水系及其流域的生态环境影响极大。同时西部地区又是中国水土流失敏感区、风沙源头和濒危物种的栖息地，是中国生态建设的重要屏障和战略要地，其生态安全直接影响着中下游和全国的生态安全。因此，加强和改善西北地区生态环境法治建设对丝绸之路经济带建设和发展有着全局性的重要意义。

（1）维护丝绸之路经济带生态安全的战略选择。市场主体在开发利用西部地区能源资源过程中对本地的生态安全有重要影响。在过去很长一段时期内，我国西部尤其是西北地区在经济发展的过程中，实行经济优先发展战略，往往是以牺牲环境为代价换取眼前的经济发展。大量的能源资源多是以初级产品的形式投向经济领域，走的是高污染高消耗、低产出的发展模式，造成生态环境的不断恶化。越是西部经济落后地区，生态环境越是脆弱，使得污染和资源的浪费、破坏越严重。为了建设丝绸之路经济带，正如党的十八大报告指出的一样，“我们一定要更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代。”

（2）西部地区适应新常态增创发展新优势的客观需要。改革开放以来，我国西部地区的经济得到高速发展，但粗放式的增长方式，明显缺乏持续性，也产生了一系列社会不良后果。西部地区是我国生态环境的脆弱地区，又是我国生态的屏障区，在现有条件下，开发利用自然资源会对生态环境造成伤害，导致生态环境恶化，最终会使当地生产能力显著下降。此时，党和政府适时的提出了建设生态文明的重大战略布局，这是实现西部振兴的一项重大决策。西部地区应抓住这一机遇，大力加强生态环境法制建设，为本地区可持续发展奠定良好基础。

2、西部地区生态环境法治建设的现实困境

西北地区生态文明建设过程中，法治建设取得了不小的成绩，一批重要的地方性法规和规章制度相继颁布或建立;环境执法体制不断完善，联合执法成为明显趋势;环境司法和法律监督显著加强。西北地区生态环境法治在取得突出进步的同时，也面临着一些现实困境。

（1）西部生态安全观还没有真正确立。生态安全观是一种全新的现代国家安全观，它既是国家安全的重要组成部分，又是国家安全的载体和基础。国家生态安全是经济发展战略中的核心问题，是各项事业发展的基础。由于西北地区传统的生产、生活模式还大量存在，使得该地区的国家生态安全处于薄弱或危机状态。过去，发达国家和地区走过的“先污染，后治理”的老路还在一些落后地区重复，现代意义上的国家生态安全观没有在当地群众的思维中真正确立。

（2）西部经济发展水平对生态环境法制建设支撑不足。西北地区、由于自然条件、历史原因和人为环境等因素影响，经济发展水平落后，市场发育水平较低。在经济活动中，过多的行政命令和行政干预遏制了民主、平等、自由等现代法治观念的形成，压抑了市场经济应有作用的发挥。没有市场经济做基础，公民的平等、权利、自由等现代法律意识便无法培育，社会主体的个性便无法真正得到解放。生态环境法治的建设和完善“不可能靠行政命令就可以转型，它在民主政治、市场经济和法治变革的不断发展和成熟中逐渐成长起来的。”

（3）西部生态环境法制建设的投入与经济社会发展尚不适应。生态环境法治建设需要大量的资金投入，进行实地调研和大量走访调查。但是绝大多数西北地区至今未能摆脱吃财政饭的困局，税收体制和财政体制对地方财力有相当大的影响，生态环境法治建设投入明显不足，使用市场化的方式融资又面临多方面因素的制约。资金困扰成为西北地区生态环境法治建设最主要的矛盾之一。

（4）西部生态环境执法力度不够。虽然我国在环境立法层面取得了长足的进步，但是在法律具体适用、执行、监管层面仍属薄弱环节，而西部地区受限于区域面积大、执法人员素质不高、经费设备不足等问题，特别是受限于西部地区对经济发展急切的需求，故在环境执法过程中，有法不依，执法不严，违法不究的现象比较严重，且存在重视被动执法，轻视主动执法、放松日常监管，依赖专项行动等情形，其环境执法力度明显无法满足西部生态环境法治化进程的需要。

