对2015年实施的新行政诉讼法第26条关于复议机关作为共同被告的冷思考

梁国柱　徐付萍

河北大学政法学院，河北　保定　071028



对2015年实施的新行政诉讼法第26条关于复议机关作为共同被告的冷思考

梁国柱徐付萍

河北大学政法学院，河北保定071028

摘要：2015年新颁布的《行政诉讼法》第26条第2款将复议机关决定维持原行政行为的与作出原行政行为的行政机关是共同被告。该条的规定是为了解决我国目前复议制度中出现的复议机关为逃避责任不合理使用维持原行政行为的现象。但该条规定和国际上通行的复议制度规定恰好相背离。本文讨论复议机关在此种条件下作为共同被告在复议制度功能、复议行为性质、被告条件上的不合理之处，对我国复议制度改革探索的路径选择上进行反思。

关键词：复议机关；共同被告；复议维持

一、行政复议机关维持原行政行为最新规定与个人看法

(一)行政诉讼法对复议机关维持原行政行为作为共同被告的修改

我国行政诉讼中，复议机关作为被告，主要是由《行政诉讼法》规定的。2014年11月1日，我国修改了1989年颁布的《行政诉讼法》。将原本维持原行政行为的复议机关不用当被告改为必须作为共同被告。对此的修改，主要是为了解决目前我国复议机关为逃避自己成为被告而过度地维持的原行政行为的现象，增加复议机关的责任意识，改变复议会成为“维持会”的现状。

(二)对此次修改的个人看法

对于复议机关维持原行政行为，将复议机关和作出原行政行为机关作为共同被告的出发点并不坏，一是有利于加强复议机关的责任意识，二是有利于复议制度更好的发挥作用，但这样的改革思路在理论上值得商榷，在实践中可能是有害的。个人认为，强化复议机关被告地位，是我国行政诉讼改革路径的错误选择。

二、对行政复议机关被告地位的分析

对于我国行政复议制度功能的定位。其发展趋向应当是与国际发展相一致的。解决行政争议的目的越来越重要，自我监督的目的越来越居于第二位，行政复议制度的主要功能也应该首要定位于解决行政争议。

(一)行政复议制度体现出更多的救济功能而非一般层级监督

关于行政复议的功能包括自我反省、法律救济、行政监督等功能。理论界通常认为，行政复议主要有行政层级监督功能和公民权利保护的救济功能。[1]因此我们认为，行政复议具备了更多的行政救济功能，并同时包含一定的层级监督功能。理由主要有：

1.行政复议应属于准司法行为

行政复议如同司法活动一样，是依照行政相对人的一方请求而发动的事后程序，具有消极性、被动性、善后性以及强调公私利益平衡的特性，不像行政层级监督那样以追求行政公益和行政行为的连续性、效率性为首要目标，对政策实施过程实施积极的、能动的干预。[2]

2.行政复议不加重对申请人的法律责任

我国的行政执法不同于行政复议，行政复议不具有主动性和积极追求求公共利益等特征。行政复议是对行政相对人的一种权利救济，并且通过该种救济手段，实现对下级机关的监督职能。

综上，我们可以得出行政复议具有更多的救济性而非行政性，但新修改的行政诉讼法中的复议机关维持原行政行为作为共同被告与其性质相背离。

(二)行政复议是一种带有司法性质的特殊行政行为

关于行政复议的性质，理论界存在各种不同的观点，有的认为是一种行政行为，有的认为是一种司法活动，有的认为是一种兼具行政和司法双重色彩的行政准司法活动，还有的认为行政复议形式上的行政行为而实质上的司法行为。[3]

行政复议是一种行政行为，而且是一种具体行政行为。这种学说的缺陷在于没有看到现代行政复议制度中行政机关行使委托司法权的事实，把行政执法的原则、体制、程序套用到行政复议，必然导致复议执法化，促使“官官相护”，人为使行政纠纷复杂化。[4]目前，通说将行政复议定位于“具有一定司法性的行政行为”，是“行政机关内部监督和纠错机制的缓解”，是“国家行政救济机制的重要环节”。[5]

(三)复议维持原行政行为对复议申请人权利义务产生影响的是原行政行为

复议行为对申请人的权利义务不产生直接的影响，以复议机关为共同被告缺乏充分的理由，对行政行为合法性进行审查判断的标准之一，是审查具体行政行为是否违法给申请人设定了义务，或未依法保护申请人的合法权利，通过审查，对因违法行政给相对人的合法权利带来的侵害进行救济。而维持的案件，复议机关只是对原行政行为作出了确认和评价，而没有对申请人设定新的义务。

三、结语

新修改的《行政诉讼法》加强复议机关的被告地位，出发点是好的。但推动我国复议制度改革的路径选择却值得商榷。新修改的第26条第2款，这不仅仅和国际上共识的复议制度越来越背离，而且在复议制度功能、复议行为性质、法理逻辑、被告条件上都有不合理之处。我国的复议制度改革应该着力于完善行政复议委员会制度，增强复议机关的独立性，加强委员身份保障，同时处理好行政长官和行政复议委员会的关系，通过这类改革给复议机关“松绑”。但最新修改增强复议机关的被告地位，恰恰使我国的复议制度和现代行政复议制度相脱节，导致复议执法化，使复议后的行政纠纷复杂化。

[参考文献]

[1]青锋，张水海.行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思[J].行政法学研究，2013(1).

[2][日]南博方.行政法[M].北京：中国人民大学出版社，2009.4.

[3]杨解君，温晋锋.行政救济法[M].南京：南京大学出版社，1997.97.

[4]郜风涛.行政复议法教程[M].北京：中国法制出版社，2011.60.

[5]杨解君，温晋锋.行政救济法[M].南京：南京大学出版社，1997：280.

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)15-0200-02

作者简介：梁国柱(1991-)，男，河北张家口人，河北大学政法学院宪法学与行政法学专业；徐付萍(1990-)，女，河北唐山人，河北大学政法学院民商法学专业。