二、中国西部区域生态环境法治建设的主要障碍因素

一直以来，“西部”在人们的观念中已成为经济欠发达、生态恶化的代名词。其中的原因，除了地球生态系统演化等自然原因以外，人们无视自然规律的过度开发、人口与资源矛盾加剧、法律文化的地缘特殊性导致法律失调等原因起着更为直接的作用。本文认为，西部生态环境法治建设目前主要存在以下障碍因素：

1、西部经济与社会发展水平低，现代法治存在的社会物质生活条件贫乏

西部民族地区经济社会发展水平普遍较低，发展任务十分繁重。尽管建国后西部经济和社会发展有了翻天覆地的变化，但由于自然条件和原来基础差，不利因素甚多，使之与东部的差距越拉越大。同时，人口增加与贫困的压力，使得人与自然的矛盾突出。由于经济发展水平低下，而人口增长的速度较快，人们便砍挖植被和树木，超载放牧，不惜以牺牲环境为代价拓展自己的生存空间，使得生态环境极度恶化。恶性循环的结果是大量贫困人口的产生和聚集，地区经济发展迟缓，人民生活更加困难。西部农业总体上仍处于自给半自给的传统农业阶段，在新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃等省区的许多地方，游牧经济还是当地的主导经济形态。以游牧和干旱农作物为主要生产方式的老百姓，靠天吃饭是这些地区解决温饱的唯一出路。

2、社会主体的法律观念、法律认同和法律行为受西部民族法文化的影响深厚

首先，从民族结构方面看，西部地区有汉、蒙、回、藏、维吾尔、哈萨克、土、保安等20多个民族。各民族、各社区和各群体在社会生活、风俗习惯、价值观念、思维方式、情感性格、人的社会化方式以及人的个性特征等方面的差异性，形成了不同民族的群体心理素质、群体气质及其行为模式。其次，从宗教信仰结构和多元文化交织方面看，位于亚洲腹地的中国西部，由于“丝绸之路”的连接，成为三大宗教（佛教、基督教、伊斯兰教）、三大语系（阿尔泰语系、印欧语系、汉藏语系）以及汉文化、阿拉伯文化、印度文化等多种文化的荟萃之地。各民族由于其错综复杂的族源与习俗，即使是信仰同一种宗教的民族，彼此间的法制观念和行为也并不相同，这更增加了文化交融的复杂性。

3、西部地处偏远，生活方式更为保守，现代法律文化更稀薄

由于西部地广人稀、交通不便、信息闭塞，社会经济发展整体条件差，尚未跨入工商经济时代。从而形成重储存，轻流通，重生产自给，轻市场调剂;人际间纵向联系（强制命令与被动服从关系）多，横向联系（平等交易关系）少;人情血缘关系多，经济关系少;民商事活动少而且简单原始的状态。社会化大生产所要求的时间观念、商品意识、权利意识、创新意识远远没有确立。经济活动范围的狭小也决定了法律调整范围的有限，民事司法基本停留在对传统财产关系的简单调整上。国家法律法规的颁行对西部民众的影响较为间接，使得法律运行机制不畅，制度文化因素很少，行为文化及意识文化低于全国平均水平。

探究西部生态环境法治建设问题，必须置于上述法文化环境的整体视觉之下。环境法律从本质上讲，是以保护社会公共利益、实现人类社会持续发展为价值的法律，环境法所保障的环境权，在与作为第一位阶人权的生存权的博弈中，只能让位于生存权的优先保障。事实上，我们已经有了以《环境保护法》为环境基本法，以环境与资源保护的有关法律、地方性法规和规章为主要内容的环境与资源法律体系，但基于上述原因，这些法律法规在西部地区的实施效果很不理想，远未达到立法的目的，西部的生态环境问题依然严峻。如何将众多的法律规范内化为西部社会主体的素质，如何依法规范西部社会主体的行为，将是西部法治建设中一项任重而道远的工作。

4、环境法治建设不能完全适应西部生态环境保护和社会发展的需要

中国是一个法治统一的国家，区域法治建设当然必须置于国家统一法治的整体框架之下，这是毋庸置疑的。但如果忽视或抹杀地区的差异，一味要求东西部地区之问、西部各地区之问适用统一的法律，则不是科学的态度。西部自然条件复杂多样，生态环境状况也存在很大差异，比较突出的问题是，针对目前西部地区主要环境问题的立法如西部开发促进法，生态产业发展法等还存在欠缺;环境法律在西部各地区的地方配套法规和具体落实措施也不够完善，甚至存在虚位现象。地方环境立法对区域差异的适应性、针对性和协调性上尚显不足。

三、中国西部区域生态环境法治建设的制度创新

无论西部人文、法治环境的大背景如何，“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略毕竟已经实施，中国已经迈出了走向法治现代化的步伐，西部的生态环境法治建设必须顺应这个步伐。加强西部生态环境法治建设，依靠法律调控手段规制社会主体对待自然的不理性行为，实现人与自然和谐的目标，是现代法治的必然要求和选择。顺应这一步伐，必须加强与完善以下四个方面的制度建设：

1、制定综合性西部区域生态环境法——《西部生态保护法》

生态恢复与保护是西部大开发的关键，有学者建议制定一部《西部生态保护法》，也有学者建议制定《西部开发促进法》，在其中设置专章规定西部生态环境保护的内容。笔者认为，从西部生态恢复与保护对区域性、地方性立法的现实需求的角度考量，制定一部专门针对西部的区域性环境法是非常必要的。《西部生态保护法》的立法宗旨应当是：保护和恢复西部地区生态环境，促进西部地区经济社会的可持续发展。立法原则应当包括：预防为主、保护优先原则;国家重点倾斜、支持原则;统一规划原则;奖励综合利用和资源有偿利用原则;科技与法律相结合原则;坚持生态建设与开发利用并重的原则等。重要的法律制度，除对现行环境法律制度中比较成熟的制度做出规定外，针对西部地区生态环境的特殊性，还应重点体现自然资源产权制度、生态效益补偿制度等。此外，《西部生态保护法》还应包括监督管理体制、法律责任等内容。

2、针对西部生态保护与恢复的立法需求，完善地方环境立法的内容

在西部各省区生态环境建设过程中，内蒙古应当围绕建设北方生态防线的任务，对黄河中上游水土流失和风蚀盐碱的治理，京津周边和阿拉善等沙源的治理，全国实施草原建设和保护，大面积进行退耕轮牧还林还草，防沙治沙，建设“三北”保护林、绿色通道等进行立法。青海省则应当围绕保护江河源头的生态环境进行立法;西藏自治区则应当着眼于西藏的生物多样性、大江大河上游的生态环境等重点问题立法，切实抓好本地生态环境建设;甘肃、新疆、陕西等缺水省份则应当针对节水问题进行立法等。西部区域环境立法（立、改、废）除了强调有针对性地对本地区的特殊生态环境的保护进行规定外，还应当注意以下两个问题：

第一，对现有地方环境资源法进行摸底、清点，组织调查和研究当地的环境资源状况，摸清本地的环境状态和资源底值及相应的立法。针对立法上的空白进行新的立法，并对不能适应发展需要的地方法律、法规及规章及时地进行修改或废止。这项工作可以由不同的部门分别开展，而由立法机关最终审定。如需要制定西部地区的防沙治沙的实施办法，需要修改有关草原法、森林法的实施办法或草原、森林管理条例，需要制定退耕还林还草和禁牧休牧的实施办法，需要修改有关水法的实施办法，需要制定清洁生产促进法的实施办法，需要制定或修改农业环境保护条例等。

第二，突出本地特色、增强可操作性。在西部经济相对落后的地区，大量的贫穷人口、落后的教育水平和相对封闭的生存环境，客观上导致公民的环境权利意识仅处于初步形成的阶段。因此，地方环境立法应充分考虑这一现实。在地方环境立法中应具体地规定公民在不同环境要素和自然资源利用和保护中的具体权利和义务，增强地方法规的地域性特色。西部地区各地条件差异很大，各省经济发展各具特色，各地区的开发格局也不是千篇一律的，因此，西部区域环境立法必须以各地的开发部署和特点，制定出与其相适应的地方法规，力争每出台一部法规、规章就能有针对性地解决一些环境资源管理中存在的突出问题。由于西部地区的共同生态问题是水土流失、土地荒漠化严重、林草植被覆盖率低等，因而各省均应根据本地的实际情况对保持水土、封山育林、退耕还林（草）规定切实有效的措施。同时各地也需要针对本地特殊的环境问题突出重点、抓住主要矛盾进行具有本地特色的地方环境立法。

3、加强西部区域环境资源立法合作，实现保护与防治协调配套

环境资源保护实践证明，针对特定区域较为严重的环境问题进行区域性立法合作对综合治理环境污染是非常有效的手段，我国对“三河”、“三湖”环境污染的整治是非常好的例证。因此，在西部环境与资源保护中几个省、市、自治区可以联合起来对涉及不同行政区划的特殊环境区域共同制定专门的区域性法律，特别是加强地方环境污染防治与生态环境保护方面法律之间的协调和配套。过去西部生态环境保护方面立法严重不足，在今后一段时间内，在环境立法中除了要处理好环境资源保护和经济发展间的关系，还要正确处理好防治污染和保护生态环境之间的关系，重点强化关于保护生态环境方面的地方立法。

4、加强对西部民族生态习惯法的研究

实现西部人与自然的和谐。在西部多民族聚居地区，生态环境法治建设不仅要依赖作为国家制度层面的国家与地方环境法制创新，还必须关注另外一个重要因素——民族生态习惯法在西部生态环境法治建设中的合理价值。从实践绩效来看，西部社会少数民族生态习惯法具有为西部生态环境法治建设做出贡献的可能。西部地区社会主体的法律观念、法律认同和法律行为受国家制定法、家族宗法和以宗教教规与民族习俗为主体的民族法文化的多重影响，使得西部少数民族习惯法呈现出相当的复杂性和特殊的性质。体现在生态习惯法领域，西部许多少数民族都有自然崇拜和万物有灵的信仰，与当代生态环境保护所倡导的“自然的权利”、“人与自然和谐相处”等生态文化理念有着多视角的契合。

藏族生态习惯法可以为这种生态保护理念的契合做出最好的注解。在西部藏区，几乎每一座神山都是一个原始的自然保护区。例如，云南香格里拉和德钦两县约80%的山脉，被赋予神性而成为藏族家家户户、村村寨寨都崇拜的神山。每一座藏传佛教寺庙及其周围地区，都被赋予神性而成为必须保护的地方。西部藏区良好的生态效果，源于藏传佛教的“万物平等”、“不杀生”的理念。自然崇拜和万物有灵观念在藏族人民世世代代的生活中一直得到广泛的遵循和传播，与藏族人民的宗教信仰、风俗习惯、日常生活紧密地联系在一起。各种环境要素的共生共存、相互促进才使得整个自然生态系统保持生生不息的蓬勃景象。在西部其他少数民族生态习惯法中也大量存在类似的生态习惯法。我们有理由相信，西部民族生态习惯法完全具有可以转化成为国家法的民情基础。

总之，随着西部地区新丝路经济带的发展，对生态环境法治化的要求不断增强，为了适应这一要求，必须通过制定综合性西部区域生态环境法、完善地方环境立法的内容、加强西部区域环境资源立法合作、加强对西部民族生态习惯法的研究，不断促进西部生态环境法治化的完善，不断促进人、经济、环境三者的和谐，最终实现西部乃至国家的长治久安和社会的和谐发展。

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[5] 郭武，高伟.藏族环境习惯法文化与环境保护[J].甘肃政法学院学报，2007（2）.

【作者简介】

权小虎（1971-）男，陕西扶风人，法学副教授，现任杨凌示范区公安局纪委书记，陕西省警察法学会常务理事，研究方向：生态法学、法社会学.

蔡书芳（1979-）男，陕西凤翔人，中共西安市委党校讲师，研究方向：行政法学、法经济学.